現(xiàn)行政府采購(gòu)?fù)对V處理制度論析

# 招標(biāo)信息 2023-03-16 11:18 來源：《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2023年第1期

本文作者向崢榮，工作單位系四川煒燁律師事務(wù)所。文章發(fā)表在《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2023年第1期。

編者按

本文榮獲財(cái)政部國(guó)庫(kù)司主辦、中國(guó)政府采購(gòu)雜志社承辦的“迎接黨的二十大深化政府采購(gòu)制度改革主題宣傳有獎(jiǎng)?wù)魑摹倍泉?jiǎng)。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行政府采購(gòu)?fù)对V處理制度與行政裁決理論仍存在一定的不契合之處，且具體規(guī)定也存在不足之處。為此，筆者提出在行政裁決理論基礎(chǔ)上進(jìn)行適度創(chuàng)新、在具體規(guī)定上進(jìn)行適當(dāng)增補(bǔ)的建議，以期為政府采購(gòu)?fù)对V處理制度的完善盡綿薄之力。

現(xiàn)行政府采購(gòu)?fù)对V處理制度論析

一、引出：投訴事項(xiàng)的定義

筆者在協(xié)助辦理政府采購(gòu)?fù)对V處理案件過程中，遇到了一起平常卻引起爭(zhēng)議的案例：某供應(yīng)商所遞交投訴書中載明的投訴事項(xiàng)為“招標(biāo)文件將XX的參數(shù)設(shè)置為重量不小于900g”，財(cái)政部門經(jīng)審查查明招標(biāo)文件設(shè)置的XX參數(shù)中包含了“重量不小于900g”的內(nèi)容，且該參數(shù)設(shè)置符合相關(guān)規(guī)定。對(duì)于該案的處理，通常情況下是“認(rèn)定投訴事項(xiàng)不成立，駁回投訴”；但一名剛接觸政府采購(gòu)的新人卻認(rèn)為，供應(yīng)商的投訴事項(xiàng)非常明確，即采購(gòu)文件將XX的參數(shù)設(shè)置為重量不小于900g，而這一事實(shí)已經(jīng)被查明，那么投訴事項(xiàng)就應(yīng)當(dāng)是成立的，由于不影響采購(gòu)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)作出繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)的結(jié)論。

上述爭(zhēng)議最終歸結(jié)到一個(gè)看似平常卻大道至簡(jiǎn)的問題——什么是投訴事項(xiàng)？筆者翻遍了政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)章，均未見對(duì)此作出明確定義，與投訴事項(xiàng)定義相關(guān)的法條中只有“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以……以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑”“質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以…… 向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴”“供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)除外”等內(nèi)容。

按照現(xiàn)行政府采購(gòu)?fù)对V處理制度設(shè)計(jì)，投訴人在投訴時(shí)提交的投訴書上應(yīng)包含具體、明確的投訴事項(xiàng)和與投訴事項(xiàng)相關(guān)的投訴請(qǐng)求，財(cái)政部門需要對(duì)投訴事項(xiàng)是否成立作出直接認(rèn)定，在認(rèn)定是否成立的基礎(chǔ)上才能對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)作出后續(xù)處理結(jié)論。投訴事項(xiàng)可謂是政府采購(gòu)?fù)对V處理中一個(gè)極為重要的概念，而該概念目前卻無明確的定義，無疑是政府采購(gòu)?fù)对V處理制度的一個(gè)重大缺陷。同時(shí)，筆者在長(zhǎng)期協(xié)助處理政府采購(gòu)?fù)对V案件過程中，還發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行制度在其他方面也存在一定的缺陷和不足，需要進(jìn)一步修改和完善。

二、反思：理論和實(shí)務(wù)的雙重困境

（一）與行政裁決理論不完全契合

行政裁決作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施的特殊行為，在學(xué)理上存在多種定義，而在官方層面的通說為，行政裁決是行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。行政裁決的特點(diǎn)有：一是主體的行政性。裁決主體是法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，不同于作出民事仲裁的民間仲裁機(jī)構(gòu)和受理民事訴訟案件的法院。二是對(duì)象的特定性。裁決的受理范圍是與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛。三是行政裁決結(jié)果具有非終局性。當(dāng)事人不服行政裁決的，可依法向法院提起訴訟，不同于民事仲裁的一裁終局、民事訴訟的兩審終審。

