框架協(xié)議物資招標(biāo)與執(zhí)行過程控制研究

# 招標(biāo)信息 2022-12-20 13:59 來源：

框架協(xié)議采購招標(biāo)與傳統(tǒng)的一單一招在供需關(guān)系模式建立、需求批量集中、合同執(zhí)行期限、執(zhí)行過程控制等方面存在較大的區(qū)別，必須加強(qiáng)框架協(xié)議物資招標(biāo)、協(xié)議簽訂和執(zhí)行全過程的控制，才能防范采購風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮框架協(xié)議采購在維護(hù)相對穩(wěn)定的供需關(guān)系、實(shí)現(xiàn)供應(yīng)總體成本最低、提高采購效率等方面的優(yōu)勢。

框架協(xié)議物資<a href=

一、引言

（一）框架協(xié)議招標(biāo)的內(nèi)涵

框架協(xié)議招標(biāo)是在一定時(shí)間內(nèi)，采購主體對具有較強(qiáng)通用性、較多數(shù)量、較高采購頻次的物資或服務(wù)以集中統(tǒng)一的方式一次性開展的招標(biāo)采購。該模式適用于一個(gè)招標(biāo)人（總部）下屬多個(gè)實(shí)施主體，且在一定期限內(nèi)實(shí)施分批次采購的情況。具體實(shí)施中，招標(biāo)人通過一次性招標(biāo)，將物資或服務(wù)納入一個(gè)統(tǒng)一的框架協(xié)議中，約定物資或服務(wù)的采購價(jià)格（或定價(jià)機(jī)制）和供應(yīng)商范圍，而不具體約定采購數(shù)量和總采購金額。采購實(shí)施主體可以根據(jù)框架協(xié)議分批次與中標(biāo)方簽訂和執(zhí)行合同（或訂單）。

（二）框架協(xié)議招標(biāo)與傳統(tǒng)招標(biāo)的區(qū)別

框架協(xié)議招標(biāo)是傳統(tǒng)招標(biāo)模式的延伸，因此，從招標(biāo)公告發(fā)出到簽訂框架協(xié)議，都必須嚴(yán)格遵循招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)，這是相同之處。但是，框架協(xié)議招標(biāo)與傳統(tǒng)的一單一招方式也有較大區(qū)別。

1.框架協(xié)議招標(biāo)物資具有特定的適用范圍

由于框架協(xié)議采購是批量集中采購，因此只有采購頻次高、需分次下訂單、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較統(tǒng)一、市場競爭充分的物資，才適合選擇框架協(xié)議采購招標(biāo)。一次性使用或技術(shù)復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、潛在供應(yīng)商少的物資不適宜通過框架協(xié)議招標(biāo)采購。

2.框架協(xié)議招標(biāo)具有約定的有效期

在傳統(tǒng)招標(biāo)方式中，合同的期限即為該次合同標(biāo)的履行期限，而在框架協(xié)議招標(biāo)中，是對約定的“有效期”內(nèi)的需求分批次進(jìn)行采購，在這段時(shí)期內(nèi)招標(biāo)的結(jié)果在限定條件下可多次反復(fù)執(zhí)行。

3.框架協(xié)議招標(biāo)中標(biāo)人具有不唯一性

傳統(tǒng)招標(biāo)的中標(biāo)人是唯一的，而框架協(xié)議招標(biāo)采購有效期長，集合了不同區(qū)域、不同項(xiàng)目的需求，選擇一家中標(biāo)商存在安全及時(shí)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，框架協(xié)議招標(biāo)采購簽約供應(yīng)商一般為兩家以上。

4.框架協(xié)議招標(biāo)價(jià)格具有不確定性

框架協(xié)議招標(biāo)物資價(jià)格的不確定性體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是部分框架協(xié)議招標(biāo)確定的是定價(jià)機(jī)制（或計(jì)價(jià)公式），不是固定價(jià)格。部分物資品種有效期內(nèi)受原材料價(jià)格波動(dòng)影響較大，執(zhí)行價(jià)格與原材料價(jià)格聯(lián)動(dòng)，需根據(jù)市場變化及時(shí)調(diào)整。二是由于供應(yīng)商的不唯一性，框架協(xié)議執(zhí)行價(jià)按照招標(biāo)文件要求確定，供應(yīng)商分別執(zhí)行各自投標(biāo)報(bào)價(jià)、評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)或有效報(bào)價(jià)的最低價(jià)，執(zhí)行價(jià)格本身就存在差異。

