從兩則案例淺析非政府采購類招標(biāo)項目投標(biāo)保證金的應(yīng)用

# 標(biāo)書制作 2023-02-12 14:11 來源：

一、案例簡介

案例1：在中國裁判文書網(wǎng)披露的一則案例（簡稱“新疆案”）中，參與新疆某建設(shè)項目的兩個投標(biāo)人在投標(biāo)過程中使用同一IP地址下載招標(biāo)文件、上傳投標(biāo)文件和作澄清回應(yīng)，且兩家公司報價呈規(guī)律性差異。招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件中“投標(biāo)人存在圍標(biāo)、串標(biāo)行為的，投標(biāo)保證金將被沒收”條款，沒有退還涉嫌串通投標(biāo)的兩家單位的投標(biāo)保證金。其中一投標(biāo)人不服，向法院提出退還投標(biāo)保證金的訴訟請求。法院判決后認(rèn)為，雖然該投標(biāo)人針對串標(biāo)問題表示僅是恰巧在同一家復(fù)印店完成標(biāo)書制作，但結(jié)合多次使用同一IP地址及報價呈規(guī)律性差異的客觀事實，該投標(biāo)人僅以“巧遇”解釋兩家公司在競標(biāo)過程中的異常行為，明顯有違一般誠信投標(biāo)人所應(yīng)有的基本審慎義務(wù)。另外，該公司自愿投標(biāo)并在提交的承諾書中作出完全理解和接受招標(biāo)文件的規(guī)定和要求，同時承諾若有違規(guī)，愿意按照招標(biāo)文件的規(guī)則接受處罰。這足以顯示，雙方已就投標(biāo)保證金不予退還以及不予退還的具體情形達(dá)成合意。該投標(biāo)人作為經(jīng)常參加投標(biāo)的公司，對于串標(biāo)、圍標(biāo)不予退還保證金的行業(yè)慣例應(yīng)當(dāng)知曉，且投標(biāo)保證金是為約束投標(biāo)行為、保證招標(biāo)投標(biāo)活動嚴(yán)肅性、防止出現(xiàn)不誠信行為而設(shè)立，不存在“排斥、限制投標(biāo)人權(quán)利的條款”。最終，法院駁回了該投標(biāo)人的訴訟請求。

案例2：在中國裁判文書網(wǎng)披露的另一則案例（簡稱“安徽案”）中，參與安徽某建設(shè)項目的某投標(biāo)人涉嫌偽造業(yè)績，招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件“投標(biāo)保證金不予退還的情形”中“投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實的”的規(guī)定，未退還該投標(biāo)人的50萬元投標(biāo)保證金。該投標(biāo)人不服，向法院提出退還投標(biāo)保證金的訴訟請求。法院最終判決，招標(biāo)人退還該投標(biāo)人投標(biāo)保證金45萬元。法院判決文書裁判依據(jù)有兩點：其一，招標(biāo)文件中除規(guī)定法定不予退還投標(biāo)保證金的兩種情形外，增加了“投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實的”的內(nèi)容，該內(nèi)容明顯加重了投標(biāo)人的責(zé)任，不符合招標(biāo)采購相關(guān)法律規(guī)定。其二，在沒有證據(jù)證明招標(biāo)人實際損失的情況下，招標(biāo)人不退還50萬元投標(biāo)保證金將獲得大額利益，雙方的權(quán)利義務(wù)明顯失衡，不符合公平原則。

從兩則案例淺析非政府采購類<a href=

二、投標(biāo)保證金的定義及招標(biāo)人不予退還投標(biāo)保證金的適用情形

中國裁判文書網(wǎng)披露的兩起案件，一起是疑似串通投標(biāo)的投標(biāo)人主張退還投標(biāo)保證金并最終敗訴的案件，另一起是虛假投標(biāo)的投標(biāo)人主張退還保證金并最終勝訴的案件，兩起案件所涉項目均為非政府采購類招標(biāo)項目，法院判決結(jié)果以及針對同一問題的處理方式卻截然不同，引人深思。下面筆者針對兩起案件中投標(biāo)保證金的應(yīng)用問題進(jìn)行分析，闡述如何正確發(fā)揮非政府采購類招標(biāo)項目投標(biāo)保證金的作用。

1.定義

投標(biāo)保證金是指投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求向招標(biāo)人出具的，以一定金額表示的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保。投標(biāo)保證金除現(xiàn)金外，也可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票。非政府采購類招標(biāo)投標(biāo)活動適用于《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），根據(jù)《實施條例》第七十四條的規(guī)定，投標(biāo)保證金不予退還的情形有三種，即“中標(biāo)人無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同，在簽訂合同時向招標(biāo)人提出附加條件，或者不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金的”。根據(jù)《實施條例》第三十五條的規(guī)定，招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金的情形有一種，即“投標(biāo)截止后投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的”。