2018年12月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中明確指出，要切實(shí)履行裁決職責(zé)，重點(diǎn)做好自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭(zhēng)議、政府采購(gòu)活動(dòng)爭(zhēng)議等方面的行政裁決工作。2020年1月，財(cái)政部也發(fā)布了《關(guān)于確定第一批政府采購(gòu)行政裁決示范點(diǎn)的通知》，明確內(nèi)蒙古自治區(qū)、上海市、深圳市作為第一批政府采購(gòu)行政裁決示范點(diǎn)。由此可知，在國(guó)家制度設(shè)計(jì)層面，已將政府采購(gòu)?fù)对V處理納入了行政裁決范疇。但現(xiàn)行政府采購(gòu)?fù)对V處理制度與上述行政裁決理論并不完全契合，還存在一定差異。

1.在裁決主體方面，其中立性受到質(zhì)疑

在通說中明確定義了行政裁決機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)“居中”進(jìn)行裁處，“中立性”是裁決主體的必備特征和基本要求。在現(xiàn)行制度下，各級(jí)財(cái)政部門是政府采購(gòu)?fù)对V處理的主體。一般而言，各級(jí)財(cái)政部門在內(nèi)部又設(shè)置政府采購(gòu)監(jiān)督管理處（科、股）等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具體開展政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作，行使政府采購(gòu)政策制定、供應(yīng)商信息庫(kù)管理、政府采購(gòu)預(yù)算審核、政府采購(gòu)方式核準(zhǔn)、政府采購(gòu)信息化建設(shè)、政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理等職責(zé)。而鑒于采購(gòu)人（國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織）與財(cái)政部門天然的密切關(guān)系，由財(cái)政部門作為政府采購(gòu)?fù)对V處理的主體，其“中立性”也受到了一定質(zhì)疑，尤其是對(duì)于財(cái)政部門自身開展的政府采購(gòu)活動(dòng)，部分供應(yīng)商更是將財(cái)政部門不應(yīng)當(dāng)作為投訴處理機(jī)構(gòu)作為投訴事項(xiàng)提出，其理由就是財(cái)政部門不能“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”。

2.在裁決對(duì)象方面，民事糾紛屬性不全

行政裁決的對(duì)象為與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，民事糾紛是指當(dāng)事人之間就民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生的爭(zhēng)議。而按現(xiàn)行政府采購(gòu)制度，政府采購(gòu)是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金，按照政府采購(gòu)政策要求，采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。從現(xiàn)代財(cái)政制度理論來講，政府采購(gòu)與部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付一并被稱為財(cái)政支出管理的“三駕馬車”，是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，其具有落實(shí)財(cái)政政策、加強(qiáng)宏觀調(diào)控等明顯的行政屬性。從政府采購(gòu)主體行為講，政府采購(gòu)是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織作為買方，選擇賣方，并與賣方進(jìn)行交易的市場(chǎng)化的買賣、租賃等行為，具有明顯的民事屬性。因此，筆者認(rèn)為政府采購(gòu)是一種兼具行政屬性和民事屬性的特殊行為。從現(xiàn)行制度的相關(guān)表述來看，政府采購(gòu)?fù)对V處理的對(duì)象應(yīng)當(dāng)為在采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和采購(gòu)結(jié)果范圍的“投訴事項(xiàng)”，基于上述分析，“投訴事項(xiàng)”亦屬于一種兼具行政屬性和民事屬性的爭(zhēng)議，這與行政裁決所針對(duì)的“民事糾紛”不完全一致。

3.在裁決結(jié)果方面，調(diào)解難以實(shí)現(xiàn)

