案例詳情

某國有企業(yè)采購一批辦公設(shè)備，共有7家供應(yīng)商參與本項(xiàng)目競爭。該項(xiàng)目開標(biāo)后，采購人出具了一份委托書給評標(biāo)委員會，委托其進(jìn)行資格審查、符合性審查和商務(wù)技術(shù)評估。該項(xiàng)目經(jīng)評審后，評標(biāo)委員會推薦出了A、B、C三家音視頻制作機(jī)構(gòu)為中標(biāo)候選人。

中標(biāo)結(jié)果公告發(fā)布后，B供應(yīng)商向采購人提出質(zhì)疑，稱財政部87號令規(guī)定，資格審查應(yīng)當(dāng)由采購人或采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，本項(xiàng)目采購程序不合法。質(zhì)疑書要求采購人糾正違法行為，重新組織采購。采購人回復(fù)稱，《政府采購法》等相關(guān)法律未禁止采購人將資格審查事項(xiàng)委托給評標(biāo)委員會，該委托事項(xiàng)有效，采購程序合法公正。B供應(yīng)商不服，遂向當(dāng)?shù)刎斦块T提起投訴。

解析

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財政部87號令)與原財政部18號令相比，在制度設(shè)計上有了很多變化，其中非常重要的一項(xiàng)變化，就是把評審環(huán)節(jié)分為資格審查、符合性審查和商務(wù)技術(shù)評估三個環(huán)節(jié)，并把資格審查環(huán)節(jié)交由采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而符合性審查、商務(wù)技術(shù)評估兩個環(huán)節(jié)仍由評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。

本案的爭議焦點(diǎn)在于:87號令施行后，采購人是否可以委托評標(biāo)委員會進(jìn)行資格審查?

1.《政府采購法》賦予采購人資格審查權(quán)

《政府采購法》第二十三條規(guī)定:“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項(xiàng)目對供應(yīng)商的特定要求，對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查?！痹摲l系授權(quán)性規(guī)定，賦予了采購人享有對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查的權(quán)利。結(jié)合前后文來看，本條在表述時使用“可以”一詞，應(yīng)作如下兩個層面的理解:

一是是否要求供應(yīng)商提供資格證明材料的選擇權(quán)在于采購人自己。即:除法律法規(guī)明文規(guī)定必須提供的相關(guān)資料外，在政府采購活動中，采購人既可以要求供應(yīng)商提供資格證明材料并對其進(jìn)行審查，也可以不要求供應(yīng)商提供資格證明材料。

二是“可以”一詞并非是指采購人在要求供應(yīng)商提供資格證明材料的情況下，既可以對供應(yīng)商進(jìn)行審查，也可以不對供應(yīng)商進(jìn)行審查。依據(jù)《政府采購法》確立的誠實(shí)信用原則，采購人如在采購文件中要求供應(yīng)商必須提交資格證明材料，則應(yīng)依據(jù)采購文件的要求組織對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查。

2.《政府采購法》未規(guī)定資格審查須由采購人親力親為

《政府采購法》第二十三條規(guī)定采購人可以要求供應(yīng)商提供資格證明材料并對其進(jìn)行資格審查。一些業(yè)界人士據(jù)此認(rèn)為:《政府采購法》明確了“對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查”是采購人的法定職責(zé)，這一法定職責(zé)不得以授權(quán)委托等方式讓渡他人代理履行。因此，由評標(biāo)委員會來審查供應(yīng)商資格條件于法無據(jù)，評標(biāo)委員會依法不能代替采購人來審查供應(yīng)商的資格條件。

小招認(rèn)為，這一理解存在一定瑕疵。理由如下:

一是混淆了權(quán)利和職責(zé)兩個不同概念。如前所述，《政府采購法》第二十三條系授權(quán)性規(guī)定，其作用在于賦予采購人某項(xiàng)權(quán)利，而非界定采購人的工作職責(zé)和工作界面。一般認(rèn)為，法定權(quán)利可以放棄，法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)履行。對于法定義務(wù)和法定職責(zé)來說，是否必須親力親為履行，則應(yīng)視具體情況和相關(guān)法律的明文規(guī)定。從《政府采購法》第二十三條的規(guī)定來看，采購人對供應(yīng)商的資格審查權(quán)，是一項(xiàng)法定權(quán)利，而非法定義務(wù)或法定職責(zé)。

