PART 1爭(zhēng)議起源

投標(biāo)保證金上限的爭(zhēng)議源于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》與部門(mén)規(guī)章之間規(guī)定不一致。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定

第二十六條第一款　招標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過(guò)招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的2%。投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致。

《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委30號(hào)令，2013年修正）規(guī)定

第三十七條第二款 投標(biāo)保證金不得超過(guò)項(xiàng)目估算價(jià)的百分之二，但最高不得超過(guò)八十萬(wàn)元人民幣。投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致。

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（建設(shè)部89號(hào)令，住建部2018年修正）

第二十七條　招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)擔(dān)保。投標(biāo)擔(dān)?？梢圆捎猛稑?biāo)保函或者投標(biāo)保證金的方式。投標(biāo)保證金可以使用支票、銀行匯票等，一般不得超過(guò)投標(biāo)總價(jià)的2%，最高不得超過(guò)50萬(wàn)元。

根據(jù)上述規(guī)定，不難看出，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》僅作了不得超2%的原則性規(guī)定，但未規(guī)定具體上限，兩個(gè)部門(mén)規(guī)章分別做出了80萬(wàn)和50萬(wàn)的上限。

PART 2法律適用

“沖突無(wú)效說(shuō)”

持“沖突說(shuō)”觀點(diǎn)的人認(rèn)為，投標(biāo)保證金的設(shè)置是招標(biāo)人的自主權(quán)，部門(mén)規(guī)章在實(shí)施條例已有2%上限比例的前提下，再行設(shè)置投標(biāo)保證金的上限金額，其本質(zhì)是減損了招標(biāo)人的權(quán)益，不合法。

沖突無(wú)效說(shuō)

根據(jù)下位法不違反上位法的原則，投標(biāo)保證金的上限應(yīng)以2%為準(zhǔn)。

法律依據(jù)：

《立法法》第八十條第二款的規(guī)定，部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。

細(xì)化補(bǔ)充說(shuō)

“細(xì)化補(bǔ)充說(shuō)”

持“細(xì)化補(bǔ)充說(shuō)”觀點(diǎn)的人認(rèn)為：雖然國(guó)家行政法規(guī)規(guī)定投標(biāo)保證金上限為2%，但為了避免招標(biāo)人通過(guò)提高投標(biāo)保證金額度門(mén)檻，排斥中小企業(yè)參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，各部委又規(guī)定了上限（如50萬(wàn)或80萬(wàn)等）。

因此無(wú)論是七部委30號(hào)令，還是建設(shè)部89號(hào)令，關(guān)于投標(biāo)保證金的規(guī)定本質(zhì)上都屬于對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十六條第一款的的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充。

1. 從規(guī)范的范圍上看，“細(xì)化說(shuō)”符合差異化的管理路徑

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》指出，《條例》所調(diào)整的采購(gòu)對(duì)象千差萬(wàn)別，不加區(qū)分地統(tǒng)一規(guī)定投標(biāo)保證金的具體限額，不利于發(fā)揮投標(biāo)保證金的作用。比較科學(xué)合理的做法是，對(duì)投標(biāo)保證金的限額實(shí)行因項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目性質(zhì)因素而異的差別化政策。

《條例》的適用范圍是我國(guó)境內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，而兩個(gè)部門(mén)規(guī)章的適用范圍為我國(guó)境內(nèi)的工程施工招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，前者的適用范圍遠(yuǎn)大于后者。因此，部門(mén)規(guī)章關(guān)于80萬(wàn)或50萬(wàn)上限的規(guī)定并不違反《條例》而是對(duì)《條例》在工程建設(shè)領(lǐng)域的細(xì)化。

2. 從立法本意上看，“細(xì)化說(shuō)”更符合立法目的

同時(shí)從立法本意的角度上看，對(duì)投標(biāo)保證金設(shè)置上限，本身就是對(duì)招標(biāo)人的權(quán)利作部分限制性規(guī)定，防止招標(biāo)人任性用權(quán)！故不存在減損招標(biāo)人權(quán)益且與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相沖突。

法律依據(jù)：《立法法》第八十條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。

小編更贊同第二種觀點(diǎn)。

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