行政裁決本身屬于對(duì)民事糾紛的裁決，而調(diào)解是化解糾紛的有效途徑之一，因此調(diào)解在行政裁決中可以一并適用，是行政裁決的應(yīng)有之義。但現(xiàn)行政府采購(gòu)?fù)对V處理制度中，調(diào)解卻難以實(shí)現(xiàn)。究其原因，一方面，調(diào)解缺乏政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)，財(cái)政部門難以直接進(jìn)行調(diào)解?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和財(cái)政部《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴處理辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”）中規(guī)定財(cái)政部門可以作出不予受理、駁回投訴、投訴成立并處理的處理結(jié)論，但均無調(diào)解的相關(guān)規(guī)定；雖然部分省市出臺(tái)制度規(guī)定允許調(diào)解，但真正的調(diào)解文書卻鮮見。另一方面，可調(diào)解內(nèi)容缺失，采購(gòu)人不敢輕易調(diào)解。參照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）的相關(guān)規(guī)定，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。而當(dāng)前投訴事項(xiàng)包括采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果，相關(guān)內(nèi)容均系依據(jù)相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生和確定，不屬于上述可以調(diào)解的范疇，且由于缺乏權(quán)利讓渡的空間，稍有不當(dāng)即可能被認(rèn)定為調(diào)解存在“灰色地帶”而被相關(guān)部門追責(zé)，由此也導(dǎo)致采購(gòu)人輕易不愿意進(jìn)行調(diào)解，財(cái)政部門也不愿簡(jiǎn)單確認(rèn)采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的調(diào)解協(xié)議的有效性。

（二）實(shí)務(wù)操作中顯現(xiàn)缺陷與不足

1.對(duì)投訴事項(xiàng)的定義未明確

從筆者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，供應(yīng)商在投訴事項(xiàng)的表述形式上可謂五花八門，較為常見的有以下幾種：一是僅表述采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果型，如本文第一部分所舉案例中的投訴事項(xiàng)“招標(biāo)文件將XX的參數(shù)設(shè)置為重量不小于900g”；二是表述采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果違法或違反采購(gòu)文件規(guī)定型，例如“招標(biāo)文件將XX的參數(shù)設(shè)置為重量不小于900g，違反了《政府采購(gòu)法》的規(guī)定”；三是僅表述供應(yīng)商違法型，例如“X供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)”；四是表述對(duì)質(zhì)疑答復(fù)的不滿型，例如“質(zhì)疑答復(fù)缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，沒有說服力”。

那么，為何存在如此多種形式的表述，筆者認(rèn)為根本原因在于未明確投訴事項(xiàng)是什么，導(dǎo)致投訴事項(xiàng)的內(nèi)涵和外延不清晰。具體而言，一方面投訴事項(xiàng)的內(nèi)涵不明。筆者在本文第一部分中所描述案例引起爭(zhēng)論的原因即在于此，慣常觀點(diǎn)認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立的原因在于持該觀點(diǎn)的人潛意識(shí)認(rèn)定投訴事項(xiàng)是指供應(yīng)商認(rèn)為違法或違反采購(gòu)文件規(guī)定的事實(shí)，從而對(duì)該事實(shí)是否違法或違反采購(gòu)文件規(guī)定進(jìn)行判斷并作出認(rèn)定，而新人觀點(diǎn)則僅就所描述內(nèi)容反映出的事實(shí)進(jìn)行查明，從而認(rèn)定該事實(shí)是否成立。另一方面投訴事項(xiàng)的外延也存在爭(zhēng)議?，F(xiàn)行制度規(guī)定了投訴事項(xiàng)的范圍包括采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果，但在具體范圍上依然存在爭(zhēng)議，如采購(gòu)過程是否包括采購(gòu)文件制定前的預(yù)算審批和采購(gòu)結(jié)果產(chǎn)生后的公告，基于質(zhì)疑提起的投訴是否能夠超出采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果的范疇，對(duì)質(zhì)疑答復(fù)行為本身是否可以投訴等。

需要特別指出的是，將“X供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)”等供應(yīng)商存在違法行為作為投訴事項(xiàng)是實(shí)務(wù)中的一個(gè)普遍現(xiàn)象，但筆者對(duì)此一直持否定觀點(diǎn)。具體理由為：第一，采購(gòu)人無權(quán)對(duì)此進(jìn)行認(rèn)定。投訴需要經(jīng)過質(zhì)疑這一前置程序，供應(yīng)商不服質(zhì)疑才導(dǎo)致與采購(gòu)人的爭(zhēng)議，而鑒于財(cái)政部門屬于政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門，作為質(zhì)疑答復(fù)方的采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商是否存在違法行為并無判斷的主體資格，一個(gè)無權(quán)主體作出的結(jié)論不應(yīng)當(dāng)構(gòu)成雙方的爭(zhēng)議。第二，行政處罰與民事糾紛的證明標(biāo)準(zhǔn)不同。財(cái)政部門對(duì)供應(yīng)商違法行為的處理大多涉及行政處罰，行政處罰應(yīng)當(dāng)適用排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)；而政府采購(gòu)?fù)对V處理作為行政裁決類，適用關(guān)于民事糾紛優(yōu)勢(shì)證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)。第三，行政處罰與政府采購(gòu)?fù)对V處理在程序和時(shí)限上存在差異。按現(xiàn)行行政處罰法規(guī)定，行政處罰時(shí)限為90日，且作出處罰前有處罰告知程序，能夠全面保障供應(yīng)商的權(quán)益；而政府采購(gòu)?fù)对V處理為30個(gè)工作日，并無相關(guān)程序，可能導(dǎo)致供應(yīng)商權(quán)益受損。