由此可見，投標(biāo)保證金的實質(zhì)是約束投標(biāo)人履行自身投標(biāo)義務(wù)的一種擔(dān)保，是招標(biāo)人為了防止或者補(bǔ)償投標(biāo)人失信行為造成損失的一種風(fēng)險防范措施，其目的是為了維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)關(guān)系，保證招標(biāo)投標(biāo)活動順利進(jìn)行。收取投標(biāo)人保證金是法律賦予招標(biāo)人的權(quán)利，以上兩個案例中，招標(biāo)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)收取投標(biāo)保證金是合法的。

2.招標(biāo)人能否規(guī)定其他不予退還投標(biāo)保證金的情形

《實施條例》僅規(guī)定了（可以）不予退還投標(biāo)保證金的四種情形，是否允許增加其他不予退還投標(biāo)保證金的情形？筆者認(rèn)為，招標(biāo)人不予退還投標(biāo)保證金的行為屬性是民事法律行為。根據(jù)《民法典》第一百三十三條的規(guī)定，民事法律行為是民事主體通過意思表示設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的行為。可見，該行為是以意思表示為要素發(fā)生民事法律后果的行為，是發(fā)生在平等主體之間的，基于這種平等，當(dāng)事人雙方可以自愿協(xié)商設(shè)立、變更或終止雙方的行為。

民事法律行為應(yīng)當(dāng)遵循“法不禁止即自由”的原則。招標(biāo)人在招標(biāo)文件中明確規(guī)定不予退還投標(biāo)保證金的各種情形，作為平等主體的投標(biāo)人可以選擇接受或者不接受。如果投標(biāo)人認(rèn)為不予退還投標(biāo)保證金的條款涉及不合理排斥投標(biāo)人、霸王條款等不平等的內(nèi)容，可以依據(jù)《實施條例》第二十二條“對招標(biāo)文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時間 10 日前提出”的規(guī)定，對招標(biāo)文件提出異議。若投標(biāo)人在規(guī)定時間內(nèi)未提出異議并按照招標(biāo)文件要求繳納了投標(biāo)保證金，相當(dāng)于其同意招標(biāo)文件關(guān)于投標(biāo)保證金的相關(guān)條款。招標(biāo)文件有關(guān)投標(biāo)保證金的內(nèi)容可以理解為是招標(biāo)人希望與投標(biāo)人訂立投標(biāo)保證金合同的意思表示，并且投標(biāo)保證金的金額、繳納時間、形式、不予退還的情形等均有具體確定，一經(jīng)投標(biāo)人承諾，招標(biāo)人即受該意思表示約束，有關(guān)投標(biāo)保證金的合同就成立并生效。如果投標(biāo)人出現(xiàn)《實施條例》規(guī)定的不予退還投標(biāo)保證金的情形，招標(biāo)人不予退還投標(biāo)保證金應(yīng)看作是履行投標(biāo)保證金合同。

此外，非政府采購類招標(biāo)項目的招標(biāo)人不是行政主體，招標(biāo)人不退還投標(biāo)保證金的行為不是行政處罰，不能遵循“法無授權(quán)不可為”原則，即不予退還投標(biāo)保證金的情形可以不僅限于《實施條例》中提到的情形，在不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和不違背公序良俗的前提下，招標(biāo)活動當(dāng)事人可以意思自治。

3.案例分析

兩個案例反映了一個事實，即雖然投標(biāo)保證金的作用在于有效約束投標(biāo)人行為，但其合法權(quán)益同樣受法律保護(hù)，招標(biāo)人不能隨意收取、處置投標(biāo)保證金?；诠皆瓌t，《實施條例》充分考慮了招標(biāo)、投標(biāo)雙方的合法權(quán)益，同時對雙方的權(quán)利義務(wù)也提出了要求。

“新疆案”“安徽案”兩個訴訟案例中的招標(biāo)人均遵循公平原則，嚴(yán)格按照《實施條例》《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》的規(guī)定收取投標(biāo)保證金，不存在濫用權(quán)利確定投標(biāo)保證金并損害投標(biāo)人權(quán)益的行為。但兩個案例中的投標(biāo)人并未履行誠信投標(biāo)的義務(wù)，擾亂了正常的投標(biāo)秩序。

結(jié)合前文的分析，“安徽案”裁決文書中，法院做出的“招標(biāo)文件中除規(guī)定法定不予退還投標(biāo)保證金的兩種情形外，還增加了‘投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實的’的內(nèi)容，該內(nèi)容明顯加重了投標(biāo)人的責(zé)任，不符合《實施條例》的規(guī)定”的裁決意見值得商榷。此外，該案判決文書中提到的“雙方的權(quán)利義務(wù)明顯失衡，不符合公平原則”也缺乏事實依據(jù)。

而“新疆案”裁決文書認(rèn)可了招標(biāo)人、投標(biāo)人雙方就投標(biāo)保證金不予退還及不予退還的具體情形達(dá)成合意的事實，與前文分析中的觀點比較吻合。

