兩法分立有損公共采購(gòu)的制度效能

# 招標(biāo)信息 2021-08-30 13:41 來(lái)源：

我國(guó)公共采購(gòu)法律制度是以《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱“政府采購(gòu)法”）和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱“招標(biāo)投標(biāo)法”）兩法為主體，輔之以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件構(gòu)成的規(guī)范體系。兩法都是規(guī)范我國(guó)公共采購(gòu)方面的法律，但其對(duì)于采購(gòu)方式、采購(gòu)程序、評(píng)審專家和代理機(jī)構(gòu)的管理、投訴質(zhì)疑、法律責(zé)任等方面的規(guī)定存在諸多差異，這些差異不僅使從業(yè)人員對(duì)我國(guó)的公共采購(gòu)法律產(chǎn)生諸多困惑，也導(dǎo)致了實(shí)踐操作中的無(wú)所適從。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，兩法分立的立法現(xiàn)實(shí)暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，不僅難以適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，制約了統(tǒng)一公共采購(gòu)制度的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也與國(guó)際公共采購(gòu)制度的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展趨勢(shì)不符。

兩法分立有損公共采購(gòu)的制度效能

盡管《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》通過(guò)對(duì)兩法適用范圍的明確，在一定程度上厘清了兩法的適用范圍，但兩法分立的現(xiàn)實(shí)及其背后的價(jià)值張力，并未從根本上得到解決。兩法分立造成的困境主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，增加立法和法律實(shí)施成本。公共采購(gòu)本來(lái)是一個(gè)包括采購(gòu)權(quán)配置、采購(gòu)方式和程序以及監(jiān)管機(jī)制在內(nèi)的有機(jī)整體，分散立法人為地將采購(gòu)方式中的招標(biāo)方式單獨(dú)抽出并進(jìn)行立法，導(dǎo)致原本一次資源投入即可構(gòu)建的法制變成兩次立法資源投入。兩法分立不僅造成實(shí)踐中投標(biāo)人和代理機(jī)構(gòu)等從業(yè)人員在具體采購(gòu)活動(dòng)中無(wú)所適從，更易造成兩法的具體實(shí)施部門(mén)在監(jiān)管權(quán)方面的差異與沖突，給公共采購(gòu)秩序帶來(lái)不必要的混亂。

第二，部分領(lǐng)域的法律適用混亂。較為典型的是對(duì)于進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)。在2014年以前，進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品的國(guó)際招標(biāo)一直由商務(wù)部依據(jù)自定規(guī)章進(jìn)行管理。2014年，商務(wù)部廢止原《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》，發(fā)布《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》（商務(wù)部2014年第1號(hào)令）。與此同時(shí)，財(cái)政部對(duì)2004年的18號(hào)令進(jìn)行了修訂，修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第八十三條規(guī)定：政府采購(gòu)貨物服務(wù)電子招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)貨物中的進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)特殊事宜，由財(cái)政部另行規(guī)定。此項(xiàng)規(guī)定的實(shí)際意義在于：對(duì)于進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品的招投標(biāo)，不再適用商務(wù)部2014年1號(hào)令，而應(yīng)當(dāng)適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定。但由于商務(wù)部2014年1號(hào)令仍屬于合法有效的規(guī)章，而財(cái)政部迄今亦未發(fā)布針對(duì)進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品的特殊規(guī)定，實(shí)踐中圍繞此種情形下的法律適用，引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。

第三，有礙統(tǒng)一公共采購(gòu)制度的形成。我國(guó)的分散立法模式實(shí)質(zhì)上系基于公共采購(gòu)對(duì)象的不同而分割法律的適用，這不僅造成公共采購(gòu)管理體制的混亂，并最終在制度意義上割裂了統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)。在采購(gòu)主體方面，除了政府、事業(yè)單位和團(tuán)體之外，其他公共主體，特別是國(guó)有企業(yè)開(kāi)展的采購(gòu)活動(dòng)，完全排斥在政府采購(gòu)法的適用范圍之外。在采購(gòu)范圍方面，政府部門(mén)利用民間資本所開(kāi)展的采購(gòu)，也不受政府采購(gòu)法的約束。如此，使得統(tǒng)一的公共采購(gòu)制度難以形成。

第四，制約了公共采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。公共采購(gòu)是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱“深改方案”）開(kāi)宗明義指出，“深化政府采購(gòu)制度改革是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于規(guī)范財(cái)政資金管理、保障政府公共服務(wù)職能、節(jié)約政府運(yùn)行成本具有重要意義”。2019年，我國(guó)工程類政府采購(gòu)規(guī)模為15004.3億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的45.4%。若不將公共工程納入政府采購(gòu)的范圍，將直接導(dǎo)致近一半規(guī)模的財(cái)政購(gòu)買性支出，難以落實(shí)政府采購(gòu)法的政策功能。

第五，與世界各國(guó)公共采購(gòu)的立法趨勢(shì)不一致。世界各國(guó)的公共采購(gòu)立法，盡管法律體系不同，具體程序方面也存在差異，但總體來(lái)看，都是以統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律和管理體系為基石，采購(gòu)實(shí)體涵蓋政府部門(mén)之外的其他公共主體，政府采購(gòu)的對(duì)象包括貨物、服務(wù)和工程，政府采購(gòu)的政策功能從單一的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向社會(huì)綜合目標(biāo)，政府采購(gòu)方式多元并舉而非公開(kāi)招標(biāo)一元獨(dú)大，建立以行政救濟(jì)為主的統(tǒng)一高效救濟(jì)制度。