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前期咨詢單位能否參與該項目EPC投標探討

本文針對石油化工行業(yè)這一特定領(lǐng)域EPC(工程總承包)項目前期設(shè)計或咨詢服務(wù)單位是否可以繼續(xù)參與該項目投標問題展開探討,從市場、政策、審批、管理、立法等各方面進行了詳細分析,提出了改進措施和方向,對行業(yè)發(fā)展有一定參考作用。

前期咨詢單位能否參與該項目EPC<a href=

一、背景與困惑

眾所周知,負責項目前期咨詢服務(wù)的單位不能參加EPC后續(xù)投標?!稑藴试O(shè)計施工總承包招標文件》(發(fā)改法規(guī)〔2011〕3018號)第1.4.3第(2)條及《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》(七部委令2003年第30號,2013年修訂)第35條規(guī)定,投標人是響應(yīng)招標、參加投標競爭的法人或者其他組織。招標人的任何不具有獨立法人資格的附屬機構(gòu)(單位),或者為招標項目的前期準備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機構(gòu)(單位),都無資格參加該招標項目的投標。然而,國內(nèi)石油化工領(lǐng)域建設(shè)項目的EPC總包單位,相當程度上都是項目的前期咨詢(可行性研究)單位,這基本上已經(jīng)成為規(guī)則和慣例。導致這種現(xiàn)實與法律法規(guī)、標準規(guī)范要求不一致甚至相矛盾的原因是復雜多樣的,主要有歷史因素、管理因素以及立法因素等,以下作簡要論述。

二、歷史(市場)因素

(一)從無到有下的市場競爭

新中國成立之初,我國石油及煉油工業(yè)基礎(chǔ)極其薄弱,是在一窮二白的基礎(chǔ)上以舉國體制、會戰(zhàn)機制發(fā)展自己的石油化工工業(yè)的。比如1960年3月開始的為期三年的關(guān)系我國石油工業(yè)命運的大慶會戰(zhàn),就是在國務(wù)院有關(guān)部委和部分省市的大力支持下,中央軍委抽調(diào)3萬名復轉(zhuǎn)官兵參加,全國5000多家企業(yè)負責生產(chǎn)機電產(chǎn)品和設(shè)備,200個科研設(shè)計單位技術(shù)支援,集中石油系統(tǒng)37個廠礦院校的精兵強將和大批物資,由余秋里和康世恩現(xiàn)場指揮的一次史詩級的工程大會戰(zhàn)。再比如1963年至1965年,煉油工業(yè)先后攻關(guān)成功以“五朵金化” (流化催化裂化、鉑重整、延遲焦化、尿素脫臘以及配套所需的催化劑)為代表的二次加工裝置也是如此。其中的流化催化裂化工程設(shè)計,就是撫順院(中石化洛陽院前身,后中石化洛陽院更名為中石化洛陽石化工程設(shè)計有限公司)和北京設(shè)計院(中國石化工程建設(shè)有限公司前身)進行聯(lián)合攻關(guān)的成果。這也是此后四十年內(nèi)國內(nèi)做催化裂化最好的也是僅有的兩家設(shè)計單位,催化裂化領(lǐng)域其他設(shè)計單位在人員和技術(shù)上也與上述兩家單位有著千絲萬縷的關(guān)系。

(二)特定市場中的競爭慣例

二十世紀六七十年代,國內(nèi)石油化工領(lǐng)域在設(shè)計、施工上解決的是從無到有的問題,并沒有一個充分競爭的市場。人們所熟知的中石化六大設(shè)計院,以及后來中石化中石油分立之后石油化工行業(yè)的華東院(中石油華東設(shè)計院有限公司)、昆侖院(中國昆侖工程公司)以及寰球院(中國寰球工程有限公司)是煉油行業(yè)的主要設(shè)計單位。二十年來中石油和中石化各自的設(shè)計院很少參與對方的投標,所以尚未形成成熟的市場競爭局面。

