招標(biāo)文件編制的常見(jiàn)問(wèn)題與改進(jìn)建議

# 標(biāo)書(shū)制作 2023-01-01 11:15 來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2022年第7期

招標(biāo)文件在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中起指導(dǎo)性作用。本文闡述了招標(biāo)文件的編制原則，通過(guò)梳理招標(biāo)文件中的常見(jiàn)問(wèn)題，并結(jié)合相應(yīng)的典型案例分析，提出了招標(biāo)文件編制的改進(jìn)建議。

<a href=

一、引言

招標(biāo)文件既是潛在投標(biāo)人響應(yīng)投標(biāo)并編制投標(biāo)文件的依據(jù)，也是評(píng)標(biāo)過(guò)程中評(píng)標(biāo)專家對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審的依據(jù)，同時(shí)還是招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同的依據(jù)性文件，在整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中起指導(dǎo)性作用，其質(zhì)量直接關(guān)系到項(xiàng)目或設(shè)備招標(biāo)的成敗。在實(shí)際工作中，許多招標(biāo)項(xiàng)目由于招標(biāo)文件的編制出現(xiàn)問(wèn)題或存在疏漏而導(dǎo)致重新招標(biāo)、中標(biāo)無(wú)效、招標(biāo)失敗，其不良結(jié)果重則違法違規(guī)，輕則延長(zhǎng)招標(biāo)時(shí)間，降低采購(gòu)效率。通過(guò)近幾年的招標(biāo)實(shí)踐，筆者梳理了招標(biāo)文件編制中的常見(jiàn)問(wèn)題，并結(jié)合相應(yīng)的典型案例分析，提出了招標(biāo)文件編制的改進(jìn)建議，以期推動(dòng)招標(biāo)工作高質(zhì)、高效地開(kāi)展。

二、招標(biāo)文件的編制原則

（一）遵守法律規(guī)定原則

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十三條規(guī)定，招標(biāo)人編制資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件需要遵守“公平、公開(kāi)、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則”，違反該原則影響資格預(yù)審結(jié)果或潛在投標(biāo)人投標(biāo)的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在修改資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件后重新招標(biāo)。

（二）使用招標(biāo)文件范本

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十五條規(guī)定，編制依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)使用國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)文本。目前適用的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件范本有：2007年11月頒布的《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件》和《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，2011年12月頒布的《簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》和《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》以及2017年9月頒布的《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備采購(gòu)招標(biāo)文件》《標(biāo)準(zhǔn)材料采購(gòu)招標(biāo)文件》《標(biāo)準(zhǔn)勘察招標(biāo)文件》《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)招標(biāo)文件》和《標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)理招標(biāo)文件》。招標(biāo)文件中的投標(biāo)人須知正文、評(píng)標(biāo)辦法正文和通用合同條款均應(yīng)不加修改地直接引用。招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要編制填寫(xiě)“投標(biāo)人須知前附表”和“評(píng)標(biāo)辦法前附表”，并可在“專用合同條款”中對(duì)“通用合同條款”進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化和修改。標(biāo)準(zhǔn)文件范本的使用不應(yīng)過(guò)于簡(jiǎn)單機(jī)械，而應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況合理選用，無(wú)對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)文件范本的項(xiàng)目，應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)文件范本為基礎(chǔ)，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況和具體特點(diǎn)加以修改編制，避免生搬硬套。

（三）符合鼓勵(lì)交易原則

鼓勵(lì)交易原則即法律對(duì)交易中合同的效力最大可能地予以維護(hù)，在具體的法律制度設(shè)計(jì)上，在合理的范圍里，給予交易以最大程度的支持。招標(biāo)文件在設(shè)定與采購(gòu)產(chǎn)品、合同履行無(wú)關(guān)或關(guān)系不大的條件和要求時(shí)，應(yīng)盡量簡(jiǎn)化，簡(jiǎn)潔明了，最大限度地減輕投標(biāo)人無(wú)謂的工作量，從而達(dá)到減少?gòu)U標(biāo)和招標(biāo)失敗可能性的目的。

