電子系統(tǒng)引發(fā)投訴處理困境，呼喚政采電子化頂層設(shè)計(jì)

# 標(biāo)書制作 2021-10-14 09:41 來源：中國政府采購報(bào)

近年來，全國各地都掀起了政府采購電子化的熱潮。政府采購流程嵌入各種電子系統(tǒng)或軟件中，在給各方當(dāng)事人帶來方便的同時(shí)，也惹來了其他麻煩。下面這起案例就是眾多類似案例中的一個(gè)縮影，引人思考。

案情概述

此前，某政府采購項(xiàng)目運(yùn)用G公司開發(fā)的電子系統(tǒng)進(jìn)行公開招標(biāo)，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件均需導(dǎo)入該電子系統(tǒng)。投訴人A公司對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)M公司的質(zhì)疑答復(fù)不滿，隨后向當(dāng)?shù)豃財(cái)政局提起投訴。

A公司投訴稱，M公司不具備編制招標(biāo)文件、組織招標(biāo)的能力和條件（不排除該代理機(jī)構(gòu)蓄意不按制度軟件規(guī)定格式編寫招標(biāo)文件），其制作的招標(biāo)文件與其指定投標(biāo)制作軟件格式不符，使得本公司使用其指定的軟件制作投標(biāo)文件時(shí)，所制作出的投標(biāo)文件無法滿足招標(biāo)文件格式要求。

M公司稱，上述電子系統(tǒng)、電子投標(biāo)文件制作軟件是全省范圍內(nèi)公共資源交易平臺(tái)普遍使用的系統(tǒng)和軟件。利用這一軟件可以導(dǎo)入按招標(biāo)文件約定格式制作的投標(biāo)文件，只要按要求導(dǎo)入即可。

經(jīng)查，J財(cái)政局稱，在上述電子系統(tǒng)中，投標(biāo)文件制作軟件提供的投標(biāo)文件格式（公開招標(biāo)）項(xiàng)下只有19個(gè)分項(xiàng)，故代理機(jī)構(gòu)M公司盡可能地從這些分項(xiàng)中選擇一致或相似的分項(xiàng)作為其招標(biāo)文件要求。M公司使用的招標(biāo)文件制作軟件與投標(biāo)人使用的投標(biāo)文件制作軟件，權(quán)限各不相同。如果出現(xiàn)招標(biāo)文件要求與投標(biāo)文件不一致的，投標(biāo)人可以向M公司咨詢，按照M公司的要求，將自己的投標(biāo)文件上傳至M公司指定的分項(xiàng)下即可。決定駁回A公司的投訴。

問題引出

投訴處理結(jié)果是否合理？

該案件的發(fā)生究竟是誰的責(zé)任？

實(shí)踐中，如何盡量避免類似案件，即因電子系統(tǒng)本身原因?qū)е碌膯栴}發(fā)生？

案件評(píng)析

——投訴處理結(jié)果是否合理？

記者采訪發(fā)現(xiàn)，對(duì)于J財(cái)政局認(rèn)定結(jié)果是否合理的問題，觀點(diǎn)呈現(xiàn)“兩邊倒”。

一方觀點(diǎn)認(rèn)為結(jié)果公平公正，合情合理?！耙话銇碚f，投標(biāo)人對(duì)于招標(biāo)文件或投標(biāo)響應(yīng)的疑問，應(yīng)當(dāng)盡快向代理機(jī)構(gòu)提出，并按代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)開展投標(biāo)工作。A公司前期未就此問題提出疑問，同時(shí)其他投標(biāo)人沒有提出相關(guān)問題，這應(yīng)當(dāng)屬于A公司對(duì)招標(biāo)文件理解不當(dāng)?shù)膯栴}，財(cái)政部門的認(rèn)定是妥當(dāng)?shù)摹！睆V西機(jī)電設(shè)備招標(biāo)有限公司副總經(jīng)理王晟認(rèn)為。

其實(shí)，該案件也可以試著從投訴人A公司的邏輯進(jìn)行“反推”。其投標(biāo)文件因格式問題無法制作有效投標(biāo)文件，從而導(dǎo)致投標(biāo)文件與招標(biāo)文件要求不符，隨后便認(rèn)為采購代理機(jī)構(gòu)編制的采購文件有問題，甚至推論代理機(jī)構(gòu)存在其他違法違規(guī)行為，這種推論是否有事實(shí)依據(jù)？

