美國(guó)政府采購(gòu)合同官踐行綠色采購(gòu)必須應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)

# 招標(biāo)信息 2022-07-23 14:49 來(lái)源：

美國(guó)政府賦予政府采購(gòu)合同官?gòu)V泛而權(quán)威的權(quán)力，同時(shí)也對(duì)其政府采購(gòu)工作有著嚴(yán)格的要求，特別是政府采購(gòu)合同官踐行綠色采購(gòu)時(shí)，如何權(quán)衡政府采購(gòu)各類因素是其所必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。在美國(guó)《聯(lián)邦采購(gòu)條例》（Federal Acquisition Regulation）相關(guān)條款中，要求政府采購(gòu)合同官在政府采購(gòu)時(shí)必須考慮三大因素：第一，供應(yīng)商能否及時(shí)按照合同要求履約；第二，滿足公共政策目標(biāo)；第三，中標(biāo)產(chǎn)品或服務(wù)能實(shí)現(xiàn)最大的采購(gòu)價(jià)值。

三個(gè)因素中，履約問(wèn)題對(duì)政府采購(gòu)合同官來(lái)說(shuō)不難權(quán)衡，這涉及綠色產(chǎn)品的可獲得性問(wèn)題，因?yàn)榄h(huán)境指標(biāo)再好的綠色產(chǎn)品或服務(wù)，只要無(wú)法按時(shí)交付，都不會(huì)得到政府采購(gòu)合同官的認(rèn)同。此外，如果沒有強(qiáng)制性的制度要求，公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則要依靠政府采購(gòu)合同官的價(jià)值觀念，并且需要以高超的采購(gòu)能力作為基礎(chǔ)。而如何實(shí)現(xiàn)采購(gòu)最大價(jià)值需要政府采購(gòu)合同官平衡政府采購(gòu)各種因素。

權(quán)衡采購(gòu)因素與綠色發(fā)展目標(biāo)

第一，權(quán)衡采購(gòu)價(jià)格與綠色發(fā)展目標(biāo)之間的關(guān)系。通常來(lái)說(shuō)，綠色產(chǎn)品和服務(wù)的成本會(huì)超過(guò)非綠色產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)非綠色產(chǎn)品時(shí)，生產(chǎn)產(chǎn)品時(shí)所產(chǎn)生的環(huán)保成本不會(huì)反映到采購(gòu)成本中，而是由公眾承擔(dān)。但在政府綠色采購(gòu)中，企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品所多出的額外成本由政府買單。美國(guó)法律允許政府采購(gòu)合同官用較高的價(jià)格采購(gòu)符合綠色標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或服務(wù)，盡管這種方式會(huì)削弱供應(yīng)商之間價(jià)格方面的競(jìng)爭(zhēng)力，有時(shí)候甚至?xí)?dǎo)致一定財(cái)政資金的浪費(fèi)。但多數(shù)情況下，美國(guó)政府依然鼓勵(lì)政府采購(gòu)合同官借助政府合同幫助企業(yè)或某些行業(yè)克服研發(fā)或銷售綠色產(chǎn)品的困難。

政府采購(gòu)若僅關(guān)注成交價(jià)格，采購(gòu)結(jié)果往往不能實(shí)現(xiàn)“物有所值”。紐約衛(wèi)生局曾因拒絕政府采購(gòu)合同官提出的購(gòu)買環(huán)保型垃圾車清洗液的建議而曾受到過(guò)一定損失。當(dāng)時(shí)，該局認(rèn)為，每加侖的環(huán)保型垃圾車清洗液較非環(huán)保型清洗液貴0.75美元，不符合政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)性原則。但實(shí)際上，這一觀點(diǎn)僅考慮了采購(gòu)價(jià)格因素而忽略了其他成本因素：環(huán)保型清洗液較非環(huán)保型清洗液具有較低的制備和處置成本，且含量更濃縮，能使用的時(shí)間更長(zhǎng)，預(yù)計(jì)每年所需采購(gòu)成本為2874美元，而非環(huán)保類清洗液每年所需采購(gòu)成本則為30527美元。