三、招標(biāo)文件編制中的常見(jiàn)問(wèn)題及案例分析

（一）資格條件設(shè)置不合理、表述不清晰

資格條件設(shè)置的主要問(wèn)題，一是設(shè)置資格條件從主觀愿望出發(fā)，未充分考慮其必要性和可行性，因條件設(shè)置不合理或缺乏必要性導(dǎo)致招標(biāo)失敗甚至招標(biāo)文件不合法；二是資格條件的設(shè)定表述不夠清晰，過(guò)于原則化，難以界定或無(wú)明確的材料用于判斷投標(biāo)人是否滿足要求。

案例1——某設(shè)備招標(biāo)公告中的資格條件是：制造商至少有10年以上投標(biāo)產(chǎn)品的制造經(jīng)驗(yàn)，同類設(shè)備在國(guó)內(nèi)外有正常使用的用戶，投標(biāo)書(shū)應(yīng)附設(shè)備制造商近3年國(guó)內(nèi)外用戶清單10家或以上，包括用戶名稱、規(guī)格型號(hào)、聯(lián)系人和聯(lián)系電話等信息。該項(xiàng)目招標(biāo)公告中資格條件設(shè)置存在以下不足：一是10年以上制造經(jīng)驗(yàn)無(wú)明確判定材料，資格審查缺乏標(biāo)準(zhǔn)；二是要求提供用戶清單10家或以上，包括用戶名稱、規(guī)格型號(hào)、聯(lián)系人和聯(lián)系電話等信息，實(shí)際情況是因聯(lián)系電話不全，所列近3年的用戶清單不足10家等原因，導(dǎo)致投標(biāo)全部被否決；三是制造商至少有10年以上投標(biāo)產(chǎn)品的制造經(jīng)驗(yàn)這一條件，涉嫌排斥潛在投標(biāo)人。

（二）評(píng)標(biāo)因素的設(shè)置過(guò)于主觀

評(píng)標(biāo)因素主要從商務(wù)、技術(shù)、價(jià)格及其他方面進(jìn)行設(shè)定。其中商務(wù)評(píng)審因素的設(shè)定存在市場(chǎng)占有率、品牌知名度等指標(biāo)難以界定或缺乏依據(jù)，或多種因素混在一起缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、難以評(píng)價(jià)等問(wèn)題；技術(shù)評(píng)審因素的設(shè)定則主要存在缺乏針對(duì)性，過(guò)于原則化，簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地以“技術(shù)方案”或“總體評(píng)價(jià)”作為評(píng)審因素，且分值設(shè)置檔差較大，增加了評(píng)標(biāo)專家的自由裁量權(quán)，不利于客觀、公正地進(jìn)行評(píng)審等問(wèn)題。

案例2——XXX系統(tǒng)項(xiàng)目招標(biāo)文件中評(píng)審因素設(shè)置為：投標(biāo)人組織機(jī)構(gòu)完善、管理體系健全、技術(shù)力量充足、行業(yè)相關(guān)資質(zhì)和技術(shù)認(rèn)證實(shí)力強(qiáng)，相對(duì)比較得0~5分（商務(wù)）；根據(jù)產(chǎn)品綜合性能和指標(biāo)進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，優(yōu)得20~28分，良得10~19分，差得0~9分（技術(shù)）。該項(xiàng)目招標(biāo)文件評(píng)審因素的設(shè)置不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，技術(shù)評(píng)審因素也違反了“三公”原則，評(píng)審專家的自由裁量權(quán)過(guò)大，對(duì)投標(biāo)人易造成不公平。

案例3——某凈飲水機(jī)采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)文件中商務(wù)評(píng)審因素為 “投標(biāo)人具備機(jī)電安裝工程專業(yè)承包二級(jí)資質(zhì)得3分，不具備的不得分”。多家投標(biāo)人質(zhì)疑該項(xiàng)評(píng)分因素與采購(gòu)設(shè)備以及合同履行關(guān)系不大，具有明顯的傾向性，最終本項(xiàng)目因評(píng)標(biāo)因素的設(shè)置過(guò)于主觀，涉嫌為某個(gè)投標(biāo)人“量身定制”，修改招標(biāo)文件后重新招標(biāo)。