5.框架協(xié)議招標(biāo)具有份額可分配性

由于框架協(xié)議中標(biāo)供應(yīng)商的不唯一性，決定了需要將協(xié)議期內(nèi)的采購金額進(jìn)行分配。需求主體為單一單位的，按照招標(biāo)綜合得分排序及招標(biāo)文件規(guī)定確定相應(yīng)份額的中標(biāo)人；需求主體為多個(gè)單位的，可按照單位或地域分包，并明確每包的份額分配比例。各執(zhí)行單位可選取本單位適用供應(yīng)商并按照份額分配比例進(jìn)行分配。

二、框架協(xié)議招標(biāo)和執(zhí)行中存在的問題

（一）出現(xiàn)“泛框架協(xié)議”現(xiàn)象

聯(lián)合國發(fā)布的《采購示范法》已明確了框架協(xié)議的適用條件，即當(dāng)采購實(shí)體滿足以下情形時(shí)，才能夠使用框架協(xié)議程序：第一，對采購標(biāo)的需求在未來特定時(shí)間內(nèi)預(yù)計(jì)將重復(fù)或者不定期出現(xiàn)；第二，根據(jù)采購標(biāo)性質(zhì)，在未來某一時(shí)期可能因緊急情況存在采購需求的。部分下屬采購企業(yè)在推進(jìn)自采框架協(xié)議時(shí)，因?yàn)閷ο囊?guī)律掌握不夠或單純追求框架協(xié)議采購率，對部分不符合實(shí)施框架協(xié)議采購條件的物資也按照框架協(xié)議進(jìn)行招標(biāo)，浪費(fèi)招標(biāo)資源，甚至成為違法違紀(jì)的保護(hù)傘。

（二）框架協(xié)議招標(biāo)分包不合理易導(dǎo)致顯失公平問題

框架協(xié)議招標(biāo)物資品種多，數(shù)量較大，且涉及多個(gè)實(shí)施主體，需要在招標(biāo)中分為若干標(biāo)包，但在實(shí)際工作中經(jīng)常存在分包不合理問題。如一個(gè)包中的潛在投標(biāo)商在技術(shù)實(shí)力和規(guī)模方面差距懸殊，從而造成一些投標(biāo)商可自然獲得領(lǐng)先優(yōu)勢，嚴(yán)重違反了公平性和公正性原則。

（三）框架協(xié)議供應(yīng)商業(yè)務(wù)集中，產(chǎn)能不足造成安全及時(shí)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)

框架協(xié)議招標(biāo)完成后下發(fā)給各執(zhí)行主體，各執(zhí)行方選商時(shí)，如選取的供應(yīng)商過于集中（集中到少數(shù)供應(yīng)商），容易出現(xiàn)20%的供應(yīng)商供應(yīng)了80%的物資的情況，此部分供應(yīng)商供貨壓力較大，產(chǎn)能難以滿足大量集中需求，會(huì)造成交貨延期，甚至將訂單違規(guī)轉(zhuǎn)包給協(xié)議外供應(yīng)商加工，難以保證產(chǎn)品質(zhì)量。而其他供應(yīng)商經(jīng)常是雖然入了圍，但是業(yè)務(wù)量很少，久而久之參與框架招標(biāo)的積極性會(huì)受挫。

（四）框架協(xié)議定價(jià)機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制的執(zhí)行尚需進(jìn)一步完善

