上海的工程招標投標管理完成了由事前審批到事中事后監(jiān)管的革命性變化，近5年來逐步完成了全流程電子招標投標由點到面全覆蓋，新時代新形勢下如何促進事中事后監(jiān)管模式真正做到公平公正、讓建筑市場持續(xù)健康有序的良性發(fā)展，需要進一步精準規(guī)范落實各方權(quán)力與責任，夯實責任形成各方共識，本文對2021年上海工程招標投標事中事后監(jiān)管的部分數(shù)據(jù)和典型案例進行梳理、分析和研究，在協(xié)同聯(lián)動實現(xiàn)行業(yè)共治方面提出思考，以提高行業(yè)發(fā)展質(zhì)量、增強市場治理效能。
為落實國務(wù)院推動政府部門深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的決策部署，有力激發(fā)市場主體生機活力，《上海市建設(shè)工程招標投標管理辦法》2017年發(fā)布并實施后，上海工程招標投標管理落實改革措施，取消事前審批，實行事中事后監(jiān)管。5年來，上海全流程電子招標投標逐步由點到面實現(xiàn)全覆蓋，事中事后監(jiān)管也逐步由探索走向成熟，但是全面深化改革永遠在路上，遠未到可以止步停歇的階段，進一步加強和規(guī)范上海工程招標投標事中事后監(jiān)管，是常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭、維護建筑市場健康有序、營造公平公正的法治環(huán)境和實現(xiàn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有力保證。
本文對2021年上海工程招標投標事中事后監(jiān)管的部分數(shù)據(jù)和典型案例進行梳理、分析和研究，為促進對工程招標投標活動的精準監(jiān)管，進一步規(guī)范建筑市場招標采購行為，持續(xù)提高工程招標投標的質(zhì)量和效能提供思路。
一、招標公告環(huán)節(jié)事中監(jiān)管暫停招標情況分析
2021年上海市進場公開招標的市管項目有917個標段完成招標登記，通過信息系統(tǒng)隨機抽取一定比例納入監(jiān)管范圍。其中抽中項目744個標段，未抽中項目81個標段，自動納入監(jiān)管項目92個標段。在隨機抽取已抽中和自動納入監(jiān)管的836個標段中，暫停招標42個標段，暫停比例為5%（見表1）。
1.暫停招標原因分析
在暫停招標的類別和原因中，投標人資質(zhì)設(shè)置與項目情況不符的有11個標段，不具備招標條件或缺少前期資料的有11個標段，招標公告數(shù)據(jù)填報有誤及概算調(diào)整、招標范圍調(diào)整的有10個標段。這反映出部分招標人和招標代理機構(gòu)根據(jù)項目性質(zhì)與規(guī)模準確設(shè)置投標人資質(zhì)的認識研究不夠；對項目招標前期策劃準備不足，倉促發(fā)布了招標范圍、概算限價等數(shù)據(jù)有誤的招標公告。
2.暫停招標整改措施分析
暫停招標項目從整改措施上看，重新招標的有29個標段，重新上傳前期資料的有11個標段，發(fā)出補充招標文件的有1個標段，終止招標的有1個標段。這反映出一些疏忽錯漏導致不必要的重新招標占比較大，可以通過發(fā)出補充招標文件實現(xiàn)整改的占比較小，同時采用投標人篩選的招標項目逐步得到了規(guī)范。
二、招標投標評標環(huán)節(jié)資格審查方式情況分析
2021年，上海市完成定標備案的施工招標項目共計3840個標段，采用資格預審的有1898個，占比49.4%，其中2771個電子標采用資格預審的有1624個，占比58.6%。完成定標的專業(yè)工程暫估價施工招標項目共計661個標段，采用資格預審的有471個，占比71.3%；其中626個暫估價電子標采用資格預審的有459個，占比73.3%。
2020年4月1日起，《上海市房屋建筑和市政工程施工招標評標辦法》將資格預審的適用條件從一級工程或施工技術(shù)復雜的工程項目擴展至單位集體決策采用資格預審的非政府投資項目。因此上述統(tǒng)計結(jié)果中施工電子標資格預審占比達到58.6%，暫估價電子標資格預審占比達到73.3%，即大部分電子標選擇了采用資格預審的審查方式。