（三）實(shí)質(zhì)性要求的設(shè)定不切合實(shí)際

實(shí)質(zhì)性要求主要體現(xiàn)在程序形式、商務(wù)和技術(shù)等方面。其中程序形式方面的實(shí)質(zhì)性要求中，投標(biāo)人提供資質(zhì)證書(shū)原件、財(cái)務(wù)報(bào)表、資信證明、過(guò)多的業(yè)績(jī)證明材料（提供合同的同時(shí)，還需要提供驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、檢測(cè)報(bào)告、用戶證明和用戶評(píng)價(jià)等材料）、每頁(yè)簽字蓋章、逐頁(yè)小簽等要求在否決投標(biāo)原因中占比較大；商務(wù)和技術(shù)方面的實(shí)質(zhì)性要求未從項(xiàng)目需求的實(shí)際出發(fā)，將所有商務(wù)條款和技術(shù)條款全部設(shè)置為實(shí)質(zhì)性要求，不允許任何偏離的情況較多出現(xiàn)。條款設(shè)置不合理可能導(dǎo)致無(wú)意義的廢標(biāo)和招標(biāo)失敗。

案例4——某設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)文件中的技術(shù)要求為：“*投標(biāo)人提供的設(shè)備應(yīng)是配套齊全、結(jié)構(gòu)緊湊、布局合理的設(shè)備，設(shè)備要求安全可靠、技術(shù)先進(jìn)、操作簡(jiǎn)單、維修方便、能長(zhǎng)期高效率工作”。該招標(biāo)文件要求，對(duì)于星號(hào)項(xiàng)技術(shù)性能指標(biāo)和參數(shù)，投標(biāo)人須提供公開(kāi)發(fā)行資料或檢測(cè)報(bào)告作為技術(shù)支撐材料，否則投標(biāo)將被否決。因“結(jié)構(gòu)緊湊、布局合理、安全可靠”等技術(shù)性能要求是定性要求，不適合定量考核，均不太可能提供公開(kāi)資料和檢測(cè)報(bào)告進(jìn)行佐證，因此該條技術(shù)條款不宜設(shè)置為實(shí)質(zhì)性要求。只有站在投標(biāo)人的角度設(shè)定有關(guān)要求，才能切合實(shí)際。

四、改進(jìn)建議

（一）投標(biāo)人資格條件的設(shè)定

1.建議資格條件的設(shè)置主要以資質(zhì)條件和營(yíng)業(yè)范圍為主

資質(zhì)條件的種類主要有：實(shí)行生產(chǎn)制造許可證制度的產(chǎn)品，需要有關(guān)部門(mén)頒發(fā)的許可證，保密資質(zhì)，軍工產(chǎn)品生產(chǎn)制造許可證，工程勘察、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理資質(zhì)等。設(shè)置資質(zhì)條件應(yīng)準(zhǔn)確表述資質(zhì)名稱及審批部門(mén)，以免引起歧義。資質(zhì)類條件不應(yīng)設(shè)置為評(píng)分因素，也不能在“供貨要求”中設(shè)定為星號(hào)項(xiàng)，而應(yīng)作為資格條件在招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)中明確，并且不能惡意通過(guò)提高或者限制門(mén)檻來(lái)排斥潛在投標(biāo)人。