2.投訴請(qǐng)求略顯“雞肋”

按照94號(hào)令的相關(guān)規(guī)定，投訴書中不僅需要有“具體、明確的投訴事項(xiàng)”，還要有“與投訴事項(xiàng)相關(guān)的投訴請(qǐng)求”。投訴請(qǐng)求一般而言是指供應(yīng)商希望通過投訴達(dá)到的效果，如責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)、對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行處罰等，94號(hào)令進(jìn)行如此規(guī)定，筆者認(rèn)為類似于仲裁、訴訟請(qǐng)求的作用，意圖明確供應(yīng)商作為投訴人時(shí)的請(qǐng)求，促進(jìn)爭(zhēng)議化解的準(zhǔn)確性。但現(xiàn)行制度下，財(cái)政部門作出的投訴處理決定中，卻并未要求直接回應(yīng)投訴請(qǐng)求，而是針對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行審查，在認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立的情況下，根據(jù)是否影響采購(gòu)結(jié)果以及采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)前的不同階段的具體情況，按照94號(hào)令的相關(guān)法條作出決定，財(cái)政部門不會(huì)因投訴請(qǐng)求的不同而作出不同的投訴處理決定，這與仲裁、訴訟中就仲裁、訴訟請(qǐng)求作出裁決、判決是不同的。因此，在現(xiàn)行制度下，要求投訴人必須寫明投訴請(qǐng)求并無實(shí)質(zhì)意義。

3.“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”范圍不明確

由于現(xiàn)行制度中并未明確“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，亦無明確的范圍界定。因此，實(shí)踐中部分財(cái)政部門在辦理投訴處理案件時(shí)，基于所謂的正當(dāng)程序原則和保障所有相關(guān)當(dāng)事人陳述申辯權(quán)的考量，將與投訴相關(guān)的所有當(dāng)事人均作為94號(hào)令中所規(guī)定的“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”。但對(duì)此也存在不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)僅將與投訴事項(xiàng)存在直接利害關(guān)系的主體納入“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”范疇，理由為：一是投訴處理審查的主要是投訴人和被投訴人之間的爭(zhēng)議，其他當(dāng)事人只是屬于類似于訴訟中無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人的地位，不影響案件處理；二是不追加不影響權(quán)利救濟(jì)，即使最終投訴處理結(jié)果影響了任何供應(yīng)商的權(quán)利，那么無論是通過申請(qǐng)復(fù)議還是提起訴訟，利害關(guān)系人均屬于有權(quán)主體范疇；三是從該規(guī)定的立法本意來看，主要是要保障投訴事項(xiàng)直接涉及的利害主體，即與投訴事項(xiàng)直接相關(guān)的主體，如若投訴中標(biāo)供應(yīng)商存在違法行為，則應(yīng)當(dāng)將中標(biāo)供應(yīng)商納入追加范疇，但是若僅僅投訴評(píng)審因素，則無需將所有投標(biāo)人均追加為相關(guān)當(dāng)事人。而上述爭(zhēng)議的癥結(jié)和根源即在于94號(hào)令中并未對(duì)“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”的范圍作出明確的界定。

4.時(shí)限相關(guān)規(guī)定不夠精細(xì)

