國(guó)際城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

# 招標(biāo)信息 2023-01-11 14:20 來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2022年第8期

自2014年國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)大力發(fā)展PPP模式以來(lái)，軌道交通領(lǐng)域成為PPP模式應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域。城市軌道交通投資金額大、專業(yè)性強(qiáng)、涉及風(fēng)險(xiǎn)多，如何加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理成為事關(guān)PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。本文通過(guò)介紹加拿大和英國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分配，從完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制、選擇合適的支付機(jī)制等四個(gè)方面對(duì)我國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目提出建議。

一、背景分析

（一）我國(guó)城市軌道交通增長(zhǎng)迅速，面臨巨大資金壓力

城市軌道交通是在城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)的大型基礎(chǔ)設(shè)施，具有投資額巨大、價(jià)格受政府監(jiān)管、投資回收期長(zhǎng)及公益性等特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，我國(guó)城市軌道交通的建設(shè)發(fā)展進(jìn)入到快速發(fā)展時(shí)期。

2015—2021年，我國(guó)開(kāi)通城市軌道交通的城市由26座增至51座。2015年，我國(guó)開(kāi)通城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線路105條，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度3195.4公里；截至2021年底，開(kāi)通線路已增至269條，線路總長(zhǎng)度增至8708公里。

2015—2020年，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)投資額逐年遞增，其中2020年完成建設(shè)投資6286億元，年度完成建設(shè)投資創(chuàng)歷史新高。

2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》，要求項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，為城市軌道交通建設(shè)資金的支付提供了最基本保障。但國(guó)內(nèi)城市軌道交通建設(shè)資金需求非常大，僅憑財(cái)政部門(mén)的撥款難以滿足需求，故其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨巨大的資金壓力。

（二）城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高

城市軌道交通設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和擴(kuò)建成本同樣面臨較大的資金壓力，基于此，各國(guó)積極引入政府與社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）模式來(lái)融資和交付所需的交通基礎(chǔ)設(shè)施。2015年，財(cái)政部發(fā)布了233個(gè)PPP示范項(xiàng)目，其中19個(gè)為軌道交通項(xiàng)目，總投資3827億元，占全部示范項(xiàng)目投資額的45.62%。從中不難看出，軌道交通領(lǐng)域已成為PPP模式應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域。

城市軌道交通PPP項(xiàng)目作為大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，公共性質(zhì)明顯且服務(wù)受眾廣，運(yùn)營(yíng)維護(hù)隱患和損耗較大，涉及路網(wǎng)規(guī)劃、土地使用、不同交通方式之間的銜接以及票價(jià)制定等諸多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，社會(huì)資本通常無(wú)法承擔(dān)，需要政府要在PPP項(xiàng)目中定位準(zhǔn)確并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。這些原因使得城市軌道交通PPP項(xiàng)目要比一般PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更大。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵

PPP常見(jiàn)的支付機(jī)制包括三種：一是政府付費(fèi)。政府依據(jù)項(xiàng)目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項(xiàng)目公司付費(fèi)。二是使用者付費(fèi)。項(xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目成本并獲得合理收益。三是可行性缺口補(bǔ)助。由政府給予項(xiàng)目公司一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。PPP項(xiàng)目的支付機(jī)制約定了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配和收益回報(bào)。為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵是通過(guò)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)事件，評(píng)估概率和影響程度，在合理分配風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上制定最佳行動(dòng)方案，幫助公共部門(mén)作出明智和系統(tǒng)的決策，提高項(xiàng)目的成功率。

（一）識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)

就PPP項(xiàng)目而言，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是對(duì)項(xiàng)目已有和潛在的風(fēng)險(xiǎn)加以判斷、確認(rèn)和歸納的過(guò)程，包括分析項(xiàng)目準(zhǔn)備、載體設(shè)置、資金、設(shè)計(jì)、施工、調(diào)試和運(yùn)營(yíng)等所有階段相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。如施工風(fēng)險(xiǎn)包括施工所需時(shí)間或成本超過(guò)預(yù)期、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致資產(chǎn)不滿足項(xiàng)目要求等。運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)包括服務(wù)或資產(chǎn)可用性中斷、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)資產(chǎn)的成本與預(yù)期不符等風(fēng)險(xiǎn)。不同風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的影響度不同，需要對(duì)項(xiàng)目的優(yōu)先等級(jí)進(jìn)行評(píng)估，以便更好地管理風(fēng)險(xiǎn)。由于各類PPP項(xiàng)目差別較大，各種風(fēng)險(xiǎn)因素較多，不同的項(xiàng)目應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法，以便準(zhǔn)確識(shí)別項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)制定應(yīng)對(duì)方案。在選擇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)時(shí)，需要考慮的因素包括風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的相對(duì)影響、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目復(fù)雜性等。