傳統(tǒng)招標(biāo)模式下價(jià)格是唯一確定的，合同一經(jīng)生成就不可隨意更改。而在框架協(xié)議招標(biāo)模式下，價(jià)格不是唯一的，一般情況下也不是一成不變的，在框架協(xié)議價(jià)格形成和執(zhí)行過程中，如控制不到位會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。一是在框架協(xié)議價(jià)格形成階段，如最高限價(jià)核算不合理，設(shè)置過高則形同虛設(shè)，造成投標(biāo)商圍標(biāo)抬高中標(biāo)價(jià)格，過低則造成投標(biāo)人意愿不足而流標(biāo)。同時(shí)，因框架協(xié)議招標(biāo)物資品種多，需求數(shù)量不確定，個(gè)別投標(biāo)商為追求最大效益，報(bào)價(jià)時(shí)對不常用的品種報(bào)低價(jià)，常用的品種報(bào)高價(jià)，既實(shí)現(xiàn)評標(biāo)商務(wù)得分高，又能保證后續(xù)所供物資價(jià)格高，如這樣的投標(biāo)商入圍，將對企業(yè)造成效益損失。二是在框架協(xié)議執(zhí)行中，一般都規(guī)定了調(diào)價(jià)機(jī)制，但是在實(shí)際執(zhí)行中，部分品種的調(diào)價(jià)機(jī)制因缺少系統(tǒng)的數(shù)據(jù)或技術(shù)支撐，無法及時(shí)掌握是否觸發(fā)調(diào)價(jià)機(jī)制，或者牽頭單位工作不到位，不能及時(shí)啟動(dòng)調(diào)價(jià)機(jī)制，造成框架協(xié)議價(jià)格與市場脫節(jié)。

（五）框架協(xié)議份額執(zhí)行缺乏有效控制手段

依法必招的框架協(xié)議必須實(shí)施份額招標(biāo)，即確定特定份額的唯一中標(biāo)人。因此份額招標(biāo)的框架協(xié)議各執(zhí)行方要嚴(yán)格按照規(guī)定的份額執(zhí)行。實(shí)際工作中，份額的執(zhí)行監(jiān)控是個(gè)難點(diǎn)，因每個(gè)標(biāo)包內(nèi)規(guī)定了份額分配比例，供應(yīng)商一般會(huì)同時(shí)中標(biāo)多個(gè)標(biāo)包?？蚣軈f(xié)議簽訂下發(fā)后，各執(zhí)行主體根據(jù)通知要求進(jìn)行選商和份額分配，上報(bào)總部和牽頭企業(yè)，份額執(zhí)行情況只能依靠各執(zhí)行主體自行控制，而且只能是手工收集數(shù)據(jù)，監(jiān)控不準(zhǔn)確、工作效率低，如造成較大偏差，則易引起供應(yīng)商投訴或法律糾紛。

（六）框架協(xié)議執(zhí)行金額經(jīng)常會(huì)超過招標(biāo)時(shí)的預(yù)估金額

框架協(xié)議采購預(yù)案編制和提報(bào)招標(biāo)委托時(shí)，會(huì)確定框架協(xié)議的預(yù)估金額，作為發(fā)布招標(biāo)公告的依據(jù)。但是在實(shí)際執(zhí)行中，因?qū)π枨蠹喜蛔?、消耗?guī)律掌握不夠或生產(chǎn)建設(shè)出現(xiàn)較大變化，而系統(tǒng)也未設(shè)置相應(yīng)的控制手段，會(huì)造成實(shí)際執(zhí)行金額遠(yuǎn)超過預(yù)估金額的問題，存在以小博大的可能性，造成法律風(fēng)險(xiǎn)。另外，對已簽訂框架協(xié)議而增加物料時(shí)，由需求單位提出申請，牽頭單位審核后在系統(tǒng)內(nèi)維護(hù)，此環(huán)節(jié)存在風(fēng)險(xiǎn)：一是新增物料是否在框架協(xié)議范圍內(nèi)；二是新增物料是否有明確的價(jià)格形成機(jī)制、價(jià)格形成過程是否規(guī)范、價(jià)格水平是否合理等。