此外,由于煉化新技術(shù)、工藝包等核心技術(shù)往往掌握在研發(fā)部門手中,其在此領(lǐng)域處于技術(shù)及市場壟斷地位,短期內(nèi)難于形成有效競爭。

(三)招標人的客觀選擇

以市場競爭為特征的招標投標活動體現(xiàn)的是公平,而企業(yè)關(guān)注的是效率,在缺乏市場競爭的環(huán)境下,單就某套煉化裝置的EPC總承包招標而言,行業(yè)內(nèi)雖然能夠滿足三家及以上的招標條件,但鑒于如中石油及中石化內(nèi)部工程公司互不參與對方項目的行業(yè)慣例,能夠形式上達到三家投標條件有一定困難。前期負責可行性研究或初步設(shè)計的單位,實際上是最具備條件參與后續(xù)EPC投標的單位,如不允許其投標,則難于保證工程質(zhì)量。

能夠開展EPC總包工程的投標人數(shù)量稀少,造成招標人難于選擇,不得不允許負責前期咨詢?nèi)蝿?wù)的單位參與后續(xù)投標,這是歷史造成的市場因素。

三、管理因素

(一)基本建設(shè)程序因素

典型的工程項目建設(shè)過程如圖1所示。其中的可行性研究從項目建設(shè)的必要性、裝置規(guī)模、產(chǎn)品方案、市場、原料、工藝技術(shù)、廠址選擇、公用工程、輔助設(shè)施、協(xié)作配套、節(jié)能節(jié)水、環(huán)境保護、投資及經(jīng)濟評價等方面給出簡要明確的結(jié)論性意見。而在設(shè)計階段,國際上通常把全部設(shè)計過程劃分為由專利商承擔的工藝包設(shè)計或工藝設(shè)計和由工程公司承擔的工程設(shè)計兩大設(shè)計階段(初步設(shè)計和詳細設(shè)計),大型項目的工程設(shè)計還包括總體設(shè)計。工藝包,簡單來說就是工藝操作的具體詳細說明。有了工藝包,設(shè)計單位就可以據(jù)此作初步設(shè)計,然后是詳細設(shè)計。工藝包一般是由專利技術(shù)提供方(設(shè)計院、研究院、業(yè)主)針對某種工藝技術(shù)進行比較系統(tǒng)的研究,然后給出指導性(原則性)的流程、設(shè)備以及相關(guān)的工藝參數(shù)等資料(類似以前我國的技術(shù)設(shè)計)。

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《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》(建市規(guī)〔2019〕12號)第七條規(guī)定,“采用工程總承包方式的政府投資項目,原則上應(yīng)當在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包;其中,按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目,應(yīng)當在完成相應(yīng)的投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包”。因此,可行性研究階段結(jié)束后即可開始EPC總包項目的招標工作,而國內(nèi)大多數(shù)項目從初步設(shè)計結(jié)束后就開始招標工作。

(二)項目管理因素

通過分析EPC可行性研究及設(shè)計階段成果(見表1)可見,工程項目管理可看作為政府相關(guān)部門的項目管理和項目業(yè)主的項目管理兩部分,政府相關(guān)部門對項目的管理體現(xiàn)在對項目立項和規(guī)劃審批、實施過程中對工作(工程)質(zhì)量的監(jiān)督以及工程竣工驗收的備案管理上,貫穿從項目前期準備到竣工驗收的全過程。

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1.可行性研究階段著眼項目的可批性

在項目策劃和可行性研究階段,國內(nèi)設(shè)計單位一般沒有具有專利權(quán)的被國際同行認可的專利技術(shù)或?qū)@麆?chuàng)新,沒有能力完成大型工業(yè)項目的工藝包設(shè)計,在進行方案設(shè)計或可行性研究時,往往傾向于項目的可批性,更關(guān)注上級審批機構(gòu)的喜好和傾向性意見,缺乏新穎性、創(chuàng)新性和針對性,在技術(shù)、施工、造價等方面往往有諸多不足。

