優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的思考與建議

# 標(biāo)書制作 2022-12-25 10:56 來源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2022年第7期

良好的營(yíng)商環(huán)境是保證政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)公平的前提。本文介紹了深圳、廣州市和廣東省優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的具體措施和做法，分析了當(dāng)前面臨的部分問題，提出了“放管服”改革背景下優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境、實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)公平性的具體建議和方向。

一、優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的背景

為推動(dòng)政府采購(gòu)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，2019 年7月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫〔2019〕38號(hào)，下稱38號(hào)文），將貫徹落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》邁出的第一步落在了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上。38 號(hào)文主要包括六個(gè)方面：依法保障各類市場(chǎng)主體平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利、嚴(yán)格執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、加強(qiáng)政府采購(gòu)執(zhí)行管理、加快推進(jìn)電子化政府采購(gòu)、進(jìn)一步提升政府采購(gòu)?fù)该鞫?、完善政府采?gòu)質(zhì)疑投訴和行政裁決機(jī)制。新形勢(shì)下，優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境已成為優(yōu)化我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的重要工作。

二、優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的地方實(shí)踐

根據(jù)中央深化“放管服”改革要求及38號(hào)文精神，很多省市紛紛制定措施，采取行動(dòng)，在政府采購(gòu)領(lǐng)域貫徹落實(shí)“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”要求。下面以深圳、廣州市和廣東省為例，介紹地方優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的具體措施和做法。

（一）深圳市優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的具體措施和做法

在政府采購(gòu)領(lǐng)域全力推行“1234”工程，著力打造全國(guó)領(lǐng)先的優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境。一是建立市區(qū)統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子化平臺(tái)，供應(yīng)商可實(shí)時(shí)獲取政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)信息、在線參與項(xiàng)目投標(biāo)。該平臺(tái)是綜合性的操作管理平臺(tái)，具備政策法規(guī)發(fā)布、采購(gòu)信息發(fā)布、在線獲取文件、在線提問、投標(biāo)、開評(píng)標(biāo)、發(fā)布結(jié)果、開具發(fā)票、訂立合同等功能。二是推行兩項(xiàng)措施降低企業(yè)交易成本。即推行電子化招標(biāo)投標(biāo)、取消投標(biāo)保證金。三是推進(jìn)三項(xiàng)改革緩解企業(yè)資金壓力。推出政府采購(gòu)訂單融資改革，供應(yīng)商可憑借中標(biāo)合同的預(yù)期回款向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)訂單融資；鼓勵(lì)采購(gòu)人在簽訂合同后即預(yù)付一定比例的合同款給中標(biāo)供應(yīng)商；推進(jìn)付款提速改革。四是建立四項(xiàng)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。即建立招標(biāo)文件負(fù)面清單審查機(jī)制，明確21項(xiàng)禁止事項(xiàng)；建立公平有效投訴處理機(jī)制，實(shí)行“雙人執(zhí)法，律師審核，集體研究，限時(shí)辦結(jié)”的工作機(jī)制；建立合同履約抽檢評(píng)價(jià)機(jī)制，引入第三方專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，規(guī)范開展合同履約抽檢評(píng)價(jià)；建立供應(yīng)商誠(chéng)信管理機(jī)制，對(duì)履約評(píng)價(jià)優(yōu)秀的中標(biāo)供應(yīng)商給予優(yōu)質(zhì)合同續(xù)期獎(jiǎng)勵(lì)，在一定期限內(nèi)禁止違法供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)。

