由于《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判程序脫離采購(gòu)實(shí)際，本文在充分理解政府采購(gòu)規(guī)定的基礎(chǔ)上，兼顧實(shí)際，設(shè)計(jì)了競(jìng)爭(zhēng)性談判的采購(gòu)流程。

競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)程序

《政府采購(gòu)法》第三十八條規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)遵循下列程序：

1.成立談判小組。談判小組由采購(gòu)人的代表和有關(guān)專家共三人以上的單數(shù)組成，其中專家的人數(shù)不得少于成員總數(shù)的三分之二。

2.制定談判文件。談判文件應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容、合同草案的條款以及評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。

3.確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單。談判小組從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于三家的供應(yīng)商參加談判，并向其提供談判文件。

4.談判。談判小組所有成員集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關(guān)的其他供應(yīng)商的技術(shù)資料、價(jià)格和其他信息。談判文件有實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的，談判小組應(yīng)當(dāng)以書面形式通知所有參加談判的供應(yīng)商。

5.確定成交供應(yīng)商。談判結(jié)束后，談判小組應(yīng)當(dāng)要求所有參加談判的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行最后報(bào)價(jià)，采購(gòu)人從談判小組提出的成交候選人中根據(jù)符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，并將結(jié)果通知所有參加談判的未成交的供應(yīng)商。

一、《政府采購(gòu)法》第三十八條第一項(xiàng)關(guān)于“成立談判小組”的規(guī)定，僅規(guī)定了談判小組人員的組成，未明確規(guī)定其職責(zé)及什么時(shí)間組建。

根據(jù)《〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法〉輔導(dǎo)讀本》釋義，適用《政府采購(gòu)法》第三十條規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式的采購(gòu)項(xiàng)目具有技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊和不確定性等特點(diǎn)，需要由專業(yè)團(tuán)隊(duì)組織談判采購(gòu)活動(dòng)。

在《政府采購(gòu)法》實(shí)施前，財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》（財(cái)庫(kù)〔2000〕11號(hào)）第十八條第二款規(guī)定，談判人包括采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)人。為了約束談判采購(gòu)組織者的行為，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》評(píng)標(biāo)委員會(huì)的架構(gòu)，在談判采購(gòu)的組織者中“摻沙子”。因此，《政府采購(gòu)法》第三十八條第一項(xiàng)規(guī)定的談判小組基本繼承了《政府采購(gòu)運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》第十八條關(guān)于“談判人”的概念，但談判小組的人員組成發(fā)生了根本變化，有關(guān)專家不僅參加談判小組工作，而且專家數(shù)量占絕對(duì)多數(shù)。

《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第八條規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢價(jià)小組在采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：（一）確認(rèn)或者制定談判文件、詢價(jià)通知書；（二）從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于3家的供應(yīng)商參加談判或者詢價(jià)；（三）審查供應(yīng)商的響應(yīng)文件并作出評(píng)價(jià)；（四）要求供應(yīng)商解釋或者澄清其響應(yīng)文件；（五）編寫評(píng)審報(bào)告；（六）告知采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在評(píng)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的供應(yīng)商的違法違規(guī)行為。

從第八條規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判小組職責(zé)可知，談判小組在競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中占主導(dǎo)地位，法律賦予了談判小組很大的權(quán)力，談判小組不再是簡(jiǎn)單的評(píng)審機(jī)構(gòu)，變成了覆蓋從確認(rèn)或制定采購(gòu)文件、確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單、談判、推薦成交供應(yīng)商等整個(gè)采購(gòu)過(guò)程及環(huán)節(jié)的決策機(jī)構(gòu)，談判小組的作用被理想化。

在上述談判采購(gòu)程序下，談判小組對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的制定談判文件、確定邀請(qǐng)供應(yīng)商、談判、推薦成交供應(yīng)商全過(guò)程負(fù)總責(zé)，與招標(biāo)方式采購(gòu)各類人員按其程序?qū)嵭胁襟E或環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)制截然不同，例如招標(biāo)采購(gòu)時(shí)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招標(biāo)文件編制、供應(yīng)商資格審查，評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)、推薦中標(biāo)候選供應(yīng)商。