為避免采購(gòu)實(shí)體僅將價(jià)格因素作為政府采購(gòu)成交唯一考慮因素，全生命周期成本評(píng)估方式在美國(guó)政府采購(gòu)中應(yīng)運(yùn)而生。所謂全生命周期成本，是采購(gòu)實(shí)體的總貨幣成本，包括獲取、操作、維護(hù)、廢棄采購(gòu)標(biāo)的所發(fā)生的成本，也可能包括由采購(gòu)實(shí)體承擔(dān)的間接成本，如由接觸危險(xiǎn)物品而導(dǎo)致的醫(yī)療費(fèi)用等。對(duì)全生命周期成本評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)全過(guò)程的隱藏成本，如廢棄成本等。顯然，全生命周期成本評(píng)估能夠全面、客觀地反映政府采購(gòu)活動(dòng)。然而實(shí)踐中，使用全生命周期評(píng)估綠色產(chǎn)品或服務(wù)的其他生命周期階段的收益是否足以彌補(bǔ)增加的采購(gòu)成本，不僅受到信息的限制，也對(duì)政府采購(gòu)合同官在全生命周期內(nèi)權(quán)衡采購(gòu)價(jià)格與綠色發(fā)展目標(biāo)的能力提出了更高的要求。

第二，平衡采購(gòu)標(biāo)的性能與綠色發(fā)展目標(biāo)。性能通常指一個(gè)產(chǎn)品或服務(wù)的功能和質(zhì)量。性能與價(jià)格的比值稱為性價(jià)比，用以體現(xiàn)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)值。通常來(lái)說(shuō)，綠色產(chǎn)品的性能比非綠色產(chǎn)品要差。這使得綠色產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)市場(chǎng)面臨巨大壓力。因?yàn)楦鶕?jù)一項(xiàng)調(diào)查，政府采購(gòu)合同官在做購(gòu)買決策時(shí)，通常將性能作為最重要的考慮因素。如果采購(gòu)綠色產(chǎn)品伴隨著性能的顯著降低，會(huì)使綠色采購(gòu)不具有價(jià)值。

綜合考量使用影響與綜合影響

產(chǎn)品或服務(wù)的使用影響和綜合影響具有巨大差異，若政府采購(gòu)合同官僅考慮產(chǎn)品的使用影響，那么確定采購(gòu)決策將會(huì)相對(duì)簡(jiǎn)單易行，當(dāng)然，這也會(huì)導(dǎo)致決策結(jié)果非常片面。下文，筆者將從不同領(lǐng)域分析產(chǎn)品在使用階段和其他階段對(duì)環(huán)境或人類產(chǎn)生的影響，從而說(shuō)明政府采購(gòu)合同官兼顧使用影響和綜合影響的必要性。

對(duì)能源方面的評(píng)估，全生命周期內(nèi)的總能量的消耗被稱為綜合能源（Embodied Energy）。在全生命周期內(nèi)使用階段以外其他階段消耗的能量被稱為嵌入能源（Embedded Energy）。全生命周期內(nèi)使用階段的能源消耗，采購(gòu)實(shí)體是可以測(cè)量和控制的。因此，在通常情況下，政府采購(gòu)合同官將采購(gòu)評(píng)估重點(diǎn)放在能源的使用階段，比如鍋爐的年度燃料利用效率、空調(diào)的季節(jié)能效比等。然而，嵌入能源的消耗有時(shí)也是巨大的。例如，由于隔熱效果好，混凝土外墻的建筑物可能比木材使用階段的能源消耗低，但實(shí)際上混凝土嵌入能源消耗大于木材。若政府采購(gòu)合同官僅考慮使用階段的能源而不考慮到嵌入能源會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)決策有失偏頗。但現(xiàn)實(shí)中，將嵌入能源概念應(yīng)用于采購(gòu)決策并沒有被廣泛接受，原因在于對(duì)于許多企業(yè)來(lái)說(shuō)其產(chǎn)品缺乏嵌入能源的相關(guān)信息。缺乏相關(guān)信息的原因又在于嵌入式能源產(chǎn)生方式的復(fù)雜性。

對(duì)資源方面的評(píng)估，生產(chǎn)產(chǎn)品所采用的原材料種類會(huì)對(duì)環(huán)境造成不同影響，而且對(duì)許多種類的產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，原材料在全生命周期其他階段的影響大于使用階段對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響。例如，紙類產(chǎn)品對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響主要發(fā)生在制造階段而不是使用階段。水資源也是如此，據(jù)聯(lián)合國(guó)研究顯示，生產(chǎn)一雙皮鞋對(duì)水資源的影響是一令紙（一令紙=30.349kg）的1.6倍、一個(gè)芯片的250倍。此外，很難準(zhǔn)確評(píng)估水資源的嵌入能源，因?yàn)楣┧牡貐^(qū)、可用水的含量標(biāo)準(zhǔn)以及再利用前需要加工處理的程度等方面都存在差異。