（二）廣州市優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的具體措施和做法

廣州市財(cái)政局提出了五個(gè)方面19條具體措施，打出優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的組合拳。一是保障市場(chǎng)主體自由參與政府采購(gòu)活動(dòng)。要求各級(jí)財(cái)政部門限期集中清理妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。二是降低供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)交易成本。在全市政府采購(gòu)活動(dòng)中不再向供應(yīng)商收取投標(biāo)保證金，允許供應(yīng)商自主選擇以保函等非現(xiàn)金形式繳納履約保證金。三是進(jìn)一步增強(qiáng)政府采購(gòu)?fù)该鞫?。推進(jìn)開標(biāo)活動(dòng)對(duì)外公開、采購(gòu)意向公開，做到政府采購(gòu)信息與政務(wù)信息、公共資源交易信息等信息公開要求協(xié)同推進(jìn)，擴(kuò)大政府采購(gòu)信息公開渠道。四是推進(jìn)電子化政府采購(gòu)。進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”行動(dòng)，上線電子化政府采購(gòu)平臺(tái)和電子賣場(chǎng)，推動(dòng)與公共資源交易平臺(tái)數(shù)據(jù)共享，提升供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)的便利程度。依托電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)，為“銀企”雙方搭建一個(gè)信息對(duì)稱、相互對(duì)接的政府采購(gòu)合同融資平臺(tái)，促進(jìn)承擔(dān)集中采購(gòu)項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)和中小微企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)政府采購(gòu)訂單融資。五是以公正監(jiān)管促公平競(jìng)爭(zhēng)。規(guī)范政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理和行政處罰行為，暢通供應(yīng)商質(zhì)疑投訴渠道，提高政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴的處理效率。

（三）廣東省優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的具體措施和做法

聚焦政府采購(gòu)領(lǐng)域反映強(qiáng)烈的突出問題，廣東省財(cái)政廳著重通過三大方面21條具體實(shí)施意見提升政府采購(gòu)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境。一是全面清理妨礙政府采購(gòu)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和辦法，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。對(duì)各類企業(yè)平等對(duì)待，嚴(yán)格落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。二是結(jié)合四大板塊，規(guī)范備案政府采購(gòu)計(jì)劃和合同、科學(xué)編制采購(gòu)文件、明確采購(gòu)文件領(lǐng)購(gòu)要求、規(guī)范供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)工作等，進(jìn)一步優(yōu)化政府采購(gòu)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境。持續(xù)提升透明度，營(yíng)造更加高效透明的便民參與環(huán)境，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)信息的公開透明。規(guī)范供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)工作，暢通維權(quán)救濟(jì)渠道。三是加強(qiáng)監(jiān)督引導(dǎo)，營(yíng)造重信守約的信用環(huán)境。建立常態(tài)化監(jiān)督檢查機(jī)制，加大對(duì)采購(gòu)活動(dòng)中易發(fā)高發(fā)問題的檢查考核力度。發(fā)布嚴(yán)重違法失信記錄，促進(jìn)形成“一處違規(guī)、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。加強(qiáng)合同管理，嚴(yán)格履約付款。加強(qiáng)信用評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為需求制定、履約驗(yàn)收、監(jiān)督檢查等工作的參考因素。

三、優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的思考與分析建議

雖然政府采購(gòu)領(lǐng)域不斷打造公平透明營(yíng)商環(huán)境成效顯著，但改革路上，永不停息，如何抓住“放管服”改革背景下優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的核心，筆者提出以下思考。

（一）“放”的思考

“放”，就是簡(jiǎn)政放權(quán)，政府要把該放的權(quán)賦予市場(chǎng)和社會(huì)，騰出精力加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管。因此，既要堅(jiān)持“簡(jiǎn)”字當(dāng)頭，也要在“放得開”上下功夫，減少審批事項(xiàng)，優(yōu)化審核工作流程，簡(jiǎn)化材料報(bào)送要求，推行不見面網(wǎng)上辦理、限時(shí)辦結(jié)等措施提高效率。簡(jiǎn)政放權(quán)不是放任不管，而是要化繁為簡(jiǎn)，透明高效。

思考：廣州市優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的具體措施中，在全市政府采購(gòu)活動(dòng)中不再向供應(yīng)商收取投標(biāo)保證金的措施，降低了供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)交易成本，但實(shí)際操作中，供應(yīng)商投標(biāo)成本降低了，違約成本也相應(yīng)降低了，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，如不對(duì)應(yīng)調(diào)整工作習(xí)慣和管理模式，較難在貫徹落實(shí)和工作創(chuàng)新中把握主動(dòng)。