現(xiàn)行制度中規(guī)定的投訴處理相關(guān)時(shí)限主要有：提出投訴的時(shí)限、審查的時(shí)限、作出的投訴處理決定的期限以及允許扣除的時(shí)限。94號(hào)令設(shè)置時(shí)限規(guī)定條款的目的，是要求供應(yīng)商在法定期限內(nèi)提起投訴避免權(quán)利懈怠，同時(shí)也督促財(cái)政部門及時(shí)高效作出投訴處理決定，依法維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。但由于上述時(shí)限規(guī)定不夠完善，從實(shí)踐來看，其作用的發(fā)揮受到了一定限制。具體而言，有幾個(gè)方面不完善之處：一是供應(yīng)商提出投訴的時(shí)限規(guī)定不夠精細(xì)。當(dāng)前規(guī)定“質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意，或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向本辦法第六條規(guī)定的財(cái)政部門提起投訴”，該規(guī)定區(qū)分了對(duì)答復(fù)不滿意（作為）和未作出答復(fù)（不作為）兩種情形，但均要求在答復(fù)期滿后才能提起投訴，未能與作為與不作為一一對(duì)應(yīng)，且按照該規(guī)定對(duì)于在答復(fù)期滿前作出的質(zhì)疑答復(fù)也必須等到質(zhì)疑答復(fù)期滿后才能提出投訴，也直接影響了效率。二是投訴人補(bǔ)正材料的規(guī)定含義前后是否一致不明。94號(hào)令第二十一條第一項(xiàng)規(guī)定的“投訴人補(bǔ)正”與第二十七條第一款規(guī)定的“投訴人補(bǔ)正材料”的含義是否相同，在受理后的投訴處理過程中能否再要求投訴人補(bǔ)正且扣除補(bǔ)正時(shí)限不明。三是投訴處理期限30個(gè)工作日是否包含送達(dá)時(shí)限。從文意解釋來看，僅指在30個(gè)工作日內(nèi)作出投訴處理決定即可，但從行政行為的一般理論和法院就行政行為合法性審查意見而言，行政期限包括了作出和送達(dá)的時(shí)限。四是時(shí)限扣除規(guī)定的范圍不全。在投訴處理過程中，鑒于財(cái)政部門調(diào)查手段的缺乏，大多情形下系通過書面文書進(jìn)行調(diào)查取證，但調(diào)查取證耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)且不屬于94號(hào)令規(guī)定的時(shí)限扣除范圍，直接導(dǎo)致投訴處理時(shí)間緊張，也間接影響了投訴處理的準(zhǔn)確性。

5.處理結(jié)論類型不全

94號(hào)令中規(guī)定的財(cái)政部門針對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V的處理結(jié)論有不予受理、駁回投訴、終止投訴、決定繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)、決定另行選定中標(biāo)或成交供應(yīng)商、責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)、告知相關(guān)當(dāng)事人通過訴訟途徑要求責(zé)任人賠償。但在實(shí)務(wù)中，筆者發(fā)現(xiàn)仍有個(gè)別在實(shí)踐中經(jīng)常遇到的情形在適用上述結(jié)論時(shí)存在障礙。例如，對(duì)于在投訴處理期間廢標(biāo)并已重新開展采購(gòu)活動(dòng)的，在認(rèn)定針對(duì)采購(gòu)文件違法的投訴事項(xiàng)成立時(shí)應(yīng)如何處理。一種觀點(diǎn)認(rèn)為投訴針對(duì)的是原采購(gòu)活動(dòng)，原采購(gòu)活動(dòng)已廢標(biāo)，因此應(yīng)作出不影響采購(gòu)結(jié)果并繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)的結(jié)論。但筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)未能解決繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)指向哪次采購(gòu)活動(dòng)的問題。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為采購(gòu)文件違法必然影響采購(gòu)結(jié)果，因此應(yīng)作出責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)的結(jié)論。但筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)未能解決在當(dāng)前新的采購(gòu)活動(dòng)已開展的情況下責(zé)令重新開展如何實(shí)施的問題。

此外，對(duì)于94號(hào)令中所規(guī)定的針對(duì)“政府采購(gòu)合同已履行”情形下“給他人造成損失的，相關(guān)當(dāng)事人可依法提起訴訟，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任”的處理結(jié)論，筆者認(rèn)為也不夠嚴(yán)謹(jǐn)，該處理結(jié)論并不像責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)、另行確定中標(biāo)成交結(jié)果等直接對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)作出處理，且從文字表述看“可依法提起訴訟”不是一個(gè)確定的結(jié)論，不符合處理結(jié)論需要明確化的要求。

