招標采購評審中低于成本價的認定方法研究

# 標書制作 2023-03-07 10:04 來源：

2022年9月1日起施行的《關于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2022〕1117號）首次明確了招標人應當加強評標報告審查，特別是針對“可能低于成本或者影響履約的異常低價投標和嚴重不平衡報價”要重點進行分析研判。對于低于成本價的管理已經(jīng)成為招標采購活動高度關注的焦點問題之一。要解決這些問題，需要多方面綜合施策，而科學、合理地進行成本價的認定則是其中至關重要的一步。

<a href=

一、成本價認定的意義、原則和產(chǎn)生原因

我國招標投標和政府采購法律法規(guī)中關于成本報價有多處表述?！吨腥A人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）規(guī)定，投標人不得以低于成本的報價競標?！吨腥A人民共和國招標投標法實施條例》規(guī)定，投標報價低于成本的，評標委員會應當否決其投標。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）規(guī)定，評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價……，評標委員會應當將其作為無效投標處理。由此可見，成本價是評審專家用來判斷企業(yè)投標是否有效的重要關注點。因此，對于成本價的認定是十分必要且有現(xiàn)實意義的。既然國家法律有明確規(guī)定，為什么在招標采購活動中，還會頻頻出現(xiàn)低于成本價的情況呢？這就首先要分清低于成本價的不同類型。

（一）低于成本報價的兩種類型

低于成本價的現(xiàn)象本身并不奇怪，從企業(yè)角度分析起來大致有以下兩種類型。

1.競爭性低價。所謂競爭性低價是低于行業(yè)平均成本或者同行平均報價成本而給出的報價，其目的是獲得中標資格，這種報價基本不存在主觀惡意，是市場經(jīng)濟競爭行為中的常見現(xiàn)象。

2.傾銷性低價（惡意低價）。所謂傾銷性低價是以明顯低于正常價值水平給出的報價，其目的是消滅競爭對手，壟斷整個市場，是一種不正當?shù)母偁幨侄?。這種報價主觀惡意色彩強烈，《中華人民共和國反不正當競爭法》和《中華人民共和國價格法》都明令禁止供應商以低于成本的價格銷售商品。

實際上，在招標采購活動中重點監(jiān)管的應當是傾銷性低價行為而不是一般的競爭性低價行為。一些研究者認為，不得低于成本價的規(guī)定本身破壞了市場競爭的規(guī)則，與國際通行做法也不符，但是由于我國現(xiàn)行法律中沒有對“低于成本價”加以嚴格區(qū)分（技術上也確實很難區(qū)分），凡是低于成本價的一律將被認定為無效投標，因此，在成本價的認定過程中應當考慮“適度從緊”的原則，重點圍繞“傾銷性低價”展開科學的評估和測算工作，防止兩者概念混淆和泛化認定，導致“競爭性低價”被誤傷。

（二）低于成本報價產(chǎn)生的原因

低于成本報價產(chǎn)生的原因比較復雜，歸納起來主要有以下三點。

1.過度競爭。隨著招標采購市場的日益放開，企業(yè)在交易市場的競爭越來越激烈，大部分地區(qū)存在“僧多粥少”現(xiàn)象，一些項目盡管利潤率有限、標的額也不高，但是投標企業(yè)動輒幾十上百家，為了獲取微博的利益甚至為了能夠維持正常運營，一些企業(yè)不得不尋求“微利夾縫中生存”，以犧牲合理利潤為代價換取贏得中標資格的權利。

2.管理失當?！墩袠送稑朔ā钒恕敖?jīng)評審的最低投標價法”和“綜合評估法”兩種評標辦法。一些招標人為了規(guī)避風險，不管采購項目的具體類型和特點，“一刀切”采用“經(jīng)評審的最低投標價法”，評標中簡單把“經(jīng)評審的最低投標價法”直接理解為“最低報價法”，忽略“滿足招標文件的實質性要求”這一基本前提。