二、《政府采購(gòu)法》第三十八條第二項(xiàng)關(guān)于“制定談判文件”的規(guī)定，僅規(guī)定了談判文件的內(nèi)容，未明確規(guī)定制定談判文件主體。

由談判小組直接制定談判文件，顯然與實(shí)際采購(gòu)工作不符，況且《政府采購(gòu)法》也未明確必須由談判小組制定談判文件。因此，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第八條第一項(xiàng)明確規(guī)定，談判文件由談判小組確認(rèn)或者制定，第十條規(guī)定談判文件經(jīng)采購(gòu)人書面同意。第八條第一項(xiàng)規(guī)定了談判小組制定或者確認(rèn)談判文件的職責(zé)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行選擇，如由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)制定談判文件，則在談判前應(yīng)當(dāng)由談判小組對(duì)談判文件進(jìn)行確認(rèn)。

既不違背法律規(guī)定，又不會(huì)對(duì)實(shí)際采購(gòu)工作產(chǎn)生負(fù)面影響。這也是由于《政府采購(gòu)法》對(duì)談判小組職責(zé)定位帶來(lái)的遺憾。

三、《政府采購(gòu)法》第三十八條第三項(xiàng)關(guān)于“確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單”的規(guī)定，表述了三層意思：

第一，確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單屬于談判小組的職責(zé)，談判小組可以邀請(qǐng)符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單全部參加談判；也可以在符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中選擇性地邀請(qǐng)供應(yīng)商參加談判，法律沒(méi)有規(guī)定需要談判小組對(duì)此作出解釋。因此，供應(yīng)商符合相應(yīng)資格條件而未被邀請(qǐng)，不是供應(yīng)商質(zhì)疑的事由事項(xiàng)。

第二，法律沒(méi)有規(guī)定如何產(chǎn)生“ 符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單”。

《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第十二條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)布公告、從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取或者采購(gòu)人和評(píng)審專家分別書面推薦的方式邀請(qǐng)不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)性談判或者詢價(jià)采購(gòu)活動(dòng)。第十二條的規(guī)定概念是模糊的，給人以采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以通過(guò)第十二條規(guī)定的三種方式之一，直接確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單的錯(cuò)覺(jué)。按照下位法服從于上位法的立法原則，第十二條的規(guī)定本應(yīng)是規(guī)定“確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單”的產(chǎn)生方式，而不是規(guī)定“確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單”。而且，確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單屬于談判小組的職責(zé)，而不是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

因此，第十二條的規(guī)定應(yīng)該理解為《政府采購(gòu)法》第三十八條第三款規(guī)定的“確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單”的產(chǎn)生方式。而且，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第八條規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢價(jià)小組在采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：（二）從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于3家的供應(yīng)商參加談判或者詢價(jià)。

以邀請(qǐng)招標(biāo)方式為例，《政府采購(gòu)法》第三十四條規(guī)定，貨物或者服務(wù)項(xiàng)目采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中，通過(guò)隨機(jī)方式選擇三家以上的供應(yīng)商，并向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第十四條規(guī)定，采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)以下方式產(chǎn)生符合資格條件的供應(yīng)商名單，并從中隨機(jī)抽取3家以上供應(yīng)商向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書：（一）發(fā)布資格預(yù)審公告征集；（二）從省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門（以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部門）建立的供應(yīng)商庫(kù)中選取；（三）采購(gòu)人書面推薦。同樣的問(wèn)題，《政府采購(gòu)法》與《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的表達(dá)似乎邏輯關(guān)系更準(zhǔn)確。

第三，先確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商，再向其提供談判文件，符合資格預(yù)審的特點(diǎn)。因此，從《政府采購(gòu)法》第三十八條規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式的法定程序看，談判小組至少需要組織不少于兩次的活動(dòng)。

四、《政府采購(gòu)法》第三十八條第四項(xiàng)對(duì)于“談判”的要求作出了具體規(guī)定：一是維護(hù)談判的公平、公正要求；二是談判的保密要求；三是為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)，可以修改談判文件。

對(duì)于談判文件的修改內(nèi)容，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第三十二條作了限制性規(guī)定。第三十二條規(guī)定，在談判過(guò)程中，談判小組可以根據(jù)談判文件和談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得變動(dòng)談判文件中的其他內(nèi)容。實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，須經(jīng)采購(gòu)人代表確認(rèn)。