三、進(jìn)路：宏觀與微觀的理性探討

（一）從宏觀層面看，在行政裁決理論指導(dǎo)下對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V處理制度進(jìn)行適度創(chuàng)新

前文已述，在《意見》中已明確政府采購(gòu)?fù)对V處理屬于行政裁決范疇，但同時(shí)也可以看出政府采購(gòu)?fù)对V處理與一般理論意義上的行政裁決還是有一定的差異性，完全契合基本理論反而可能導(dǎo)致不能最有效地解決投訴處理方面的爭(zhēng)議，基于此，筆者建議在行政裁決基本理論的基礎(chǔ)上創(chuàng)新構(gòu)建有一定特色的政府采購(gòu)?fù)对V處理制度。

1.設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的投訴處理機(jī)構(gòu)

保障投訴處理機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性、中立性，從而使投訴處理更具公正性，這是契合我國(guó)行政裁決制度的重要方面。但按行政裁決的定義，行政裁決的主體為行政機(jī)關(guān)，而從現(xiàn)行制度來看，行政機(jī)關(guān)屬于采購(gòu)人范疇，因此要實(shí)現(xiàn)投訴處理機(jī)構(gòu)的完全獨(dú)立，在制度上存在基礎(chǔ)性障礙。同時(shí)，跳出行政管理部門的管理，單獨(dú)由政府設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，會(huì)削弱行政裁決制度的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樾姓脹Q的適用范圍是與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，而這些行政管理活動(dòng)分屬各個(gè)政府組成部門負(fù)責(zé)。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的投訴處理機(jī)構(gòu)較為切合實(shí)際。

具體而言，鑒于政府采購(gòu)作為財(cái)政支出管理的“三駕馬車”之一，在財(cái)政部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展政府采購(gòu)?fù)对V處理活動(dòng)具有現(xiàn)實(shí)意義，但為實(shí)現(xiàn)投訴處理的獨(dú)立性，該機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)又應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。筆者建議：第一，在中央層面由財(cái)政部設(shè)立單獨(dú)的國(guó)家政府采購(gòu)?fù)对V處理部門（非內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）管轄中央預(yù)算下的投訴處理；第二，國(guó)家政府采購(gòu)?fù)对V處理部門在各?。ㄊ?、自治區(qū)）設(shè)立分機(jī)構(gòu)管理省本級(jí)預(yù)算下的投訴處理；第三，各地級(jí)市財(cái)政部門設(shè)立單獨(dú)的政府采購(gòu)?fù)对V處理部門（非內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)），在全省地域范圍內(nèi)以地級(jí)市為單位對(duì)市縣兩級(jí)預(yù)算下的投訴處理進(jìn)行交叉管轄（可適時(shí)調(diào)整管轄范圍）。同時(shí)，在投訴處理機(jī)構(gòu)人員配置上，可以按照“常任+選聘”的方式，一方面配備既懂財(cái)政又懂法律的常任人員，另一方面可通過公開選拔等方式選聘政府采購(gòu)專家或法律專家等參與投訴處理，提高投訴處理的專業(yè)化水平。

2.允許行政復(fù)議和行政訴訟雙救濟(jì)途徑并存

鑒于投訴處理的“投訴事項(xiàng)”屬于一種兼具行政屬性和民事屬性的爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為，雖然《意見》對(duì)裁決的救濟(jì)途徑僅規(guī)定了行政訴訟，而無行政復(fù)議，但從前期實(shí)踐和有效解決爭(zhēng)議的層面考量，保留行政復(fù)議救濟(jì)途徑不失為一種良策，反而可以解決因投訴事項(xiàng)民事糾紛屬性不全與行政裁決理論不契合的問題。第一，對(duì)投訴處理行為不服提起行政復(fù)議，符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）第六條中“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”這一受案范圍的規(guī)定。雖然《行政復(fù)議法》第八條規(guī)定，“不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟”，但對(duì)于此處的“其他處理”是否包含政府采購(gòu)?fù)对V處理在理論和實(shí)務(wù)中均有不同認(rèn)識(shí)。第二，最高人民法院在2018年作出的最高法行申1577號(hào)《行政裁定書》中也認(rèn)為，“在法律、法規(guī)并沒有規(guī)定復(fù)議前置的情況下，對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)行自由選擇主義。自由選擇并不意味著可以同時(shí)選擇復(fù)議和訴訟，因?yàn)閺?fù)議和訴訟這兩種救濟(jì)機(jī)制不能同時(shí)進(jìn)行”。基于此，若排除行政復(fù)議，行政訴訟亦應(yīng)當(dāng)予以排除，此時(shí)行政裁決就具有了終局性，與《意見》所稱非終局性不吻合。第三，鑒于投訴處理的一方采購(gòu)人為行政機(jī)關(guān)等，供應(yīng)商基于不愿意走向“民告官”的考慮，更希望在行政范圍內(nèi)就將爭(zhēng)議合理化解，而非走到司法階段完全站到行政機(jī)關(guān)的對(duì)立面，因而多保留行政層面的救濟(jì)具有實(shí)際意義。