2.必要時(shí)可設(shè)置業(yè)績(jī)條件

具有類似項(xiàng)目、設(shè)備的業(yè)績(jī)，通常針對(duì)特殊項(xiàng)目或設(shè)備，對(duì)于通用設(shè)備、成熟產(chǎn)品通常不設(shè)置業(yè)績(jī)資格條件，但可作為評(píng)分因素。設(shè)置業(yè)績(jī)條件時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是對(duì)同類項(xiàng)目業(yè)績(jī)、類似項(xiàng)目業(yè)績(jī)的界定應(yīng)盡量清晰準(zhǔn)確；二是業(yè)績(jī)要求提交的證明材料應(yīng)以合同為主，確有必要時(shí)，可以增加驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、用戶證明等；三是對(duì)業(yè)績(jī)的合同額要求不應(yīng)脫離項(xiàng)目實(shí)際或與項(xiàng)目合同估算額偏離過(guò)大，否則將被視為以不合理?xiàng)l件限制和排斥潛在投標(biāo)人；四是不得以特定區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件，但可以將獎(jiǎng)項(xiàng)的級(jí)別或業(yè)績(jī)的規(guī)模按梯度進(jìn)行評(píng)分。

3.質(zhì)量體系等各種認(rèn)證

通過(guò)質(zhì)量體系等各種認(rèn)證屬于企業(yè)為了增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力而采取的自我提高、自我完善措施，并不屬于準(zhǔn)入條件，通常情況下不作為資格條件，尤其是在允許代理商投標(biāo)的情況下，此類條件易造成代理商資格條件不符合要求。因此，將其作為評(píng)分條件更為合適。

4.財(cái)務(wù)報(bào)表

財(cái)務(wù)狀況反映的是企業(yè)的總體狀況，與具體產(chǎn)品的技術(shù)性能和產(chǎn)品質(zhì)量并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。將財(cái)務(wù)要求作為資格條件，要求投標(biāo)人提供企業(yè)近兩年甚至三年的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告（包括資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表、現(xiàn)金流量表以及會(huì)計(jì)報(bào)表附注），實(shí)際招標(biāo)中因投標(biāo)人未能按照招標(biāo)文件要求完整提供財(cái)務(wù)資料、資格評(píng)審未通過(guò)而否決其投標(biāo)的情況屢見(jiàn)不鮮。因此通常情況下不建議將財(cái)務(wù)報(bào)表設(shè)置為資格條件。

（二）評(píng)審因素的設(shè)置

1.商務(wù)評(píng)審因素

商務(wù)評(píng)審因素是對(duì)投標(biāo)人履約能力的評(píng)價(jià)，主要從三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)判：一是財(cái)務(wù)、資信、人員、通過(guò)認(rèn)證和經(jīng)營(yíng)情況等方面；二是對(duì)招標(biāo)文件商務(wù)條款的響應(yīng)程度，如交貨期、質(zhì)保期和付款條件等；三是完成類似產(chǎn)品或項(xiàng)目的業(yè)績(jī)情況。

2.技術(shù)評(píng)審因素

技術(shù)評(píng)審因素是對(duì)項(xiàng)目或設(shè)備的性能指標(biāo)及服務(wù)能力的評(píng)價(jià)，主要評(píng)審內(nèi)容有：技術(shù)方案評(píng)價(jià)、對(duì)投標(biāo)設(shè)備的整體評(píng)價(jià)、投標(biāo)設(shè)備技術(shù)性能指標(biāo)的響應(yīng)程度以及對(duì)投標(biāo)人技術(shù)服務(wù)和質(zhì)保期服務(wù)能力的評(píng)價(jià)。技術(shù)評(píng)標(biāo)因素的設(shè)置應(yīng)有針對(duì)性，對(duì)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、研發(fā)類項(xiàng)目，應(yīng)以技術(shù)方案為主，重點(diǎn)關(guān)注方案的技術(shù)架構(gòu)、技術(shù)手段、技術(shù)措施和技術(shù)途徑，實(shí)現(xiàn)技術(shù)性能指標(biāo)的可行性、可靠性以及企業(yè)業(yè)績(jī)、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)水平和開(kāi)發(fā)、研制工作方案等，不宜比較和評(píng)價(jià)具體的技術(shù)指標(biāo)和技術(shù)參數(shù)；對(duì)通用產(chǎn)品和成型產(chǎn)品，則不應(yīng)將技術(shù)方案作為評(píng)審因素，也不宜評(píng)價(jià)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和人員配備情況，應(yīng)在對(duì)設(shè)備整體評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)以產(chǎn)品關(guān)鍵性能、主要技術(shù)指標(biāo)和產(chǎn)品質(zhì)量作為評(píng)價(jià)依據(jù)，充分體現(xiàn)不同產(chǎn)品的個(gè)性化差異。上述案例2中技術(shù)評(píng)審因素設(shè)置不合理，改進(jìn)方法為拆分、細(xì)化評(píng)審因素，減小分值檔差。如對(duì)投標(biāo)人的實(shí)施方案（包括供貨周期、安裝、調(diào)試、驗(yàn)收、培訓(xùn)和售后服務(wù)等）進(jìn)行對(duì)比和評(píng)議，優(yōu)得8~10分，良得5~7分，一般得1~4分。