（二）分配風(fēng)險(xiǎn)

為便于各方更好地管理風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失以及減少管理成本，需要事先確定各方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分配原則要求每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)分配給相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理最好的人。如建設(shè)方能夠通過(guò)選擇建筑材料、應(yīng)用不同技術(shù)和加強(qiáng)工程質(zhì)量管理來(lái)影響建設(shè)成本，通常讓私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)建設(shè)成本風(fēng)險(xiǎn)。而政府在獲取土地等方面最有影響力，可將土地取得成本的風(fēng)險(xiǎn)分配給政府。風(fēng)險(xiǎn)管理取決于如何在各方之間分配決策權(quán)，因此風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)利必須一起分配。在PPP項(xiàng)目中，分配風(fēng)險(xiǎn)是有限制的，并且可能影響風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，如風(fēng)險(xiǎn)分配的詳細(xì)程度、某些類型的風(fēng)險(xiǎn)不能通過(guò)PPP合同轉(zhuǎn)移等。分配風(fēng)險(xiǎn)后還需要有適當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，如緩解風(fēng)險(xiǎn)、回避風(fēng)險(xiǎn)、利用風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)等。

三、國(guó)際城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)做法

加拿大和英國(guó)等國(guó)很早就在城市軌道交通領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面，既有成功經(jīng)驗(yàn)，也有失敗教訓(xùn)。

（一）加拿大

經(jīng)過(guò)近三十年的實(shí)踐，加拿大PPP模式擁有非常成功的實(shí)踐。截至2018年9月，加拿大共實(shí)施了280個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資1296億美元。按照私營(yíng)部門(mén)在項(xiàng)目中參與程度和所承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)大小，加拿大PPP項(xiàng)目有建設(shè)-融資（BF）、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資（DBF）、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-維護(hù)（DBFM）、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-維護(hù)（DBFOM）四種模式。如溫哥華機(jī)場(chǎng)捷運(yùn)線采用了DBFOM模式，提前3個(gè)月完工并節(jié)約成本9000萬(wàn)美元。在加拿大運(yùn)用PPP模式的行業(yè)中，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的項(xiàng)目數(shù)量位居第二，總價(jià)值最高。加拿大城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下。

1.提供多種風(fēng)險(xiǎn)管理工具

加拿大聯(lián)邦財(cái)政委員會(huì)根據(jù)《風(fēng)險(xiǎn)管理框架》要求，出臺(tái)了《項(xiàng)目復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具》《項(xiàng)目復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具使用指南》《綜合管理指南》等一系列風(fēng)險(xiǎn)管理制度。PPP項(xiàng)目應(yīng)按照指南的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估項(xiàng)目、匯總和報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)信息、分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)這一流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。地方一級(jí)，安大略省基礎(chǔ)設(shè)施公司(簡(jiǎn)稱IO公司)作為全資擁有的國(guó)家公司，與第三方咨詢公司共同研發(fā)了行業(yè)特定風(fēng)險(xiǎn)矩陣，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和影響結(jié)果進(jìn)行評(píng)估；卑詩(shī)省則制定了《公共部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)管理指南》。風(fēng)險(xiǎn)討論會(huì)議是PPP城市軌道交通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別普遍采用的方法，幫助公共機(jī)構(gòu)獲取風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估項(xiàng)目采購(gòu)方法及其風(fēng)險(xiǎn)。以安大略省為例，該省聘請(qǐng)咨詢公司對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和量化分析，并與基礎(chǔ)設(shè)施工作人員、項(xiàng)目發(fā)起人、軌道交通承包商和工程師等行業(yè)專家、外部技術(shù)顧問(wèn)等進(jìn)行討論。識(shí)別具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)后，需要將其記錄在風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)中，以便后期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配、分析、量化和監(jiān)管時(shí)所用。