依據(jù)該評標辦法的規(guī)定，資格預審無論是采用合格制加單位集體決策，還是有限數(shù)量制，均選取≥7家的申請人入圍參加投標。絕大部分采用資格預審的項目招標文件都明確選取7家合格申請人入圍參加投標。相較于全市平均每標段投標人數(shù)量為14家，采用資格預審的項目其投標競爭性減少了一半，相當于公開招標變?yōu)閷嶋H上的邀請招標。
三、各環(huán)節(jié)招標代理行為記錄情況分析
2021年，上海市進場公開招標的工程項目6750個標段完成定標。其中，根據(jù)《上海市建設(shè)工程招標代理行為記錄辦法》的有關(guān)扣分規(guī)定，存在招標代理項目負責人行為扣分的全市項目共1075個標段，占比15.9%，每個標段平均扣分2.29分（見表2）。
1.按招標代理行為記錄因素分類
按照招標代理行為記錄扣分的記錄因素來分析，全市招標項目扣分因素最多的是書面報告質(zhì)量479個標段，接下來是招標文件質(zhì)量164個標段、暫停招標情況131個標段。市管項目扣分因素最多的是評標情況29個標段，接下來是書面報告質(zhì)量19個標段、開標情況10個標段?？梢钥闯鍪屑壉O(jiān)管部門對開評標情況扣分占比較高，體現(xiàn)出招標投標事中抽查、開評標現(xiàn)場監(jiān)管與事后監(jiān)督分設(shè)的優(yōu)勢。
2.按招標項目類別分類
按照招標代理行為記錄扣分的項目類別來分析，代理行為扣分項目類別最多的是施工招標，其次是暫估價工程和工程總承包。全市施工、暫估價工程和工程總承包招標項目4480個標段，存在扣分的有866個標段，占比19.3%，平均扣分2.24分/標段；市管施工、暫估價工程和工程總承包招標項目518個標段，存在扣分的有62個標段，占比12%，平均扣分2.53分/標段。市管扣分標段的數(shù)量比例低于全市，但標段扣分分值高于全市平均值。
四、事中事后監(jiān)管的幾點思考
根據(jù)以上對2021年度招標公告環(huán)節(jié)事中監(jiān)管暫停招標情況，招標投標評標環(huán)節(jié)資格預審情況及各環(huán)節(jié)招標代理行為記錄情況的分析，從招標投標活動各相關(guān)方權(quán)力與責任的角度來看，就工程招標投標事中事后監(jiān)管作以下幾點思考。
1.建立招標代理機構(gòu)信用管理與應用體系
2015年以來，通過制定各市場主體信用評價管理辦法和信用評價標準，上海已建立了建筑業(yè)企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)、勘察設(shè)計企業(yè)的信用信息系統(tǒng)，以及信用管理與應用體系。關(guān)于招標代理機構(gòu)及項目負責人，上海目前已建立了招標代理行為記錄辦法與記分信息系統(tǒng)，尚未建立招標代理企業(yè)信用管理與應用體系。
在日常監(jiān)管與專項檢查過程中，應加強及時準確地記錄招標代理行為，同時應制定招標代理企業(yè)信用評價管理辦法和信用評價標準，將招標代理機構(gòu)行為記錄、代理合同業(yè)績折算成信用分，并在網(wǎng)上提供查詢接口，為招標人選擇信譽服務(wù)好、有技術(shù)實力的招標代理機構(gòu)提供依據(jù)，在減少社會成本的同時，也促進了招標代理企業(yè)與從業(yè)人員自覺自律參與信用體系建設(shè)，構(gòu)建各方主體共同治理格局，優(yōu)化建筑市場資源配置效率。
2.適當調(diào)整合格申請人入圍數(shù)量及資格預審的適用范圍
根據(jù)《上海市建設(shè)工程招標投標管理辦法》，采用資格后審方式招標的，招標人可以選擇采用投標人篩選方式進行招標。經(jīng)篩選入圍的投標人不得少于15人。另外招標人有了定標權(quán)，可對中標候選人的投標書進行復核澄清后，確定中標人。為進一步賦權(quán)并落實招標人主體責任，新評標辦法擴大了資格預審的適用條件，非政府投資項目的招標人可以通過單位集體決策采用資格預審，并選取不少于7家的合格申請人入圍參加投標。
根據(jù)前文的數(shù)據(jù)分析，資格預審在賦權(quán)招標人的同時，減少了投標人之間的競爭性，招標人集體決策很大程度限制了中小企業(yè)入圍參與投標的可能性，不利于增強建筑市場經(jīng)濟活力的初衷。根據(jù)當前新冠肺炎疫情防控常態(tài)化下經(jīng)濟形勢不確定性因素增加，為著眼經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展，穩(wěn)增長促就業(yè)，為建筑市場注入生機活力，促進中小型建筑業(yè)企業(yè)共同發(fā)展，有必要適當調(diào)整合格申請人入圍數(shù)量及資格預審的適用范圍，避免將公開招標流程變相為類似邀請招標的流程。
