近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推廣行政備案規(guī)范管理改革試點經(jīng)驗的通知》（國辦函〔2022〕110號）。通知明確要求：對行政備案事項，不得規(guī)定經(jīng)行政機關(guān)審查同意，企業(yè)和群眾方可從事相關(guān)特定活動；能夠通過政府內(nèi)部信息共享、涉企電子證照庫等渠道獲取有關(guān)信息的，一般不得設(shè)定行政備案。要細化優(yōu)化行政備案實施規(guī)范，制定并公布辦事指南，對違規(guī)增加辦理環(huán)節(jié)或者備案材料、超時限辦理備案、無正當(dāng)理由不予備案等問題，要及時整改。要建立和完善協(xié)同機制，鼓勵將行政備案納入政務(wù)服務(wù)中心集中辦理、統(tǒng)一管理，加強相關(guān)信息共享共用，更大力度推進行政備案易辦快辦。要加大監(jiān)督檢查力度，堅決糾正以備案之名行許可之實。要充分運用備案信息提升政府監(jiān)管效能和政務(wù)服務(wù)水平，不斷降低制度性交易成本，努力為市場主體發(fā)展?fàn)I造更好的營商環(huán)境。
看到這份文件時不由自主的讓人想到了招標采購中很常見的招標文件備案。根據(jù)法無授權(quán)不可為的原則，結(jié)合國務(wù)院文件，筆者認為，招標文件的備案該取消了！
一、少數(shù)部門規(guī)章有招標文件備案要求
招標文件備案僅在住建部和交通部的部門規(guī)章中有相應(yīng)的規(guī)定。在《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（國家發(fā)展改革委等七部委令第30號）、《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標投標辦法》（國家發(fā)展改革委等八部委令第2號）、《工程建設(shè)項目貨物招標投標辦法》（國家發(fā)展改革委等七部委令第27號）等其他部門規(guī)章中均無對“招標文件備案”的要求。
規(guī)章一：《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標投標管理辦法》（2001年6月1日建設(shè)部令第89號發(fā)布，根據(jù)2018年9月28日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第43號修正）
第十八條 依法必須進行施工招標的工程，招標人應(yīng)當(dāng)在招標文件發(fā)出的同時，將招標文件報工程所在地的縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門備案。建設(shè)行政主管部門發(fā)現(xiàn)招標文件有違反法律、法規(guī)內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令招標人改正。
規(guī)章二：公路工程建設(shè)項目招標投標管理辦法（中華人民共和國交通運輸部令2015年第24號）
第十七條 招標人應(yīng)當(dāng)按照省級人民政府交通運輸主管部門的規(guī)定，將資格預(yù)審文件及其澄清、修改，招標文件及其澄清、修改報相應(yīng)的交通運輸主管部門備案。
二、部分省市設(shè)置的招標文件備案
地方性法規(guī)例1： 《重慶市招標投標條例》（2018年修正）
第十五條 編制依法必須進行招標的項目的資格預(yù)審文件和招標文件，應(yīng)當(dāng)使用有關(guān)行政監(jiān)督部門依法制定的標準文本。……國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進行招標的項目，其資格預(yù)審文件或者招標文件應(yīng)當(dāng)報有關(guān)行政監(jiān)督部門備案。
地方性法規(guī)例2： 《 浙江省招標投標條例》（2014修正）
第十五條 招標人應(yīng)當(dāng)在發(fā)出招標文件五個工作日前將招標文件送有關(guān)行政監(jiān)督部門備案。有關(guān)行政監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)招標文件有違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時告知招標人，由招標人自行改正后重新送備案。
三、要求備案法律效力分析
1、 招標文件備案的要求于法無據(jù)
“備案”一詞，僅僅出現(xiàn)在《招標投標法》第十二條，“招標人自行辦理招標事宜的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政監(jiān)督部門備案”的表述中。
招標文件的備案無論是《招標投標法》《招標投標法實施條例》還是《政府采購法》《政府采購法實施條例》中均沒有相應(yīng)的規(guī)定。在上位法《招標投標法》《招標投標法實施條例》均沒有要求招標文件必須備案情況下，部門規(guī)章或地方政府規(guī)章要求招標文件備案，一方面增加了監(jiān)督部門權(quán)力，另一方面增加了招標人、招標代理機構(gòu)的義務(wù)，違反了《立法法》第八十條第二款 沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)和第八十二條第六款 沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范的規(guī)定。
2、于理不合
《深化政府采購制度改革方案》和黨的十九大報告明確要求，強化采購人的主體責(zé)任。
實踐中一方面少數(shù)行政監(jiān)督部門存在以備案之名，行審批之實；另一方面，大量的招標人（采購人）沒有履行招標人（采購人）的主體責(zé)任，將本屬于招標人審查招標文件的最后一道防線直接以備案的名義交給行政監(jiān)督部門，招標代理更是以此找到一個免費的“保姆”。一方面，行政監(jiān)督部門疲于應(yīng)付，既造成行政資源的一種巨大浪費，也沒有充足的時間和精力去查處串通投標、虛假投標等違法行為；另一方面行政監(jiān)督部門自身專業(yè)能力和專業(yè)水平受限，無法應(yīng)對所有招標項目的審查工作。對招標文件的“審查式備案”，就有點像隔代老人帶小孩子一樣，招標人這個“小孩子”始終在監(jiān)管部門“老人們”的“呵護”下，招標人一直習(xí)慣于對招標文件“有人審查”“有人把關(guān)”的依賴。這樣的環(huán)境下，招標人這個“小孩子”的“主體”責(zé)任意識始終培養(yǎng)不起來。這樣的局面，既不符合國務(wù)院“放管服”的要求，也有悖于“優(yōu)化營商環(huán)境”的目標，更達不到對招標人“嚴管嚴要求”的初衷。
《國家發(fā)展改革委等部門關(guān)于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2022〕1117號）對招標人審查招標文件提出了五點要求，這既是落實招標人主體責(zé)任的需要，也是提升采購效能的要求。行政監(jiān)督部門更多的應(yīng)當(dāng)是還權(quán)于采購人，讓其切實履行其應(yīng)負之責(zé)。
3、于情不容
要求招標文件備案是基于傳統(tǒng)的線下招標時代，基于滿足行政監(jiān)督部門監(jiān)管的需要而設(shè)定的，但時代在發(fā)展，社會在進步，互聯(lián)網(wǎng)+招標采購已經(jīng)到來，基于電子交易平臺與監(jiān)督平臺的互聯(lián)互通、信息共享，傳統(tǒng)的線下備案已經(jīng)沒有任何意義，行政監(jiān)督部門完全可以通過行政監(jiān)督平臺適時在線查閱招標文件。
《國家發(fā)展改革委等部門關(guān)于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2022〕1117號）明確要求，依法必須招標項目應(yīng)當(dāng)實行全流程電子化交易，對實行電子招標投標的項目，取消招標文件備案或者實行網(wǎng)上辦理。
四、總結(jié)
黨的二十大報告明確要求“扎實推進依法行政。轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力?！?/p>
為依法落實和保障招標人的主體權(quán)利和責(zé)任，確保招標投標活動參與各方真正做到“敬畏法律、依法依規(guī)”和《招標投標法》要求的“公開、公平、公正和誠實信用”的原則，建議各地各部門取消招標文件備案的要求。
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