3.將采購(gòu)合同爭(zhēng)議納入投訴處理范圍

現(xiàn)行制度中，政府采購(gòu)活動(dòng)中納入投訴處理的范圍僅有采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果，涉及采購(gòu)合同的相關(guān)爭(zhēng)議被排除在外。筆者建議，將采購(gòu)合同簽訂、履行、變更、解除等爭(zhēng)議納入投訴處理范圍。第一，采購(gòu)合同的相關(guān)爭(zhēng)議屬于政府采購(gòu)活動(dòng)的一部分。在采購(gòu)結(jié)果確定后，政府采購(gòu)活動(dòng)即進(jìn)入采購(gòu)合同簽訂和履行階段，采購(gòu)合同的內(nèi)容與采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果等一并構(gòu)成了完整的政府采購(gòu)活動(dòng)。第二，將采購(gòu)合同納入投訴處理范圍，有關(guān)合同履行的賠償?shù)葍?nèi)容才使采購(gòu)人或供應(yīng)商之間有了具體的調(diào)解對(duì)象，才有了權(quán)利讓渡的空間，使“調(diào)解”在投訴處理中有了用武之地。第三，將采購(gòu)合同納入投訴處理范圍，對(duì)于因合同履行、解除等涉及的違約金、賠償金等，供應(yīng)商可以提出實(shí)質(zhì)性的投訴請(qǐng)求，投訴處理機(jī)構(gòu)也有了行使自由裁量權(quán)的空間，由此也解決了現(xiàn)行制度下投訴請(qǐng)求“雞肋”的問題。

（二）從微觀層面看，以促進(jìn)投訴處理質(zhì)效提升為目標(biāo)對(duì)具體規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)增補(bǔ)

時(shí)間和質(zhì)量是判斷政府采購(gòu)糾紛解決效果的重要因素?，F(xiàn)行制度下，相關(guān)規(guī)定的不完善，導(dǎo)致投訴處理機(jī)構(gòu)為確保在30個(gè)工作日內(nèi)作出投訴處理決定，有時(shí)忽略了投訴處理質(zhì)量，反而影響了相關(guān)當(dāng)事人合法利益的實(shí)現(xiàn)，影響了糾紛解決效果。為此，筆者從促進(jìn)投訴處理質(zhì)量和效率提升的角度，結(jié)合前文所述在實(shí)踐操作中發(fā)現(xiàn)的缺陷，就政府采購(gòu)?fù)对V處理制度具體規(guī)定的完善提出以下建議。

1.明確“投訴事項(xiàng)”的定義

結(jié)合前述分析，在政府采購(gòu)?fù)对V處理制度中明確“投訴事項(xiàng)”的定義，有利于規(guī)范供應(yīng)商投訴，提高投訴處理機(jī)構(gòu)處理效率。關(guān)于具體定義，筆者初步設(shè)想將其規(guī)定為，“投訴事項(xiàng)是指采購(gòu)人和供應(yīng)商之間，就采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果是否違反法律制度和采購(gòu)文件規(guī)定，采購(gòu)合同的簽訂、履行、變更、解除等是否違反采購(gòu)文件規(guī)定和采購(gòu)合同約定而產(chǎn)生的爭(zhēng)議”。同時(shí)，設(shè)定特別條款，明確將僅針對(duì)供應(yīng)商存在違法行為類型的事項(xiàng)排除在投訴事項(xiàng)之外，而交由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門在行政監(jiān)督、行政處罰等程序中解決。