3.監(jiān)管乏力。所謂“沒有金剛鉆，不攬瓷器活”，不管采用哪一種評標辦法，在合同履約中，中標人為了追求利潤最大化都存在“以次充好”，關鍵是要加強質量的監(jiān)管。由于招標人的日常管理不善，行政監(jiān)督部門的監(jiān)管力量不足等一系列的原因，對工程、產(chǎn)品質量缺乏及時有效的監(jiān)管，導致一些惡意低價中標的企業(yè)存在“失之東隅、收之桑榆”的僥幸心理。

二、成本價的認定方法

（一）成本價的表現(xiàn)形式

關于如何認定“成本價”，實踐中還存在爭議。爭議的焦點是應當以“社會平均成本”還是“企業(yè)個別成本”作為成本價認定的標準?！丁粗腥A人民共和國招標投標法實施條例〉釋義》認為，成本指的是投標人的個別成本，而不是社會平均成本，也不是行業(yè)平均成本。因此，有必要對成本的不同表現(xiàn)形式進行分別討論分析，實際上，招標采購實踐中出現(xiàn)的成本有三種形式，社會平均成本（或稱行業(yè)平均成本）、投標競爭成本和企業(yè)個別成本。

1.社會平均成本。社會平均成本代表了行業(yè)內發(fā)展的平均水平，管理先進、經(jīng)營能力強的企業(yè)在成本控制上可能低于行業(yè)平均成本，而管理落后、經(jīng)營能力差的企業(yè)在成本控制上就會比行業(yè)平均成本高一些。如果社會平均成本作為成本價認定的標準，則管理先進、經(jīng)營成本低的企業(yè)不能通過低于社會平均成本的報價而中標，無疑與《招標投標法》鼓勵競爭的立法初衷不相符合。

2.投標競爭成本。投標競爭成本是企業(yè)為了能在激烈的投標活動中獲取中標資格，而采取的臨時的低于同行業(yè)競爭對手報價的策略。這種報價策略實際上還是基本符合企業(yè)自身的盈利預期的，只不過為了防止在競爭中落敗，而不得不將利潤空間壓縮到較低程度的一種做法。投標人以低于社會平均成本但不低于其個別成本的價格投標，是應被允許和鼓勵的，這不僅有利于促使投標人充分挖掘內部潛力，改善經(jīng)營管理，長遠來看還有利于企業(yè)整體管理水平的進一步提高。

3.企業(yè)個別成本。企業(yè)個別成本是企業(yè)在經(jīng)營活動中除去必要的支出以外沒有任何盈利空間的成本價格。出現(xiàn)這種類型的報價基本可以認定屬于傾銷性報價行為，其目的不是簡單地獲取中標資格，而是試圖通過“惡意低價”方式先獲取中標權，然后在合同履約過程中通過“偷工減料”“以次充好”或者合同外“不合理變更”的方式索取不正當?shù)睦麧櫻a償。企業(yè)以低于個別成本的報價參與競標的，應當嚴格予以管控，因為其對后期履約產(chǎn)生不小的隱患。

綜上所述，從絕對數(shù)值來看，社會平均成本（或行業(yè)平均成本）一般要高于投標競爭成本和企業(yè)個別成本，而投標競爭成本與企業(yè)個別成本兩者之間隨著競爭的激烈程度互有上下。在認定過程中要綜合參考以上三種成本才可能得出比較客觀、真實的結論。

（二）成本價的認定方法

社會平均成本、投標競爭成本和企業(yè)個別成本表現(xiàn)形式各不相同，認定方法也不一樣。

1.社會平均成本的認定。社會平均成本的認定主要依據(jù)行業(yè)內的計價規(guī)范和定額標準，以建筑行業(yè)為例，一般的社會平均成本指的就是預算成本，其反映了社會平均的成本水平，主要以施工圖確定的工程量和國家規(guī)定的工程預算定額及取費標準為依據(jù)求得。政府采購類項目預算成本的核定難度更大一些，但是基于以往沉淀的歷史大數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)擬合的方法也能獲得相對穩(wěn)定的參考價格波動區(qū)間。這種成本的認定在同一區(qū)域、同一專業(yè)內的數(shù)據(jù)樣本積累得越多，其置信程度就越高。從招標采購管理部門角度而言，委托具有相應資質和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的造價工程師和數(shù)據(jù)分析師就能得出比較可靠的結論。