三、框架協(xié)議招標(biāo)和執(zhí)行過程控制

（一）深入研究物資需求，合理確定框架協(xié)議物資品種

框架協(xié)議物資是有適用條件的，只有符合“采購標(biāo)的需求在未來特定時(shí)間內(nèi)預(yù)計(jì)將重復(fù)或者不定期出現(xiàn)，或者在未來某一時(shí)期可能因緊急情況存在”條件的物資才適用框架協(xié)議招標(biāo)。因此確定框架協(xié)議物資品種前，需求單位和采購部門要共同研究常耗物資（日常檢維修）近三年需求規(guī)律，同時(shí)要結(jié)合基建、設(shè)備、投資、財(cái)務(wù)預(yù)算等部門的意見，在充分集合需求、研究消耗規(guī)律的基礎(chǔ)上，對符合框架協(xié)議招標(biāo)條件的物資制訂集中采購計(jì)劃，納入框架協(xié)議招標(biāo)流程。不鼓勵(lì)無限制、濫用框架協(xié)議，要在優(yōu)選品種的基礎(chǔ)上做精框架協(xié)議，保證簽訂和執(zhí)行的質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)框架協(xié)議招標(biāo)方案集中會(huì)審，從源頭控制招標(biāo)質(zhì)量

在招標(biāo)方案編制中，一是要按照招標(biāo)項(xiàng)目特點(diǎn)、執(zhí)行主體的構(gòu)成（單位或地域）、物資特性、市場競爭情況等要素合理劃分標(biāo)包，擬定科學(xué)合理的招標(biāo)方案。二是定標(biāo)原則中要保證足夠的競爭性，根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目特點(diǎn)、需求量、供應(yīng)資源情況等設(shè)置一定比例的淘汰率；同時(shí)，在評估上期框架協(xié)議的基礎(chǔ)上，考慮真正需要入圍的供應(yīng)商數(shù)量，防止部分供應(yīng)商雖然入圍，但是無業(yè)務(wù)可做的情況。三是因集合需求時(shí)一般會(huì)包括生產(chǎn)檢維修、技改技措、一般項(xiàng)目物資需求，因此大部分框架協(xié)議招標(biāo)屬于依法必招范圍，應(yīng)實(shí)施份額招標(biāo)，確定特定份額的唯一招標(biāo)人，防范非份額招標(biāo)中份額難以控制的缺點(diǎn)。另外，要積極發(fā)揮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜壹夹g(shù)優(yōu)勢，實(shí)施開門采購，邀請生產(chǎn)、技術(shù)、使用等部門共同參與，并對已擬定的招標(biāo)方案組織集中會(huì)審，嚴(yán)格審核資格條件、技術(shù)條件、分包合理性、評標(biāo)辦法、基準(zhǔn)價(jià)計(jì)算方法、定標(biāo)原則等，形成會(huì)議紀(jì)要嚴(yán)格執(zhí)行。

（三）加強(qiáng)框架協(xié)議選商管理，防范安全及時(shí)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)

框架協(xié)議集中招標(biāo)完成后，由各執(zhí)行主體在確定的供應(yīng)商范圍內(nèi)選擇本企業(yè)擬使用的供應(yīng)商短名單，并確定份額分配比例，上報(bào)牽頭企業(yè)備案后執(zhí)行，這樣就會(huì)出現(xiàn)選商集中到某幾個(gè)供應(yīng)商的情況。為防范供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，總部或牽頭企業(yè)應(yīng)對各執(zhí)行主體選商情況進(jìn)行匯總并審核，綜合考慮供應(yīng)商產(chǎn)能，在總部范圍內(nèi)平衡后再執(zhí)行。同時(shí)，按產(chǎn)能許可、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，可以在招標(biāo)文件中約定投標(biāo)商不得兼中多個(gè)標(biāo)包的情形。各執(zhí)行主體選商時(shí)要充分考慮地域、價(jià)格水平、供應(yīng)商服務(wù)意愿、易派客標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用情況、用戶意見等確定供應(yīng)商短名單，實(shí)施“開門選商、量化選商”。在下一期框架協(xié)議招標(biāo)前，要做好上期框架協(xié)議的后評估，對供應(yīng)商供應(yīng)及時(shí)性、價(jià)格水平、供貨質(zhì)量、服務(wù)等進(jìn)行評價(jià)，作為供應(yīng)商量化考評的依據(jù)。同時(shí)，要關(guān)注技術(shù)簡單、通用類物資供應(yīng)商長期在一個(gè)單位被選用的廉潔風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善框架協(xié)議價(jià)格形成機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制，發(fā)揮框架協(xié)議降本優(yōu)勢