筆者在實(shí)踐中還發(fā)現(xiàn)，由于供應(yīng)商水平參差不齊，其在書寫投訴書時(shí)內(nèi)容非?；靵y，因此同時(shí)建議對(duì)現(xiàn)行質(zhì)疑函、投訴書的格式進(jìn)行調(diào)整，模板化地規(guī)范投訴事項(xiàng)文字表述方式，以促進(jìn)供應(yīng)商提出的投訴事項(xiàng)滿足“具體、明確”的要求。

2.明確“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”的范圍

結(jié)合前述分析，筆者認(rèn)為，在行政行為所涉及的行政法律關(guān)系中，如果公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)將直接因行政行為而產(chǎn)生、變更或者終止，則通常屬于應(yīng)當(dāng)參加行政程序的利害關(guān)系人，但應(yīng)當(dāng)僅限于直接利害關(guān)系人?；诖?，筆者建議明確將“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”的范圍限縮性地界定為“與投訴事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的政府采購(gòu)當(dāng)事人”。例如，投訴事項(xiàng)為某供應(yīng)商提供的《中小企業(yè)聲明函》不符合采購(gòu)文件規(guī)定，此時(shí)投訴事項(xiàng)是否成立與某供應(yīng)商權(quán)益具有直接利害關(guān)系，則應(yīng)將某供應(yīng)商認(rèn)定為“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”。同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是，投訴處理機(jī)構(gòu)在作出投訴處理決定前，應(yīng)當(dāng)給予“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”進(jìn)行陳述、申辯等參與投訴處理程序的權(quán)利，此為正當(dāng)程序原則的應(yīng)有之義。

3.完善有關(guān)時(shí)限的規(guī)定

時(shí)限規(guī)定應(yīng)當(dāng)兼顧效率與公平，對(duì)于投訴處理時(shí)限規(guī)定完善的建議。一是區(qū)分對(duì)答復(fù)不滿意（作為）和未作出答復(fù)（不作為）兩種情形規(guī)定提起投訴的時(shí)限。具體可規(guī)定為：“質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意，可在收到答復(fù)書后15個(gè)工作日內(nèi)向投訴處理機(jī)構(gòu)提起投訴；采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，質(zhì)疑供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向投訴處理機(jī)構(gòu)提起投訴”。二是明確在受理后的投訴處理過程中仍可以要求投訴人補(bǔ)正且扣除補(bǔ)正所需時(shí)間。三是明確投訴處理期限30個(gè)工作日包含送達(dá)時(shí)限。四是適當(dāng)擴(kuò)大時(shí)限扣除規(guī)定的范圍，建議將調(diào)查取證所需時(shí)間準(zhǔn)予扣除。

4.增加“確認(rèn)政府采購(gòu)活動(dòng)違法”的處理結(jié)論

在行政訴訟中，對(duì)于被認(rèn)定違法應(yīng)當(dāng)撤銷但撤銷會(huì)引起更大利益沖突而不能維持或駁回的情形，《行政訴訟法》創(chuàng)設(shè)性地規(guī)定了“確認(rèn)違法”的“第三條道路”，實(shí)踐中有效化解了行政爭(zhēng)議。在投訴處理中，對(duì)于投訴事項(xiàng)成立且影響采購(gòu)結(jié)果的，通常也應(yīng)作出責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)或另行確定中標(biāo)成交結(jié)果的處理結(jié)論，但前文已述，對(duì)于在投訴處理期間采購(gòu)項(xiàng)目廢標(biāo)并已重新開展采購(gòu)活動(dòng)的情形，若依然作出上述處理結(jié)論，反而可能會(huì)引起更大的利益沖突。此種情況與上述行政訴訟中適用“確認(rèn)違法”的情形基本一致，因此筆者建議，在投訴處理結(jié)論類型上增加“確認(rèn)違法”類型，以有效解決上述情形下現(xiàn)行制度缺乏依據(jù)的問題。同時(shí)，筆者認(rèn)為在認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立且影響采購(gòu)結(jié)果但合同已履行的情形下，適用“確認(rèn)違法”處理結(jié)論也能夠解決現(xiàn)行制度規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。