綜上，招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中規(guī)定法定情形外不予退還投標(biāo)保證金的情形。只要不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不違反公序良俗，不惡意串通損害他人合法權(quán)益，就是合法有效的。但應(yīng)當(dāng)注重公平，不得存在霸王條款等損害投標(biāo)人合法利益的條款。招標(biāo)人為維護(hù)正常市場秩序，保障自身及其他投標(biāo)人合法權(quán)益，在投標(biāo)保證金不予退還的情形中增加相應(yīng)內(nèi)容，有利于更好發(fā)揮非政府采購類招標(biāo)項目投標(biāo)保證金作用，是保障國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的有效舉措。

三、招標(biāo)人應(yīng)正確規(guī)避收取投標(biāo)保證金的風(fēng)險

1.嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)定

為了體現(xiàn)公平原則，保護(hù)投標(biāo)人的合法權(quán)益，《實施條例》規(guī)定了一系列條款用于避免招標(biāo)人不當(dāng)處置投標(biāo)人投標(biāo)保證金的情況：在投標(biāo)保證金收取金額方面，規(guī)定招標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過招標(biāo)項目估算價的2%；在投標(biāo)保證金用途方面，明確招標(biāo)人不得挪用投標(biāo)保證金；在保證金退還方面，規(guī)定招標(biāo)人最遲應(yīng)當(dāng)在書面合同簽訂后 5 日內(nèi)向中標(biāo)人和未中標(biāo)的投標(biāo)人退還投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息。此外，《實施條例》還明確了違規(guī)收取、處置投標(biāo)保證金對招標(biāo)人的罰則，招標(biāo)人超過規(guī)定的比例收取投標(biāo)保證金或者不按照規(guī)定退還投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處 5 萬元以下的罰款；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

2.避免隨意濫用權(quán)利

招標(biāo)人收取投標(biāo)保證金雖然是為了防范投標(biāo)人失信行為而采取的風(fēng)險防范措施，但對招標(biāo)人而言，其采取的措施本身也存在主觀或者非主觀的風(fēng)險因素。投標(biāo)保證金的作用在于更好地約束投標(biāo)人行為，但在法律層面上，招標(biāo)人濫用權(quán)利的行為也是被嚴(yán)令禁止的，其需要切實履行自身義務(wù)，秉持公平原則，減輕投標(biāo)人負(fù)擔(dān)，避免因自身工作拖沓而給投標(biāo)人造成經(jīng)濟(jì)損失。如果招標(biāo)人損害了投標(biāo)人的合法權(quán)益，將會受到相應(yīng)的處罰。

3.注意規(guī)避相關(guān)風(fēng)險

《實施條例》第二十六條第二款規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的境內(nèi)投標(biāo)單位，以現(xiàn)金或者支票形式提交的投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)從其基本賬戶轉(zhuǎn)出”。評審時，評標(biāo)委員會需核對遞交保證金的基本賬戶信息，常因工作量大、容易出錯而導(dǎo)致錯評風(fēng)險。另外，評審時也難以保證評審人員完全客觀，容易形成廉潔風(fēng)險。

《實施條例》還規(guī)定了投標(biāo)保證金最晚退回時間，招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)如果操作不當(dāng)，會存在諸多風(fēng)險：一是退還手續(xù)發(fā)起不及時或者缺乏實時退還進(jìn)度信息，導(dǎo)致不能及時準(zhǔn)確退還、信息溝通不暢、輿情、違約等方面的風(fēng)險。二是錯匯款項無法及時識別、退還，形成不能及時準(zhǔn)確退還、輿情等方面的風(fēng)險。此外，招標(biāo)人如不能及時準(zhǔn)確地向投標(biāo)人退還銀行同期存款利息，還容易造成無法退還利息或者計息不準(zhǔn)確的違約風(fēng)險。

4.完善投標(biāo)保證金管理方式

要更好地發(fā)揮投標(biāo)保證金的擔(dān)保作用，招標(biāo)人需要進(jìn)一步完善投標(biāo)保證金管理方式，運用現(xiàn)代技術(shù)手段建設(shè)投標(biāo)保證金管理平臺，實現(xiàn)投標(biāo)保證金電子化管理。同時，與銀行建立合作模式，推行子賬號管理，實現(xiàn)一項目一賬號，簡化單個項目保證金管理難度，提高效率，實現(xiàn)投標(biāo)保證金與項目的強(qiáng)鏈接，有效規(guī)避不能及時準(zhǔn)確退還、輿情、信息溝通不暢、違約等各類風(fēng)險。

實踐中，部分非政府采購類招標(biāo)項目招標(biāo)人為了避免收取投標(biāo)保證金所帶來的各種風(fēng)險，采取了取消收取投標(biāo)保證金這種一刀切的方式。但實踐證明，不分事由地取消收取投標(biāo)保證金會導(dǎo)致很多問題，如投標(biāo)人違法成本進(jìn)一步降低、招標(biāo)人的合法權(quán)益無法保障、增加圍標(biāo)串標(biāo)的可能性等。因此，探索正確發(fā)揮投標(biāo)保證金作用的方法，以保障正常的招標(biāo)投標(biāo)秩序，維護(hù)招標(biāo)人和投標(biāo)人的合法權(quán)益才是對招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)的準(zhǔn)確理解與有效貫徹，才是招標(biāo)采購各方應(yīng)該堅守的初心和正道。