2.投標競爭成本的認定。投標競爭成本的認定就比較復雜。在理論研究層面，羅道儒等人基于人工神經(jīng)網(wǎng)絡構建了工程特征和項目特征指標體系，借助歷史工程的造價結算數(shù)據(jù)對模型進行訓練，預測出擬建工程的造價，其結論是人工費一般不能低于社會平均成本的85％；材料消耗量一般不能低于社會平均成本的98％；施工機械費一般不低于社會平均成本的70％；企業(yè)管理費一般不低于社會平均成本的70％。在實踐層面，有些地方規(guī)定，投標報價低于全體投標人平均價一定幅度的，可作為疑似極端報價看待，需投標人就報價構成進行進一步解釋說明。例如，浙江省建設廳在《關于規(guī)范建筑工程承發(fā)包行為確保安全質量的暫行規(guī)定》明確，凡投標報價低于平均報價8%及以上的，可認定該投標人低于成本價競標，作廢標處理。當投標報價低于平均報價5%—8%時，評標委員會應要求投標人作出書面說明，由評標委員會界定其投標報價是否低于成本。這種投標競爭成本的認定各地規(guī)定不一，要結合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和市場開放程度綜合考慮。

3.企業(yè)個別成本的認定。對于企業(yè)個別成本的認定，主要是縱向分析比較其在歷史投標過程中的報價趨勢，其理論邏輯是，對于正常經(jīng)營的企業(yè)而言，面向項目特征類似、項目需求接近、項目標準一致的項目，在報價時應當處于一個比較穩(wěn)定的報價區(qū)間，而不應當出現(xiàn)較大幅度的波動，如果發(fā)現(xiàn)報價明顯低于其歷次同類型報價，則應當作為異常低價來看待。企業(yè)個別成本的認定在過去是不可能做到的，因為這涉及企業(yè)的商業(yè)秘密，但是隨著電子招標投標和大數(shù)據(jù)技術的日益普及，對于擁有海量企業(yè)投標數(shù)據(jù)的招標投標管理部門而言，利用數(shù)據(jù)挖掘手段就可以做到對企業(yè)個別成本的精準測定。

（三）成本價的判定公式

在社會平均成本、投標競爭成本和企業(yè)個別成本測算過程中，單一的取某一項成本作為評標成本價的認定都顯證據(jù)不足，因為這三類成本本身的認定過程就可能存在偏差，作為用來判斷報價是否有效的關鍵指標，要十分謹慎地選擇評標成本價的判定方法。通?？梢圆捎孟铝蟹椒▉碛嬎憷碚撋系淖畹统杀緝r。

設理論最低成本價（Theoretical lowest cost price，TLCP）

1.社會平均成本（行業(yè)平均成本）（Average social cost，ACS）

2.投標競爭成本（Competitive cost of bidding，CCB）

3.企業(yè)個別成本（Enterprise individual cost，EIS）

圖片

設社會平均成本、投標競爭成本和企業(yè)個別成本的權重分配系數(shù)（Weight distribution coefficient，WDC）分別是α、β、γ，則判定公式可更改為如下的形式：

圖片

根據(jù)樣本測算，由于三種成本中，社會平均成本、投標競爭成本、企業(yè)個別成本與最低成本價的影響程度依次增強，故在權重系數(shù)的選擇過程中一般應該滿足α<β<γ的關系式（且α+β+γ=1），實踐中可以取α=0.2-0.3，β=0.3-0.4，γ=0.4-0.5。有的情形下，由式（1）和式（2）計算得出的理論最低成本價數(shù)值偏低，導致甄別投標極端低價失效（也就是報價中的最低價易高于計算出的理論最低成本價），可以選用調和平均價來校正理論最低成本價。

調和平均價（Harmonic mean cost，HMC）是三種成本價倒數(shù)的平均數(shù)的倒數(shù)，計算結果恒小于算數(shù)平均價。調和平均價更接近于真實的最低成本價水平。其計算方法如下：