五、《政府采購(gòu)法》第三十八條第四項(xiàng)規(guī)定了采購(gòu)人從談判小組提出的成交候選人中“確定成交供應(yīng)商”的標(biāo)準(zhǔn)。符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則這是采購(gòu)人確定成交供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn)，但談判小組提出的成交候選人的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？

《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第三十五條規(guī)定，談判小組應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序提出3名以上成交候選人，并編寫評(píng)審報(bào)告。

什么是質(zhì)量和服務(wù)相等，可以采用綜合評(píng)分方法確定質(zhì)量和服務(wù)相等嗎？《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十七條規(guī)定，政府采購(gòu)法第三十八條第五項(xiàng)、第四十條第四項(xiàng)所稱質(zhì)量和服務(wù)相等，是指供應(yīng)商提供的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購(gòu)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性要求。《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格評(píng)審管理的通知》（編輯注：已廢止）第三條明確規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)比照最低評(píng)標(biāo)價(jià)法確定成交供應(yīng)商，即在符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下，以提出最低報(bào)價(jià)的供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商。

按照《政府采購(gòu)法》第三十八條的規(guī)定，談判小組需在采購(gòu)活動(dòng)啟動(dòng)時(shí)成立，并履行《政府采購(gòu)法》第三十八條和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第八條賦予的職責(zé)。導(dǎo)致《政府采購(gòu)法》第三十八條規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式的法定程序脫離競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)實(shí)際。

《政府采購(gòu)法》實(shí)施十余年來(lái)，除個(gè)別地方外，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)已形成模擬招標(biāo)采購(gòu)的“主流操作模式”，而且也為采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，甚至監(jiān)管部門所接受，成為常態(tài)?！爸髁鞑僮髂Ｊ健北砻嫔峡词菍?duì)談判小組多次組織談判活動(dòng)的否定，實(shí)質(zhì)上涉及談判小組職責(zé)定位。從“制定談判文件”“確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單”，到“確定成交供應(yīng)商”，是否所有的環(huán)節(jié)都需要談判小組參加并確定相關(guān)事項(xiàng)。

實(shí)踐中，談判小組無(wú)論是專業(yè)素質(zhì)，還是職業(yè)道德，均無(wú)法全面履行《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》賦予的談判小組職責(zé)。而且，有些職責(zé)本身就是采購(gòu)人的義務(wù)。例如《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十五條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)政策、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求編制采購(gòu)文件。

近些年來(lái)，政府采購(gòu)制度建設(shè)對(duì)此做了有效探索，從《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》《財(cái)政部關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的通知》，再到財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府采購(gòu)公告和公示信息格式規(guī)范（2020年版）〉的通知》規(guī)定的“資格預(yù)審公告”和“競(jìng)爭(zhēng)性談判（競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)）公告”的格式規(guī)范，談判小組職責(zé)定位越來(lái)越清晰，而且趨近于競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)實(shí)際。

但在《政府采購(gòu)法》修法完成前，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)“主流操作模式”違反法律程序的風(fēng)險(xiǎn)仍然沒(méi)有消除，“未按照政府采購(gòu)法和本辦法規(guī)定的程序和要求確定成交候選人的”仍屬違法行為，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)仍然會(huì)因此被追究。

實(shí)踐中，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)主流操作模式一般模擬招標(biāo)采購(gòu)方式，但兼顧《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》對(duì)環(huán)節(jié)的規(guī)定，例如談判小組的組成遵守《政府采購(gòu)法》的規(guī)定。主流操作模式的程序設(shè)計(jì)為：

第一，制定談判文件。由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)制定談判文件。

第二，發(fā)布談判公告，提供談判文件?！鞍l(fā)布公告”成為確定邀請(qǐng)參加談判供應(yīng)商的主要甚至唯一的方式。

第三，談判，包括成立談判小組、確定談判文件、供應(yīng)商資格審查以及談判。為了遵守《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第八條規(guī)定，談判文件采取談判小組后確定方式，即在談判時(shí)由談判小組確定。

第四，談判小組推薦成交候選供應(yīng)商名單。

第五，采購(gòu)人確定成交供應(yīng)商。

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