“其中還有個(gè)細(xì)節(jié)投訴處理中未提及，那就是當(dāng)投訴人編制投標(biāo)文件出現(xiàn)問題時(shí)，為什么沒有第一時(shí)間向代理機(jī)構(gòu)咨詢，抑或向軟件機(jī)構(gòu)尋求幫助？”貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司總經(jīng)理李瑩反問道？

另外一方觀點(diǎn)認(rèn)為J財(cái)政局的投訴處理結(jié)果稍有缺陷。

從法律知識(shí)層面分析，江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人杭正亞認(rèn)為，J財(cái)政局的投訴處理決定存在三方面的問題，一是認(rèn)定事實(shí)不夠清楚，即對(duì)問題發(fā)生的原因沒有給予充分解釋。二是證據(jù)不夠充分，即沒有提供充足的證據(jù)來證明其認(rèn)定結(jié)果。三是責(zé)任不夠明確，即沒有表明究竟是投訴人的責(zé)任，還是軟件的缺陷，還是代理機(jī)構(gòu)的問題。

此外，僅從案例表述來看，無從知曉項(xiàng)目是否已經(jīng)廢標(biāo)，以及投標(biāo)文件與招標(biāo)文件要求不符的原因。有觀點(diǎn)猜測，導(dǎo)致該投訴案件發(fā)生的原因可能是，投標(biāo)文件格式與電子系統(tǒng)不兼容，導(dǎo)致投標(biāo)文件無法及時(shí)上傳或上傳后無法打開，這應(yīng)考慮電子系統(tǒng)是否存在兼容性太低的問題。

另外，山東省濰坊市財(cái)政局工作人員蔣守華猜測認(rèn)為，如果是因?yàn)橥稑?biāo)文件格式與招標(biāo)文件規(guī)定的格式不一致而被判定廢標(biāo)，則屬于違反財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財(cái)庫〔2019〕38號(hào)）關(guān)于“因非實(shí)質(zhì)性的格式、形式問題限制和影響供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）”的規(guī)定。

據(jù)介紹，山東省濰坊市公共資源交易部門要求，在電子化招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，投標(biāo)文件出現(xiàn)以下情況時(shí)，可認(rèn)定為無效標(biāo)：投標(biāo)文件無法瀏覽或不完整的；投標(biāo)文件中攜帶病毒并對(duì)計(jì)算機(jī)軟硬件、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)及其他不可預(yù)見的方面造成損壞的；惡意遞交投標(biāo)文件，企圖造成網(wǎng)絡(luò)及電子標(biāo)系統(tǒng)堵塞或癱瘓的；評(píng)審委員會(huì)認(rèn)定的其他無效投標(biāo)情形。

——該案件發(fā)生后，究竟該誰來“背鍋”？

關(guān)于誰才是“背鍋俠”的問題，記者采訪發(fā)現(xiàn)，投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、電子系統(tǒng)建設(shè)者，甚至是財(cái)政部門，四方都難逃其咎。

“這還是投標(biāo)人自己的問題?！崩瞵撜J(rèn)為，種種現(xiàn)象表明，A公司已認(rèn)同當(dāng)?shù)赝稑?biāo)的電子化模式，投標(biāo)文件不符合要求，理應(yīng)被駁回。代理機(jī)構(gòu)使用相應(yīng)模板并非違法違規(guī)行為，供應(yīng)商可以通過咨詢等方式解決問題。

但綜合各方觀點(diǎn)，記者發(fā)現(xiàn)，還是要根據(jù)案件發(fā)生的原因去追究相應(yīng)責(zé)任。如果是電子系統(tǒng)兼容性較差，導(dǎo)致投標(biāo)文件不能上傳或打開，就是電子系統(tǒng)開發(fā)方的問題。如果是代理機(jī)構(gòu)制作的招標(biāo)文件與其指定投標(biāo)制作軟件格式不符，這就屬于代理機(jī)構(gòu)的問題。當(dāng)然，財(cái)政部門因不熟知電子系統(tǒng)的功能和原理，被動(dòng)地以代理機(jī)構(gòu)的解釋為依據(jù)做出錯(cuò)誤認(rèn)定，其也是要負(fù)相應(yīng)責(zé)任的。

——實(shí)踐中，該如何盡量避免類似問題的發(fā)生？

包括J財(cái)政局的投訴處理認(rèn)定在內(nèi)，許多受訪對(duì)象表示，A公司可以向代理機(jī)構(gòu)事前咨詢，以避免后續(xù)問題的發(fā)生。對(duì)此，杭正亞持猶豫態(tài)度，他說：“這樣又容易使代理機(jī)構(gòu)向其提供有差別的項(xiàng)目信息，反而還會(huì)招致糾紛?！?/p>