對(duì)其他方面的評(píng)估，如輻射、照明質(zhì)量等也可能會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。這些影響同樣可能發(fā)生在產(chǎn)品生命周期不同的階段。例如，在計(jì)算機(jī)中使用的有毒材料一般不構(gòu)成對(duì)使用者的健康風(fēng)險(xiǎn)，但他們卻在制造和處置階段構(gòu)成危害。對(duì)于某些材料，如金屬，最初是通過(guò)采礦和加工而來(lái)，無(wú)論是加工過(guò)程還是冶煉場(chǎng)所均可能對(duì)工人和公眾的健康構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)。

由此可以見，政府采購(gòu)合同官借助全生命周期評(píng)估法可以更加全面、客觀地評(píng)估產(chǎn)品在政府采購(gòu)生命周期的各個(gè)階段、不同空間和時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生的直接影響和間接影響。然而，使用這樣復(fù)雜的評(píng)估方法不得不依賴復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型，并需要各種因素的詳細(xì)信息。這會(huì)使得采購(gòu)工作的難度加大、效率降低。因此，就產(chǎn)生了對(duì)行業(yè)專家及第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)輔助參與采購(gòu)決策的需求。由第三方機(jī)構(gòu)開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)、綠色認(rèn)證或標(biāo)簽可以成為政府采購(gòu)合同官的輔助工具，包括國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的1S014040和14044等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)啟動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(SCS-002)，美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究所(NST)開發(fā)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展建筑(BEES)的工具，雅典娜學(xué)院的環(huán)保計(jì)算器等?？梢灶A(yù)見，隨著標(biāo)準(zhǔn)模型和技術(shù)應(yīng)用的發(fā)展，未來(lái)的綠色采購(gòu)評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)會(huì)變得更加便利。

通過(guò)政府采購(gòu)合同進(jìn)行綠色治理

政府采購(gòu)合同官按照法律法規(guī)所規(guī)定的程序與供應(yīng)商簽署了綠色政府采購(gòu)合同，并不意味著合同可以自動(dòng)、圓滿地完成。要想真正地實(shí)現(xiàn)綠色政府采購(gòu)目標(biāo)，需要把合同中的文字轉(zhuǎn)化為供應(yīng)商綠色生產(chǎn)方式和生產(chǎn)結(jié)果。合同如何執(zhí)行得好，是否需要外部監(jiān)督，這均涉及合同治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。在美國(guó)綠色政府采購(gòu)中，合同治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)包括采購(gòu)方式的選擇、合同條款的約定和合同爭(zhēng)議解決方式的選擇等。

政府采購(gòu)市場(chǎng)與一般的商業(yè)市場(chǎng)既有區(qū)別又有聯(lián)系。某些產(chǎn)品或服務(wù)，政府可以直接在商業(yè)市場(chǎng)上采購(gòu)，如2500美元以內(nèi)的小額采購(gòu)，供應(yīng)商為政府供貨并不需要額外的技術(shù)、設(shè)備或人員。另外一些政府采購(gòu)項(xiàng)目，如對(duì)環(huán)境保護(hù)方面有特殊的技術(shù)規(guī)格、工藝要求時(shí)，供應(yīng)商為完成與政府簽訂的合同則需要掌握專門的技術(shù)、購(gòu)置專門的資產(chǎn)或者配置專門的人員等，這些被統(tǒng)稱為專用資產(chǎn)。

使用專用資產(chǎn)所生產(chǎn)出來(lái)的貨物、工程或服務(wù)通常無(wú)法在商業(yè)市場(chǎng)銷售，或者轉(zhuǎn)化為商業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本很低。在交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)中，這種為支撐某種特殊交易而進(jìn)行的耐久性投資被稱為資產(chǎn)專用性投資。就綠色產(chǎn)品和服務(wù)而言，如果商業(yè)市場(chǎng)規(guī)模足夠大，那么，綠色產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)商在環(huán)境保護(hù)方面的投資可以收回。采購(gòu)實(shí)體和供應(yīng)商都可以自由地進(jìn)出商業(yè)市場(chǎng)，完全可以使用市場(chǎng)的力量來(lái)約束供應(yīng)商的行為。即市場(chǎng)可以承擔(dān)綠色采購(gòu)的治理結(jié)構(gòu)。政府作為采購(gòu)方無(wú)需建立特殊的治理結(jié)構(gòu)。如果商業(yè)市場(chǎng)規(guī)模不夠大，則供應(yīng)商的專用投資成本很難收回。對(duì)于存在資產(chǎn)專用性的交易來(lái)說(shuō)，買賣雙方撤出合同的成本高昂。因此，促使政府設(shè)計(jì)出一種治理結(jié)構(gòu)，以保護(hù)交易的安全性。