3.避免增加投標人投標負擔
2019年6月，在落實巡視整改、嚴厲打擊圍標串標違法行為的大背景下，借助建設(shè)工程領(lǐng)域招標投標專項整治、深化掃黑除惡專項斗爭的東風，《上海市關(guān)于進一步加強本市建設(shè)工程招標投標監(jiān)管治理打擊違法行為的通知》即“滬十二條”應運而生，為規(guī)范上海工程招標投標活動，夯實招標人主體責任，構(gòu)建行業(yè)共治格局，協(xié)同聯(lián)動提升公正監(jiān)管效能提供了良好的制度保障。
同時，“滬十二條”對投標人擬派項目管理機構(gòu)核心人員社保繳納、投標人擬任該標段項目負責人參加開標、項目負責人答辯等方面，作了相應要求與限制，增加了投標人圍標串標成本，同時也增加了投標人正常依法合規(guī)參加投標的成本，與新冠肺炎疫情防控常態(tài)化下減少人員流動，以及優(yōu)化營商環(huán)境提高辦事效率、減少跑動次數(shù)的要求產(chǎn)生了一些矛盾。因此有必要對“滬十二條”進行重新評估，兼顧考量掃黑除惡斗爭常態(tài)化與新冠肺炎疫情防控常態(tài)化，充分權(quán)衡利弊，將不符合新形勢新要求的條款加以修訂調(diào)整，充分放大政策的有利效果，避免無差別增加投標人正常依法合規(guī)參加投標的負擔，減少資格預審申請文件或投標文件非必要拒收。
4.細化《評標行為記錄表》
為確保投標人有效數(shù)量和投標人之間的良性競爭，評標專家應慎重使用否決權(quán)，對投標文件瑕疵和錯誤應區(qū)別對待，對非招標文件的實質(zhì)性要求和條件，在不超出投標文件的范圍或者改變投標文件的實質(zhì)性內(nèi)容的前提下，應當依法給予投標人就投標文件含義不明的內(nèi)容進行澄清說明的機會。
依據(jù)《上海市建設(shè)工程評標專家評標行為記錄辦法（2021版）》規(guī)定，評審意見針對性不強，未體現(xiàn)評標專業(yè)水準的，作為書面警示情形，該專家記10分，曝光10日。除了專項評標評估，也可從評標報告看出，部分專家字跡潦草難認，內(nèi)容簡單敷衍，沒有體現(xiàn)出應有的評標質(zhì)量與專家技術(shù)水平，但又達不到書面警示與記分曝光的程度。因此可對評標專家《評標行為記錄表》的分值進行細化，便于在事后監(jiān)管中進行日常記分。
5.優(yōu)化標準應用文本
上海全流程電子化招標投標逐步推行后， 招標代理機構(gòu)在進場招標項目實施中，可以利用標書制作工具軟件，在標準文本的基礎(chǔ)上進行填寫和補充，但不能對原有內(nèi)容框架進行編輯和修改，一方面減輕了招標代理機構(gòu)編制招標文件的工作量，另一方面也限制了根據(jù)項目特點、招標人客觀需求、甚至疫情等突發(fā)情況編制招標文件的空間。一旦發(fā)生補充內(nèi)容與原有標準應用文本不一致或者規(guī)定過細而不能枚舉所有的情況，則極易造成開標環(huán)節(jié)不當拒收，或者評標環(huán)節(jié)不當否決。
監(jiān)管部門應在動態(tài)修訂標準應用文本與監(jiān)管要點過程中，兼顧依法行政與公平效率，抓住精準監(jiān)管、重點監(jiān)管的牛鼻子，對非招標文件的實質(zhì)性要求和條件部分如不能枚舉則不宜過細，非招標文件和合同實質(zhì)性條款應允許投標人啟動容缺機制與缺項承諾。讓各市場主體和從業(yè)人員感受到建筑市場招標投標監(jiān)督的尺度與溫度、管理的質(zhì)量與效能。
五、結(jié)語
作為工程招標投標活動事中事后監(jiān)督管理部門，應立足于“精準規(guī)范、提質(zhì)增效”的工作目標，進一步落實“放管服”要求，寓行業(yè)管理于服務(wù)之中，持續(xù)優(yōu)化建筑市場招標投標領(lǐng)域營商環(huán)境，讓工程招標投標管理真正做到公平公正、權(quán)責統(tǒng)一、科學規(guī)范，確保建筑市場持續(xù)健康有序的高質(zhì)量發(fā)展。
作者：戴學鋒
作者單位：上海市建筑建材業(yè)市場管理總站（上海市建設(shè)工程招標投標管理辦公室）
來源：《招標采購管理》2022年第7期
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