框架協(xié)議招標(biāo)因物資項(xiàng)數(shù)多，而且每種物資價(jià)格和消耗的頻次相差較大，價(jià)格核算工作量大，投標(biāo)商報(bào)價(jià)難度也大，要達(dá)到理想的招標(biāo)結(jié)果，在制訂招標(biāo)方案時(shí)，合理確定評標(biāo)辦法、基準(zhǔn)價(jià)計(jì)算方法、最高限價(jià)很重要。一是為避免供應(yīng)商采取報(bào)價(jià)偏離的策略，可以將常用的總價(jià)基準(zhǔn)價(jià)法變?yōu)椴捎脝雾?xiàng)基準(zhǔn)價(jià)法，即每項(xiàng)物資均設(shè)置基準(zhǔn)價(jià)；或者在評標(biāo)過程中科學(xué)設(shè)定各規(guī)格型號(hào)物資的權(quán)重系數(shù)，對其中不常用的物資適當(dāng)降低其權(quán)重。二是合理設(shè)置評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，在計(jì)算評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)時(shí)可去掉一定比例的最高報(bào)價(jià)（如20%）和較少比例的最低報(bào)價(jià)（如10%）后的算數(shù)平均數(shù)再下浮一定百分比（如5%）或者乘以系數(shù)。三是在充分進(jìn)行市場調(diào)研、成本分析的基礎(chǔ)上，對最高限價(jià)測算依據(jù)進(jìn)行集中會(huì)審，集體把關(guān)，確定相對合理的最高限價(jià)。四是要設(shè)立合理的調(diào)價(jià)機(jī)制，保證框架執(zhí)行價(jià)貼近市場。應(yīng)根據(jù)物資價(jià)格中原材料的占比及原材料市場變化特點(diǎn)，設(shè)定雙方都認(rèn)可的“黃金分割點(diǎn)”作為調(diào)價(jià)點(diǎn)，并約定調(diào)價(jià)系數(shù)或調(diào)價(jià)公式，當(dāng)原材料價(jià)格觸發(fā)調(diào)價(jià)點(diǎn)時(shí)，雙方可按照約定進(jìn)行調(diào)價(jià)。同時(shí)還應(yīng)約定市場發(fā)生較大變化導(dǎo)致原調(diào)價(jià)機(jī)制失效時(shí)的特殊定價(jià)機(jī)制。另外，原材料價(jià)格的渠道來源要確定好，牽頭單位要隨時(shí)關(guān)注市場變化情況，及時(shí)進(jìn)行價(jià)格調(diào)整。

（五）加強(qiáng)框架協(xié)議執(zhí)行份額監(jiān)控，防范投訴風(fēng)險(xiǎn)

因大部分框架協(xié)議招標(biāo)集合了生產(chǎn)、項(xiàng)目的需求，屬于依法必招范圍，必須實(shí)施份額招標(biāo)，確定某一特定份額的唯一中標(biāo)人。因此各執(zhí)行主體必須嚴(yán)格按照確定的份額比例與中標(biāo)商簽訂合同（或訂單）?？蚣軈f(xié)議份額執(zhí)行是否符合規(guī)定份額比例，依靠手工控制難以保證準(zhǔn)確性且效率低下，必須借助信息系統(tǒng)，如中石化BW系統(tǒng)有“框架協(xié)議管理模塊”，筆者所在企業(yè)已經(jīng)向BW顧問提出需求，建議在該模塊中將招標(biāo)結(jié)果、每個(gè)標(biāo)包份額規(guī)定情況、訂單簽訂情況等信息進(jìn)行集成，可以及時(shí)監(jiān)控每個(gè)標(biāo)包內(nèi)供應(yīng)商供貨情況，在框架協(xié)議有效期過半或者距離有效期截止日三個(gè)月前進(jìn)行預(yù)警，確保在有效期內(nèi)嚴(yán)格按照規(guī)定份額執(zhí)行。筆者所在企業(yè)自行開發(fā)了過程控制信息系統(tǒng)，與ERP系統(tǒng)等連接，實(shí)現(xiàn)框架協(xié)議執(zhí)行份額線上監(jiān)控，當(dāng)執(zhí)行份額偏離規(guī)定執(zhí)行份額時(shí)，系統(tǒng)會(huì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并將該項(xiàng)框架變?yōu)榧t色預(yù)警，確保了框架協(xié)議份額的及時(shí)糾偏、嚴(yán)格執(zhí)行。