為便于分析政府如何設(shè)計(jì)出一種治理結(jié)構(gòu)以保護(hù)交易的安全性，首先需要把交易進(jìn)行分類。按照政府采購(gòu)頻率的不同，把政府采購(gòu)分為兩類：偶然性的采購(gòu)和經(jīng)常性的采購(gòu)。按照資產(chǎn)專用性的不同，把綠色采購(gòu)的標(biāo)的也分為兩類：市場(chǎng)可得的和政府專用的。對(duì)于市場(chǎng)可得的采購(gòu)來(lái)說(shuō)，比如，采購(gòu)?fù)ㄓ棉k公設(shè)備，無(wú)論是偶然性還是經(jīng)常性的采購(gòu)，市場(chǎng)治理是最有效的方式。對(duì)于政府綠色采購(gòu)而言，無(wú)需為政府設(shè)計(jì)采用專門的采購(gòu)程序、方式、合同及監(jiān)督。普通的商業(yè)合同就已經(jīng)規(guī)定了交易的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，并且也符合法律原則。市場(chǎng)的有效性就足以保護(hù)雙方的利益。政府在推動(dòng)綠色采購(gòu)方面能做的是建立政府采購(gòu)和商業(yè)采購(gòu)?fù)ㄐ械木G色標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、認(rèn)證項(xiàng)目，如能源之星等。在爭(zhēng)議解決方面，則可利用商業(yè)市場(chǎng)上現(xiàn)有的調(diào)解、仲裁、訴論等民事爭(zhēng)議解決程序。

對(duì)于偶然性的政府專用的采購(gòu)來(lái)說(shuō)，如修建體育館，則需要第三方治理。在此類采購(gòu)中，政府的采購(gòu)需求是獨(dú)特的，采購(gòu)方式、合同內(nèi)容也都是政府特有的。政府采購(gòu)合同官一旦把政府專用的綠色采購(gòu)的要求寫入到合同中，合同執(zhí)行過(guò)程中即便出現(xiàn)了事先沒有預(yù)料到的情況，雙方也不能輕易解除合同。這是因?yàn)閷?duì)于供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，專用性的投資很難改變用途。對(duì)于采購(gòu)實(shí)體來(lái)說(shuō)，更換供應(yīng)商的成本很高。因此，對(duì)于這種政府特殊用途的采購(gòu)來(lái)說(shuō)，主要的治理原則就是維持合同關(guān)系。因?yàn)殡p方都無(wú)法自由退出市場(chǎng)，所以不宜采用市場(chǎng)的治理結(jié)構(gòu)。又因采購(gòu)的頻率不高，政府專用的采購(gòu)建立治理結(jié)構(gòu)，則存在交易成本過(guò)高的問(wèn)題。鑒于此，通過(guò)立法規(guī)范采購(gòu)程序、建立固定的合同范本，以及采用第三方建立的綠色標(biāo)識(shí)、標(biāo)簽或認(rèn)證以及專業(yè)性的第三方教濟(jì)制度等方式，可以有效地降低治理成本。最重要的一點(diǎn)就是使得買賣雙方達(dá)到持久合作的目的。

對(duì)于經(jīng)常性的具有資產(chǎn)專用性的采購(gòu)來(lái)說(shuō)，如采購(gòu)律師服務(wù)等，交易的重復(fù)性為補(bǔ)償專用治理結(jié)構(gòu)的成本提供了條件。在這種采購(gòu)中，采購(gòu)實(shí)體可以與供應(yīng)商簽署長(zhǎng)期的框架協(xié)議，通過(guò)在框架協(xié)議的條款中加入強(qiáng)制性的環(huán)保要求，并公布各類產(chǎn)品環(huán)境因素方面的信息供政府采購(gòu)合同官選擇。政府采購(gòu)合同官不是在每個(gè)具體的合同中通過(guò)變更合同條款的方式來(lái)約束、激勵(lì)供應(yīng)商，而是用增加綠色產(chǎn)品采購(gòu)數(shù)量的方式來(lái)對(duì)供應(yīng)商產(chǎn)生激勵(lì)作用。通過(guò)這種合同雙方治理的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)合同的有效治理。

（作者趙勇，系國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授）

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