2.初步設(shè)計階段缺乏設(shè)計深度

國內(nèi)工程項目的初步設(shè)計,其主要作用是業(yè)主確認后提供政府規(guī)劃、環(huán)保、消防、勞動保護等相關(guān)部門審批,政府部門有審批要求的內(nèi)容往往是設(shè)計重點,而不涉及的或關(guān)注不夠的工藝流程設(shè)計(PFD、PID等)、主要設(shè)備及材料的選型及指標則從簡處理,造成上述項目核心工作設(shè)計深度不夠,除初步設(shè)計編制單位外,其他詳細設(shè)計單位很難做好初步設(shè)計與詳細設(shè)計的銜接,很難準確計算設(shè)備材料量和關(guān)鍵設(shè)備材料選型和報價,難以準確計算實物工作量和工程量,給項目后續(xù)工作帶來技術(shù)和商務(wù)風險。

綜上所述,國內(nèi)石油化工領(lǐng)域EPC總承包招標無論從可行性研究結(jié)束開始,還是從初步設(shè)計完成開始,實際上根本達不到詳細設(shè)計的深度,內(nèi)容上并沒有真正做完,負責可行性研究或初步設(shè)計工作的單位掌握了后續(xù)工作的大量決定性信息,在信息不對稱的情況下,其他潛在投標單位無法與前期咨詢(可研/初步設(shè)計)單位進行公平競爭。這就導致能夠開展EPC總包工程的投標人中,基本只有原咨詢單位能夠順利完成投標工作。

四、立法因素

我國開展工程領(lǐng)域資質(zhì)管理起步較晚,最早是在全民所有制背景下,參照前蘇聯(lián)的資質(zhì)管理模式,通過對“單位”進行資質(zhì)管理來實現(xiàn)對“單位中的施工作業(yè)者”進行管理?,F(xiàn)行的建筑市場管理體制依然存在計劃經(jīng)濟的特征,條塊分割、各管一塊的格局依然存在。住建部門管理建設(shè)系統(tǒng)的招標投標、設(shè)計、施工以及材料設(shè)備的采購,國家及省、市重點項目又歸口國家發(fā)展改革部門及省、市政府管理。不同的建筑領(lǐng)域又由不同的行業(yè)管理。例如機械制造、化學工程歸工信部管理,石油工程歸國家能源局管理,水電工程歸水利部管理,核電工程歸國家原子能機構(gòu)管理等,各個領(lǐng)域的主管部門不同,其管理規(guī)則和合同規(guī)范也不同。八十年代后以監(jiān)理制為發(fā)端的現(xiàn)代工程建設(shè)領(lǐng)域改革是由住建部門牽頭多部委推動的,也制定了一系列法律法規(guī)、標準規(guī)范,大多帶有住建部門的特點,其本身也有各自的適用范圍,未必完全適用于石油化工領(lǐng)域。

目前EPC 總承包模式的法律法規(guī)涉及內(nèi)容不全面,其中國家發(fā)展改革委出臺的程序法是宏觀方面的法規(guī),難以面面俱到;住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的法律又側(cè)重于房屋及市政工程,對于石油化工領(lǐng)域特定的市場競爭情況可操作性差。

五、改進措施及方向

針對這種立法與具體實施過程不一致的情況,其改進措施是多方面的。一是對于石油化工特定領(lǐng)域,建議打破壁壘與成規(guī),鼓勵行業(yè)內(nèi)不同企業(yè)間(如中石油與中石化)的競爭,使現(xiàn)有條件下具備競爭實力的工程公司愿意投標;二是在政府審批層面,在不降低可行性研究或初步設(shè)計的可批性前提下,要求可行性研究和初步設(shè)計要達到投標的深度,使愿意投標的企業(yè)站在同一起跑線上;三是對于處于新技術(shù)壟斷(缺乏競爭)的項目,出臺相關(guān)標準規(guī)范,作為程序法和實體法的接口,在特定條件下允許負責項目前期咨詢工作的企業(yè)參與后續(xù)投標。

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