二是法律未禁止委托他人代為資格審查。撇開“資格審查屬于法定權(quán)利還是法定義務(wù)”這一概念不談，即便采購人的性質(zhì)屬于行政機(jī)關(guān)或履行社會管理職能的事業(yè)單位，其在政府采購活動中，依然是以民事主體的身份參與交易活動。在民事交易活動中，如相關(guān)法律未明確規(guī)定某項(xiàng)工作須由當(dāng)事人親力親為，一般情況下應(yīng)認(rèn)為當(dāng)事人可以委托他人代為行使權(quán)力或履行義務(wù)。綜觀整部《政府采購法》，并未明文規(guī)定采購人不得將資格審查權(quán)委托他人代理行使。因此，從《政府采購法》的角度看，并未禁止將資格審查工作委托他人行使。

三是資格審查事項(xiàng)不可委托的觀點(diǎn)違背常理。依據(jù)法律解釋的基本原理，除非有特別說明，在一部法律中，對其類似或相同表述的解釋應(yīng)當(dāng)基本保持一致，而不應(yīng)在不同法條中對同一事項(xiàng)、類似或相同表述有著完全不同的解讀，否則難以自圓其說?；谶@一原理，如果因?yàn)榉梢?guī)定了采購人可以要求供應(yīng)商提交資格證明材料且對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查，就認(rèn)為“資格審查的主體必須是采購人自己”，基于“同事同理”的原則，《政府采購法》第三十四條規(guī)定了采購人應(yīng)當(dāng)向通過隨機(jī)抽取的供應(yīng)商發(fā)出投標(biāo)邀請書、第三十六條規(guī)定了采購人應(yīng)當(dāng)將廢標(biāo)理由通知所有投標(biāo)人等事項(xiàng)，也應(yīng)由采購人親力親為完成，而不得委托他人執(zhí)行。很顯然，按照這一邏輯推導(dǎo)出來的結(jié)論是站不住腳的。

3.87號令明確資格審查的主體為采購人

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財政部87號令)第四十四條規(guī)定:“公開招標(biāo)采購項(xiàng)目開標(biāo)結(jié)束后，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查?！苯Y(jié)合該辦法第四十六條和第五十條等相關(guān)法條規(guī)定，對于政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目來說，財政部87號令明確規(guī)定資格審查須由采購人或采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。特別是在財政部87號令第七十八條中，還明確規(guī)定了采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定進(jìn)行資格預(yù)審或者資格審查時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從而厘清了采購人在評審活動中的行為邊界。對比原財政部18號令的規(guī)定，財政部87號令明令資格審查應(yīng)當(dāng)由采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行。87號令的這一變革，可以揣摩出該部門規(guī)章的立法者不太主張由評標(biāo)委員會進(jìn)行資格審查。財政部87號令主張資格審查應(yīng)由采購人或采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行的規(guī)定，沿襲了上位法對于資格審查事項(xiàng)可以委托他人從事的立法精神，但對委托主體作了限制和約束，即資格審查事項(xiàng)可以委托給代理機(jī)構(gòu)，但不宜將該事項(xiàng)委托給評標(biāo)委員會。

因此，財政部87號令施行后，采購人或代理機(jī)構(gòu)不宜再把這一部分工作內(nèi)容委托給評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。部門規(guī)章作此規(guī)定，系本著“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”的原則，讓技術(shù)、經(jīng)濟(jì)專家從事其自己所擅長的符合性審查和商務(wù)、技術(shù)評估工作。這一規(guī)定應(yīng)被視為是對上位法關(guān)于“資格審查權(quán)利授權(quán)委托關(guān)系”的細(xì)化、補(bǔ)充和完善，而并非像一些人士所稱是“回歸政府采購法，還權(quán)于采購人”。

法規(guī)條例

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）實(shí)施后，評標(biāo)委員會不負(fù)責(zé)資格審查，采購人也不能委托評標(biāo)委員會進(jìn)行資格審查。

1、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十四條 公開招標(biāo)采購項(xiàng)目開標(biāo)結(jié)束后，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。此條的條文用了“應(yīng)當(dāng)”二字，明確了對投標(biāo)人進(jìn)行資格審查是采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

2、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七十八條（三）未按照規(guī)定進(jìn)行資格預(yù)審或者資格審查的。此條再次在法律責(zé)任中強(qiáng)調(diào)了采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查的法定責(zé)任，違反的，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而不是可以委托評標(biāo)委員會進(jìn)行資格審查。

3、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第四十六條 評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)具體評標(biāo)事務(wù)，并獨(dú)立履行下列職責(zé)：（一）審查、評價投標(biāo)文件是否符合招標(biāo)文件的商務(wù)、技術(shù)等實(shí)質(zhì)性要求；此條明確了評標(biāo)委員會不負(fù)責(zé)資格審查，評標(biāo)委員會沒有權(quán)利也沒有義務(wù)進(jìn)行資格審查。

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