圖片

例如，查看2019年江蘇省南通市某一級公路養(yǎng)護工程中的AC13型5cm粗粒式瀝青混凝土的綜合單價，當時的工程計價信息單價為75元/平方米（ACS），計算出的本次全體投標企業(yè)之間的競爭成本為58元/平方米（CCB），計算出的該企業(yè)歷次投標報價文件中分部分項工程量清單對應子目的個別成本為60元/平方米（EIS），利用式（1）、式（2）（取α=0.2，β=0.3，γ=0.5）和式（3）計算得出理論最低成本價分別是58元/平方米，62.4元/平方米和63.5元/平方米。該企業(yè)本次投標報價為62.8元/平方米。如果以調和平均價HMC作為理論最低成本價的，那么該企業(yè)此次報價為低于理論成本報價（即62.8元/平方米<63.5元/平方米），應當按照無效報價處理；如果以權重分配系數(shù)法作為理論最低成本價的，那么該企業(yè)此次報價為高于理論最低成本報價（即62.8元/平方米>62.4元/平方米），屬于有效報價。

三、有效管控傾銷性低價（惡意低價）的舉措

1.合理選用采購方式。結合采購項目的特點選擇合適的采購方式是杜絕惡意低價現(xiàn)象出現(xiàn)的前提和保障。特別是在評標辦法的選擇上要根據(jù)采購項目的特點，科學設置價格分的權重。嚴格落實招標采購有關法律法規(guī)要求，防止陷入簡單的價格比拼，背離招標投標“優(yōu)選優(yōu)質”的初衷。

2.完善信用體系建設。完善信用體系建設是有效防控惡意低價行為的有利手段。企業(yè)之所以甘愿冒著微薄利潤的風險去獲取中標資格，是因為其在投機過程中受到處罰的風險太低，如果能夠對于企業(yè)的投標行為、履約行為形成比較完整、系統(tǒng)的信用管理網(wǎng)絡，正向引導企業(yè)形成“優(yōu)質優(yōu)價”的健康經(jīng)營發(fā)展理念，那么，主觀惡意低價行為自然就沒有存在的空間。

3.強化履約驗收管理。進一步強化采購人的主體責任，加強需求論證和社會參與，科學合理地確定采購需求，嚴格規(guī)范開展履約驗收，對照供應商在合同約定中承諾的的質量、安全、技術標準等情況進行逐一對照確認，倒逼供應商慎重報價，防止其通過惡意低價搶標后再利用“偷工減料”的漏洞彌補“損失”。

四、結語

事實上，與一般的工程招標項目不同，政府采購類項目通常沒有定額價（工程量計價標準）或者指導價，界定采購成本價的難度更大。早在2017年兩會期間，財政部就提出要進一步遏制低價惡性競爭，推進政府采購從“程序導向”向“結果導向”轉變，實現(xiàn)“物有所值”的采購目標。但是關于成本價的認定，一直是困擾招標采購行業(yè)的“老大難”問題，各方市場主體對于“成本價”的認定仍然沒有達成一致的意見。一方面，“低價未必劣質”的爭議依然存在。例如，2017年騰訊云以一分錢中標廈門市政務外網(wǎng)云服務項目，雖然一度引發(fā)了“輿論嘩然”，但沒有人會懷疑騰訊的技術水平和服務能力，唯一可解釋的是騰訊在該領域意圖“開疆拓土”的戰(zhàn)略布局，一時低價是為了長久獲益。另一方面，“高價未必優(yōu)質”的看法尚存疑慮。招標采購領域還不同程度存在“質次價高”現(xiàn)象。在2021年兩會上，全國人大代表趙治海還在大聲疾呼要解決儀器采購價格高質量差的問題。這充分說明，商品逐利的本性并不會因為高價就能保證產(chǎn)品的質量。因此，在招標采購活動中，價格從來就不是決定產(chǎn)品質量的唯一因素，而成本價認定的目的則是為評審過程提供一定的參考依據(jù)，盡可能剔除“惡意低價”的干擾，最大程度地維護健康有序的市場競爭。