——對一起醫(yī)療設(shè)備采購爭議案的分析
某市衛(wèi)生健康委員會組織的“全市醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療能力提升設(shè)備購置項目”，其采購預(yù)算為1.7億元，采購需求包括6個不同產(chǎn)品包，采購人考慮項目金額大，規(guī)定僅接受產(chǎn)品生產(chǎn)制造商參與投標。招標公告發(fā)布后，收到部分供應(yīng)商的質(zhì)疑函，質(zhì)疑認為，限定制造商參與投標，屬于“非法限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者所在地，以及以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應(yīng)商”的情形，違反《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“政府采購法”）的有關(guān)規(guī)定。
采購人在征求其法律顧問意見時，也被告知該要求可能屬于“促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境”相關(guān)規(guī)定中妨礙公平競爭的情形。
那么，將僅接受制造商投標作為供應(yīng)商特殊資格要求（主要特指貨物類項目），是否違反政府采購法律法規(guī)規(guī)定？是否妨礙市場主體公平競爭呢？筆者認為答案是否定的。
政府采購法允許規(guī)定供應(yīng)商的特定條件
政府采購相關(guān)法律法規(guī)中沒有對制造商或生產(chǎn)廠家、經(jīng)銷商或代理商進行相關(guān)定義或規(guī)定。事實上，無論參與投標響應(yīng)的主體在產(chǎn)品銷售體系中屬于什么定位，只要是滿足政府采購法第二十二條規(guī)定條件的供應(yīng)商，便屬于合法的政府采購活動參與者。
政府采購法第二十二條同時規(guī)定，采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件。將“僅接受產(chǎn)品生產(chǎn)制造商參與投標”作為項目特定資質(zhì)要求，具備法律層面的基礎(chǔ)。
另外，“僅接受制造商投標”不違反《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱“實施條例”）第二十條的規(guī)定。
當然，根據(jù)政府采購法第二十二條規(guī)定，可以設(shè)立特定條件的前提是“不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇”，政府采購法實施條例第二十條對上述情形作了具體描述。
“僅接受制造商投標”可能會引發(fā)爭議的有兩點：一是其是否屬于“非法限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者所在地”。參照有關(guān)釋義，“所有制形式”指“公有制、非公有制”，“組織形式”指“法人、其他組織或自然人”。而“制造商”僅指創(chuàng)造產(chǎn)品的企業(yè)，并不對所有制或組織形式有所限制。二是其是否屬于“以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應(yīng)商”。參照有關(guān)釋義對該項內(nèi)容的解釋，均是實際操作流程中的事宜，未有對應(yīng)，且有關(guān)資格設(shè)定是否合法合理在同條款第二、四、七項已作規(guī)定。
綜上，“僅接受制造商”的特殊資格要求，沒有違反政府采購法律法規(guī)的規(guī)定。
2020年財政部發(fā)布的政府采購行政裁決指導性案例25號，即“L研究所研究儀器設(shè)備購置項目投訴案”，也有明確，“要求投標人是投標產(chǎn)品的制造商或代理商，不構(gòu)成以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或歧視待遇，不屬于政府采購法實施條例規(guī)定的非法限定供應(yīng)商組織形式的情形”。
政府采購的競爭是不同品牌制造商的競爭
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第三十一條對同一品牌參與投標情形作了規(guī)定，“同一品牌”的不同投標人只能“按1家投標人計算”。
財政部《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標如何計算供應(yīng)商家數(shù)的復函》進行了說明，“政府采購的競爭是指符合采購人采購需求的不同品牌或者不同生產(chǎn)制造商之間的競爭”。
另外，《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》也明確了政策扶持范圍為“產(chǎn)品由中小企業(yè)制造”。
綜上，要求制造商參與投標，與政府采購法規(guī)、政策精神內(nèi)涵相呼應(yīng)。
在特定項目中應(yīng)鼓勵減少中間環(huán)節(jié)的競爭
無論是經(jīng)銷商還是代理商銷售產(chǎn)品，都會產(chǎn)生相應(yīng)成本，這部分成本自然會轉(zhuǎn)嫁到最終投標報價，從而增加采購支出，制造商直接投標則可降低成本。同時，采購人直接獲得的制造商信息和售后承諾，也為項目履約增加了一道“信任保險”。
筆者認為，無論從法律法規(guī)規(guī)定或競爭角度，僅接受制造商投標的特殊要求并無不妥。特定的項目，如集中、規(guī)?；呢浳锊少彛圃焐掏稑藢?jié)約成本、減少履約風險、降低管理難度等方面有著積極的意義。此前，某省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院遠程醫(yī)療全覆蓋設(shè)備采購項目僅接受制造商投標，中標價格遠遠低于市場或同類項目成交價，多數(shù)產(chǎn)品中標價低于采購預(yù)算的1/2。
法律鏈接
《中華人民共和國政府采購法》
第二十二條 供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當具備下列條件：
（一）具有獨立承擔民事責任的能力；
（二）具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務(wù)會計制度；
（三）具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；
（四）有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；
（五）參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄；
（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。
采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇。
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