在我國深化政府采購制度改革的大背景下，政府采購工作從追求采購數(shù)量到重視采購質(zhì)量，采購活動越來越規(guī)范。采購文件作為具有一定法律效力的正式文書，是政府采購諸多環(huán)節(jié)中的核心內(nèi)容之一，也是發(fā)生政府采購爭議的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一，編制合理的采購文件必須有效體現(xiàn)采購人的采購需求，并能為供應(yīng)商編制響應(yīng)文件提供指引。因此，采購文件的質(zhì)量優(yōu)劣，直接影響政府采購活動是否可以順利開展。筆者結(jié)合自身政府采購管理工作經(jīng)驗(yàn)，對采購活動中采購文件編制存在的問題進(jìn)行剖析，提出一些改進(jìn)措施，和業(yè)界同仁共同探索提高采購文件編制的意義和途徑。

采購文件的基本概述

隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)以及我國政府采購規(guī)模的增長，供應(yīng)商維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，政府采購質(zhì)疑投訴的頻率和數(shù)量也在增長，這對采購人和采購代理機(jī)構(gòu)開展政府采購活動提出了新的挑戰(zhàn)。在多種采購方式中，采購質(zhì)量的好壞由許多因素決定，其中采購文件編制是關(guān)鍵。采購文件作為一種邀約，是采購人與供應(yīng)商博弈的基礎(chǔ)，作用體現(xiàn)在采購活動的全過程，既是供應(yīng)商響應(yīng)邀約并編寫投標(biāo)（響應(yīng)）文件的依據(jù)，又是采購人與中標(biāo)人（成交供應(yīng)商）簽訂合同的依據(jù)。

迄今為止，國家有關(guān)部門尚未制定標(biāo)準(zhǔn)采購文件，采購人和代理機(jī)構(gòu)在編制采購文件時(shí)，發(fā)揮空間很大，體現(xiàn)了不同采購人和代理機(jī)構(gòu)的文件編制水平和能力，相應(yīng)的，質(zhì)量越低，采購人和代理機(jī)構(gòu)編制采購文件犯錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)就越大。筆者發(fā)現(xiàn)，許多采購項(xiàng)目的廢標(biāo)、流標(biāo)、中標(biāo)（成交）無效、重新招標(biāo)，多是由于采購文件編制不合理出現(xiàn)的問題而導(dǎo)致，其副作用在于拖延了采購時(shí)間，浪費(fèi)了采購資源，降低了采購效率。

采購文件編制中容易出現(xiàn)的問題

沒有合理體現(xiàn)采購需求。采購需求是政府采購文件編制的依據(jù)，但是，編制文件不能簡單地把需求進(jìn)行復(fù)制。一是設(shè)置地域限制。阻撓和限制中小企業(yè)自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場，對企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇，違反了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的有關(guān)規(guī)定。二是設(shè)置不合理的資質(zhì)條件。針對采購需求，設(shè)置了過多、過繁的要求，針對供應(yīng)商的資格條件和業(yè)績，設(shè)置了過高的資格條件要求，違反了《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十二條之規(guī)定，影響供應(yīng)商參與正常競爭，容易引發(fā)質(zhì)疑或投訴。三是設(shè)置不合理的技術(shù)服務(wù)要求。采購需求過于細(xì)化，有明顯的指向性、傾向性，如事先看中某一產(chǎn)品，于是按照某特定的產(chǎn)品參數(shù)和性能編寫采購文件，進(jìn)而導(dǎo)致無法形成公平競爭，被質(zhì)疑或投訴，直至采購失??；另外一種現(xiàn)象是采購需求過于粗放，不明確，沒有對采購項(xiàng)目的需求進(jìn)行充分的市場調(diào)研，提交的需求模糊不清，給供應(yīng)商留下不利于保證采購質(zhì)量的空間，最終導(dǎo)致采購失敗或采購質(zhì)量較為低劣。

沒有合理設(shè)置評審標(biāo)準(zhǔn)。一是價(jià)格權(quán)值設(shè)置違規(guī)。針對政府采購對于價(jià)格權(quán)值的設(shè)置，違反了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號）第五十五條、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第二十四條之規(guī)定，綜合評分法貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）不在30％—60％的區(qū)間，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）不在10％—30％的區(qū)間。二是總扣分大于設(shè)置的總分值。綜合評分法采用扣分模式，技術(shù)指標(biāo)的總扣分大于技術(shù)部分總分值，導(dǎo)致可能出現(xiàn)負(fù)分情況。三是專家的自由裁量權(quán)過高。部分評審因素的設(shè)定、細(xì)化和量化不合理，不科學(xué)，給予評審專家較大的自由裁量權(quán)，甚至與《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》的文件精神相悖，不利于優(yōu)化營商環(huán)境，不利于促進(jìn)公平競爭和提高采購質(zhì)量。

沒有合理擬定合同文本。一是合同文本與采購項(xiàng)目實(shí)際不符。采購文件僅僅提供了合同模板的基本要素，只重視形式，并沒有嚴(yán)格按照《中華人民共和國民法典》相關(guān)要求撰寫，重點(diǎn)要素缺失較多，不具有可執(zhí)行性。二是允許調(diào)整合同條款。編制采購文件時(shí)，規(guī)定保留采購人在合同簽訂前根據(jù)實(shí)際情況對合同條款進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利，架空了采購程序，違反了《政府采購法》第四十六條之規(guī)定，未按照采購文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購合同。三是違規(guī)設(shè)置處罰條款。編制采購文件時(shí)，在合同模板中將行政監(jiān)督部門的處罰權(quán)設(shè)置歸屬采購人所有，規(guī)定合同相對方實(shí)施的違約金和損害賠償，違反了《政府采購法》第十三條之規(guī)定，在不是行政管理關(guān)系的前提下，越權(quán)行使了政府采購監(jiān)督管理職責(zé)。

提高采購文件編制質(zhì)量的具體途徑

提升采購工作人員業(yè)務(wù)能力。以“政府采購法頒布20周年知識競賽”等類似活動的開展為契機(jī)，指導(dǎo)各采購單位組織開展采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核，通過線上培訓(xùn)、視頻授課、論壇交流等方式，實(shí)時(shí)更新政策儲備，實(shí)現(xiàn)各單位采購工作人員能力提升。持續(xù)開展政府采購相關(guān)政策的宣講活動，宣傳落實(shí)好相關(guān)政策，設(shè)置合理的資格條件，避免違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，提高采購文件編制質(zhì)量，保證采購公開透明、公平競爭，形成采購部門主筆、需求部門配合、監(jiān)督部門審核的合作架構(gòu)。

提高代理機(jī)構(gòu)采購文件編制質(zhì)量。針對專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，應(yīng)充分利用代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)支持采購單位編寫采購文件，適時(shí)組織采購文件專家評審，確保采購需求的描述簡明準(zhǔn)確，確保編寫的評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)合情、合理、合法，確保合同文本的內(nèi)容要素齊全、前后一致，助力政府采購活動實(shí)施高效、高質(zhì)。

嚴(yán)格對違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰。堅(jiān)持政府采購“公開、公平、公正和誠實(shí)守信”的原則，加強(qiáng)對相關(guān)單位及人員的監(jiān)督處罰力度，對編制采購文件中存在明招暗定、肢解發(fā)包、化整為零、招小送大或設(shè)置不合理門檻等行為的，要嚴(yán)懲，做到“懲前毖后、治病救人”。

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