（三）實(shí)質(zhì)性要求的設(shè)定

1.程序形式上的實(shí)質(zhì)性要求

應(yīng)本著鼓勵(lì)交易原則，從避免無(wú)謂的廢標(biāo)、招標(biāo)失敗、減少投標(biāo)人工作量、重復(fù)性工作和投標(biāo)成本、減少社會(huì)資源浪費(fèi)的角度出發(fā)，如非確實(shí)需要，盡量減少設(shè)置。如業(yè)績(jī)證明材料的要求（貨物、服務(wù)類）：提供2019年至今已完成的與本項(xiàng)目類似的項(xiàng)目合同/協(xié)議復(fù)印件，包括合同/協(xié)議首頁(yè)、合同/協(xié)議關(guān)鍵頁(yè)和合同/協(xié)議蓋章頁(yè)；資質(zhì)類文件的要求：提供加蓋公章的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書(shū)、質(zhì)量體系認(rèn)證證書(shū)復(fù)印件。

2.商務(wù)方面的實(shí)質(zhì)性要求

從項(xiàng)目需求的實(shí)際出發(fā)合理設(shè)置。交貨期：應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)劃和設(shè)備制造周期合理設(shè)置，國(guó)內(nèi)設(shè)備采購(gòu)?fù)ǔＴO(shè)置為實(shí)質(zhì)性要求，國(guó)際設(shè)備采購(gòu)?fù)ǔＴ试S偏離；付款方式：通常設(shè)置為實(shí)質(zhì)性要求；質(zhì)保期：建議設(shè)置為實(shí)質(zhì)性要求；合同價(jià)格：通用設(shè)備、制造周期短的設(shè)備，應(yīng)設(shè)置為固定總價(jià)合同，非標(biāo)設(shè)備、制造周期較長(zhǎng)的設(shè)備，應(yīng)設(shè)置可調(diào)價(jià)格合同。

3.技術(shù)性能指標(biāo)的實(shí)質(zhì)性要求

技術(shù)性能指標(biāo)的實(shí)質(zhì)性要求不宜設(shè)置過(guò)高過(guò)多，應(yīng)為滿足基本需求所必須達(dá)到的技術(shù)性能指標(biāo)，且有足夠數(shù)量的投標(biāo)人參與競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于通用產(chǎn)品，應(yīng)為投標(biāo)人公開(kāi)發(fā)布的樣本、資料中普遍能夠顯示和體現(xiàn)的參數(shù)和指標(biāo)；設(shè)置為實(shí)質(zhì)性技術(shù)性能指標(biāo)和參數(shù)的，應(yīng)是具體量化的內(nèi)容，原則性的要求不應(yīng)設(shè)定為實(shí)質(zhì)性條件。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)近些年的招標(biāo)工作的實(shí)踐與發(fā)展，招標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)緊密協(xié)同，招標(biāo)文件的編制質(zhì)量有了明顯改善，招標(biāo)質(zhì)量和效率得以提高。每個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目都有自身的特點(diǎn)，需要從各項(xiàng)目的實(shí)際情況出發(fā)，科學(xué)、合理地編制切合實(shí)際的招標(biāo)文件，為招標(biāo)活動(dòng)的開(kāi)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

作者：郭衛(wèi)潔

作者單位：中國(guó)電子科技集團(tuán)公司第十研究所

來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2022年第7期