對(duì)此，多數(shù)受訪對(duì)象表示，還是要在采購文件、招標(biāo)文件上下足功夫，采購文件應(yīng)當(dāng)對(duì)電子投標(biāo)中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行明確。

“對(duì)于電子系統(tǒng)無法滿足的特定要求或格式，在使用電子系統(tǒng)允許的兼容項(xiàng)或替代項(xiàng)時(shí)，一定要有對(duì)應(yīng)的說明或備注，使投標(biāo)人可以理解并順利投標(biāo)?！蓖蹶烧f。

在招標(biāo)文件之外，由于電子系統(tǒng)依賴于計(jì)算機(jī)科學(xué)的特殊性，李瑩建議，還應(yīng)當(dāng)匹配相對(duì)應(yīng)的人工備選方案，如，開標(biāo)解密無法完成的解決措施，投標(biāo)文件無法上傳的備用方案等。

此外，杭正亞表示，在政府采購電子化建設(shè)中，要增加操作“留痕”設(shè)計(jì)，以便發(fā)生爭議時(shí)能夠及時(shí)調(diào)查取證。

啟示建議

實(shí)際上，案例中的事件并非偶然，近年來，因?yàn)檎少忞娮踊螂娮酉到y(tǒng)本身引發(fā)的問題、質(zhì)疑投訴不在少數(shù)。

根據(jù)實(shí)踐情況，記者總結(jié)了目前我國政府采購電子化存在的四方面問題。在操作方面，小問題頻現(xiàn)，如，與紙質(zhì)材料不一致，不能及時(shí)給投標(biāo)文件解密，評(píng)標(biāo)時(shí)與投標(biāo)人溝通不暢等。在法律方面，政府采購電子化系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在機(jī)制方面，政府采購電子化體系尚不健全，在政府采購領(lǐng)域上下級(jí)之間以及各地、各部門之間缺乏溝通，各自為政現(xiàn)象突出。在人員方面，缺乏既通曉政府采購知識(shí)，又熟練掌握電子技術(shù)的復(fù)合型人才。

針對(duì)上述問題，采訪中，專家們積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策。記者梳理了以下建議：在頂層設(shè)計(jì)和法律層面，應(yīng)當(dāng)建立和完善政府采購電子化的相關(guān)法律體系。電子化招標(biāo)的政府采購項(xiàng)目不適用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》，財(cái)政部國庫司于2020年4月1日回函湖南省財(cái)政廳時(shí)，已經(jīng)予以明確。但政府采購電子化無法可依的問題依舊存在，電子化系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)法律制度亟須得到完善。

對(duì)于政府采購電子化系統(tǒng)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)盡量考慮兼容性，以適應(yīng)政府采購不同類型項(xiàng)目、不同類型標(biāo)的的要求，比如，除了通用項(xiàng)目以外，投標(biāo)文件格式應(yīng)當(dāng)允許采購人或代理機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)另行設(shè)置分項(xiàng)，供投標(biāo)人填寫。同時(shí)，電子化系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)更新，在新的制度規(guī)范實(shí)施前就做好各項(xiàng)升級(jí)工作，確保政府采購工作合規(guī)。

對(duì)于人才隊(duì)伍建設(shè)，要注重政府采購電子化理論和實(shí)操方面的培訓(xùn)，使從業(yè)人員能正確運(yùn)用電子化采購的方式，提高質(zhì)量和效率。

“電子化建設(shè)是大勢所趨，但應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)。”這是采訪中絕大多數(shù)專家給出的意見。

“推動(dòng)政府采購電子化要以穩(wěn)妥為原則，不能以電子化交易為借口增加供應(yīng)商的負(fù)擔(dān)和交易成本?！笔Y守華強(qiáng)調(diào)。

此外，相關(guān)從業(yè)人員還談及了一個(gè)業(yè)內(nèi)一直避而不談的問題，即數(shù)據(jù)開放和歸屬的問題。對(duì)監(jiān)管部門來講，電子化的實(shí)施可以提高政府采購規(guī)范化、透明化程度，提升政府采購績效，也有利于項(xiàng)目的全程監(jiān)管。但在實(shí)際工作中，如果不開放數(shù)據(jù)，對(duì)于采購人或代理機(jī)構(gòu)來講，就不可避免地造成了數(shù)據(jù)孤島及加大二次錄入工作量的問題。

“在保證安全的前提下，未來是否可以考慮開放數(shù)據(jù)？”王晟問道。

作者：楊文君

來源：中國政府采購報(bào)