分析：供應(yīng)商在投標(biāo)階段的主債務(wù)為誠(chéng)實(shí)守信投標(biāo)的義務(wù)。38號(hào)文中關(guān)于保證金的要求是“規(guī)范保證金收取和退還。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)允許供應(yīng)商自主選擇以支票、匯票、本票、保函等非現(xiàn)金形式繳納或提交保證金?！少?gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得收取沒有法律法規(guī)依據(jù)的保證金”。對(duì)于文件的解讀，重點(diǎn)是“規(guī)范”，而非“不得收取”。放棄“有效監(jiān)管手段”之一換取“供應(yīng)商減負(fù)”這一宏觀目標(biāo)，應(yīng)再三精細(xì)化考量。

建議：允許供應(yīng)商選擇保函、保險(xiǎn)等方式，建立銀企合作機(jī)制，協(xié)調(diào)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)降低門檻，為中小微企業(yè)開具保函或允許部分資信良好的企業(yè)為其他企業(yè)提供信用擔(dān)保，以非金融保證等低成本、易操作的方式替代傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)賬等方式繳納投標(biāo)保證金，既能為中小微企業(yè)解決較為沉重的資金壓力，保護(hù)與促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展，也能保障采購(gòu)人自身的合法權(quán)益，兼顧雙方利益，實(shí)現(xiàn)共贏與社會(huì)效益最大化。

（二）“管”的思考

“管”的方面要健全公開透明的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系，創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，切實(shí)提高事中事后監(jiān)管的針對(duì)性、有效性，使市場(chǎng)活而不亂?！肮堋钡闹攸c(diǎn)是管方向、管政策、管引導(dǎo)、管評(píng)價(jià)?！肮堋币涞綄?shí)處，對(duì)此不同的角色有不同的理解。

思考：例如38號(hào)文中“對(duì)于采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以通過互聯(lián)網(wǎng)或者相關(guān)信息系統(tǒng)查詢的信息，不得要求供應(yīng)商提供。除必要的原件核對(duì)外，對(duì)于供應(yīng)商能夠在線提供的材料，不得要求供應(yīng)商同時(shí)提供紙質(zhì)材料”。供應(yīng)商如誤解“管”的核心，認(rèn)為只要在互聯(lián)網(wǎng)上能查詢到的，無需在投標(biāo)文件中提供任何材料，就會(huì)出現(xiàn)“一放就亂”的問題。

分析：38號(hào)文相關(guān)要求的核心在于方便供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)，降低供應(yīng)商參與成本，但部分供應(yīng)商可能對(duì)文件解讀有偏差，專家評(píng)委并非專業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)查詢?nèi)藛T，其職責(zé)主要是根據(jù)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累按照招標(biāo)文件要求對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行公平公正的綜合比較和評(píng)審，并非對(duì)項(xiàng)目所涉及的互聯(lián)網(wǎng)信息進(jìn)行查詢，如誤解文件核心精神，項(xiàng)目評(píng)審過程中將出現(xiàn)查詢量過大，查詢時(shí)間過長(zhǎng)的情況，而且實(shí)際操作中，部分地區(qū)評(píng)審場(chǎng)地局限，評(píng)審過程網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定或難以提供外網(wǎng)查詢功能。

建議一：如評(píng)審過程中允許查詢互聯(lián)網(wǎng)的，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)可細(xì)化招標(biāo)文件相關(guān)條款，例如“相關(guān)證明材料可通過互聯(lián)網(wǎng)或者相關(guān)信息系統(tǒng)查詢的，供應(yīng)商可提供相關(guān)鏈接以便復(fù)核”。

建議二：如評(píng)審場(chǎng)地不能提供外網(wǎng)查詢功能的，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)可細(xì)化招標(biāo)文件相關(guān)條款，由查詢供應(yīng)商信息轉(zhuǎn)化為供應(yīng)商承諾相關(guān)內(nèi)容的方式。

以上兩個(gè)建議，通過在“法定”中細(xì)化“約定”內(nèi)容，結(jié)合實(shí)際情況為供應(yīng)商降低參與成本，可保護(hù)與促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展，保障項(xiàng)目有效進(jìn)行，保證采購(gòu)人和供應(yīng)商雙方的合法權(quán)益。

（三）“服”的思考

“服”的核心是要實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，就是要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、創(chuàng)新服務(wù)理念，優(yōu)化服務(wù)方式，大力提升政務(wù)服務(wù)能力和效率，有效增加公共服務(wù)供給，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型機(jī)構(gòu)。