（六）嚴(yán)格框架協(xié)議適用范圍和新增物料管理，防范執(zhí)行金額遠(yuǎn)超過預(yù)估金額

雖然框架協(xié)議招標(biāo)是預(yù)估金額，但框架協(xié)議的執(zhí)行準(zhǔn)確率應(yīng)控制在±20%~30%，不宜偏差太大，否則就違背了招標(biāo)文件內(nèi)容，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。要提升預(yù)估金額的準(zhǔn)確性，首先，確定框架協(xié)議預(yù)估額時(shí)，需求單位和采購部門要共同研究常耗物資（日常檢維修）近三年需求規(guī)律，同時(shí)要綜合考慮基建、設(shè)備、投資、財(cái)務(wù)預(yù)算等部門的意見，充分集合有效期內(nèi)的批量，提高預(yù)估金額的準(zhǔn)確性。其次，框架協(xié)議招標(biāo)完成下發(fā)執(zhí)行通知時(shí)，要嚴(yán)格按照招標(biāo)方案確定框架協(xié)議適用范圍（如適用于生產(chǎn)檢維修、一般項(xiàng)目等），防止超出適用范圍的物資需求也執(zhí)行該框架協(xié)議。最后，在框架協(xié)議執(zhí)行中，需增加物料時(shí)要嚴(yán)格審核，確認(rèn)該物料在框架協(xié)議供貨范圍內(nèi)且定價(jià)機(jī)制明確，方可增加，并且對增加物料的總量應(yīng)有所限制，如實(shí)際執(zhí)行金額不能超過預(yù)估金額的30%（固化到信息系統(tǒng)控制，如超出則不能再做訂單），特殊情況需重新組織集中會(huì)審，防止以小博大，使框架協(xié)議成為規(guī)避招標(biāo)、獨(dú)家采購的保護(hù)傘，導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

框架協(xié)議招標(biāo)是近年來應(yīng)用較廣泛的一項(xiàng)新型采購模式，相比傳統(tǒng)招標(biāo)采購，其要求更高，做好這項(xiàng)工作對企業(yè)招標(biāo)采購工作水平的提升具有重要意義?？蚣軈f(xié)議招標(biāo)模式著眼于通過有序競爭，整合外部資源，建立相對穩(wěn)定的供需關(guān)系，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈上各企業(yè)之間的相互合作，提高競爭力；通過集合批量實(shí)施一定時(shí)期的集中采購，效率更高，效果更好。但是在實(shí)際操作中尚存在諸多需進(jìn)一步完善之處，如不加強(qiáng)框架協(xié)議招標(biāo)與執(zhí)行的過程控制，將會(huì)給框架協(xié)議招標(biāo)模式帶來諸多詬病。因此，我們要充分辨析框架協(xié)議招標(biāo)與執(zhí)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)和漏洞，不斷豐富完善框架協(xié)議招標(biāo)，強(qiáng)化、細(xì)化過程控制，防范風(fēng)險(xiǎn)，堵塞漏洞，才能充分顯現(xiàn)框架協(xié)議采購模式的優(yōu)越性。

作者：孫曉芳王美志

作者單位：中國石化齊魯分公司物裝中心

來源：《招標(biāo)采購管理》2022年第7期