思考：深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的一個(gè)重要手段就是信息技術(shù)的應(yīng)用。政府采購(gòu)領(lǐng)域應(yīng)用信息技術(shù)比較廣泛，也發(fā)揮了重要作用，在以下方面可作進(jìn)一步完善。

建議一：實(shí)行統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，做好地方平臺(tái)、部門專網(wǎng)、獨(dú)立信息系統(tǒng)的整合接入工作。推進(jìn)審查事項(xiàng)、辦事流程、數(shù)據(jù)交換等方面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

建議二：打破信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘等制約平臺(tái)建設(shè)和服務(wù)發(fā)展的突出瓶頸，大力推動(dòng)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)信息數(shù)據(jù)開放共享，互聯(lián)互通。

建議三：運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)挖掘公共采購(gòu)數(shù)據(jù)和信息的價(jià)值，解決監(jiān)管難題。可通過大數(shù)據(jù)、智能化與區(qū)塊鏈技術(shù)來解決圍標(biāo)串標(biāo)、惡意低價(jià)難以識(shí)別與預(yù)警、無法客觀評(píng)價(jià)評(píng)審專家的履職情況、對(duì)招標(biāo)采購(gòu)過程的監(jiān)督管理缺乏有力抓手等諸多問題。

建議四：在平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)共享過程中，筑牢安全防線，確保政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)信息安全，保護(hù)好商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。

目前，我國(guó)公共采購(gòu)領(lǐng)域信用建設(shè)取得了一定進(jìn)展，但也存在對(duì)信用評(píng)價(jià)重視程度不夠，缺乏對(duì)信用評(píng)價(jià)體系的科學(xué)設(shè)計(jì)，信用評(píng)價(jià)發(fā)展程度不高等問題。公共采購(gòu)領(lǐng)域可進(jìn)一步加強(qiáng)信用體系建設(shè)，明確政府監(jiān)管定位，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，采用科學(xué)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系保障評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性，實(shí)行激勵(lì)和懲戒雙向評(píng)價(jià)機(jī)制推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，充分利用信息技術(shù)手段完善信用評(píng)價(jià)體系。

（四）公共采購(gòu)法律制度改革的思考

推進(jìn)“放管服”改革不是一放了之的簡(jiǎn)單事項(xiàng)，應(yīng)結(jié)合公共采購(gòu)法律制度改革。

思考：我國(guó)公共采購(gòu)法律主要包括《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》。隨著信息技術(shù)的應(yīng)用和采購(gòu)實(shí)踐的發(fā)展，兩部法律都進(jìn)入了大修時(shí)代。

2019 年12月，國(guó)家發(fā)展改革委牽頭會(huì)同有關(guān)部門起草了《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》，并向社會(huì)公開征求意見。2020年12月，財(cái)政部起草了《政府采購(gòu)法（修訂草案公開征求意見稿）》，并向社會(huì)公開征求意見。修訂重點(diǎn)圍繞采購(gòu)主體責(zé)任、交易機(jī)制、需求管理、履約管理、責(zé)任追究等方面。

建議：目前兩法仍在修訂中，修訂可結(jié)合中央關(guān)于深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求，結(jié)合采購(gòu)難題如低價(jià)競(jìng)標(biāo)、以次充好、不誠(chéng)信履約等情況，將“放管服”的核心要求融入其中，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明確政府角色和定位，解決公共采購(gòu)市場(chǎng)存在的突出問題，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，打造公平競(jìng)爭(zhēng)的公共采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境。

綜上所述，正如李克強(qiáng)總理所強(qiáng)調(diào)的，改善營(yíng)商環(huán)境，要進(jìn)一步做好簡(jiǎn)政放權(quán)的“減法”，做強(qiáng)監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，通過改善營(yíng)商環(huán)境來營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的高效采購(gòu)環(huán)境、公正裁決的法治采購(gòu)環(huán)境、公開透明的陽光采購(gòu)環(huán)境，均有賴于政府部門、企業(yè)和社會(huì)各界共同精心創(chuàng)造、維護(hù)，以“減法”“加法”“乘法”理念服務(wù)于全社會(huì)，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、積極探索，攜手營(yíng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。

作者：湯智琨

作者單位：廣東省機(jī)電設(shè)備招標(biāo)有限公司

來源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2022年第7期