2.調(diào)整PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

在推動(dòng)PPP項(xiàng)目早期，加拿大曾大量采取使用者付費(fèi)的支付方式，導(dǎo)致出現(xiàn)政府失去項(xiàng)目控制權(quán)、影響可融資性和市場(chǎng)參與度不高等一系列問(wèn)題。城市軌道交通的公益性決定其票價(jià)必須控制在公眾可承受的水平內(nèi)，但僅靠票務(wù)收入難以收回成本和盈利，因此加拿大將項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制調(diào)整為以政府付費(fèi)模式下的使用量付費(fèi)、可用性付費(fèi)和資本性支付為主。政府將有限市場(chǎng)與需求風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)。如在交通運(yùn)輸類PPP項(xiàng)目中，采取了運(yùn)營(yíng)管理、交通管制、更新與修復(fù)、安全性、用戶滿意度和交付完整性等多元化功能性支付方式。

3.推出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保險(xiǎn)計(jì)劃

為有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，加拿大除了在合同協(xié)議模板中明確約定參與者之間風(fēng)險(xiǎn)的分配、責(zé)任、權(quán)利和報(bào)酬外，還推出了PPP項(xiàng)目的商業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。私營(yíng)公司可以投保承包商保險(xiǎn)、第三方責(zé)任、業(yè)務(wù)中斷、設(shè)備故障等，轉(zhuǎn)移已確定的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。IO公司于2008年推出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保險(xiǎn)計(jì)劃，在發(fā)布建議邀請(qǐng)文件中明確是否要求項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)該保險(xiǎn)。該保險(xiǎn)計(jì)劃覆蓋所有基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)類別，并支持所有參與 PPP 項(xiàng)目的私營(yíng)部門(mén)，以減少通過(guò)不同來(lái)源提供保險(xiǎn)時(shí)產(chǎn)生的不一致性。保險(xiǎn)計(jì)劃的優(yōu)勢(shì)在于可為 PPP 項(xiàng)目公司提供較低的保險(xiǎn)成本，基準(zhǔn)費(fèi)用平均比市場(chǎng)保險(xiǎn)公司低30%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2012年，該公司共為 27個(gè)價(jià)值105億加元的項(xiàng)目提供保險(xiǎn)服務(wù)，節(jié)省金額約3500萬(wàn)加元。

（二）英國(guó)

英國(guó)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)融資計(jì)劃的方式保障PPP項(xiàng)目實(shí)施。20世紀(jì)90年代末，倫敦地鐵引入PPP模式，將地鐵維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式交給Metronet和Tube Lines。兩家公司負(fù)責(zé)地鐵基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備和站臺(tái)的更新和維護(hù)，回報(bào)由固定資產(chǎn)和業(yè)績(jī)決定，地鐵系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)仍由公共部門(mén)承擔(dān)。前五年里，倫敦地鐵時(shí)間延誤總成本減少約20%，鐵路通車?yán)锍淘黾咏?80萬(wàn)公里，乘坐地鐵人數(shù)增加1.25億人次。但2007年Metronet因財(cái)務(wù)及運(yùn)行問(wèn)題進(jìn)入破產(chǎn)管理程序，納稅人損失達(dá)1.7億~4.1億英鎊，倫敦運(yùn)輸公司接管了合同。2009年Tube Lines的工程出現(xiàn)資金短缺，2010年倫敦交通局宣布收購(gòu)該公司，結(jié)束了PPP項(xiàng)目。英國(guó)倫敦地鐵PPP項(xiàng)目的最終失敗，可以總結(jié)出的教訓(xùn)主要有四點(diǎn)。

1.私營(yíng)部門(mén)管理不力

PPP模式中，私營(yíng)方承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，其經(jīng)營(yíng)管理能力高低直接決定了PPP項(xiàng)目的成敗。在倫敦地鐵項(xiàng)目中，Metronet使用內(nèi)部供應(yīng)鏈模式，在采購(gòu)設(shè)備和原材料時(shí)直接交由項(xiàng)目母公司控股的供應(yīng)商負(fù)責(zé)，導(dǎo)致其對(duì)分包商合同管理和成本規(guī)制不力。雖然該P(yáng)PP項(xiàng)目失敗，但項(xiàng)目母公司仍獲得了20%的投資回報(bào)率。此外，Metronet聯(lián)合體的控股企業(yè)過(guò)多，因各自利益導(dǎo)致決策不統(tǒng)一，加之頻繁更換管理者，使其無(wú)法有效管理項(xiàng)目。

2.風(fēng)險(xiǎn)分配不合理

倫敦地鐵PPP項(xiàng)目中，融資結(jié)構(gòu)主要由股權(quán)和債務(wù)融資構(gòu)成，權(quán)益和負(fù)債的比例為1:6，而且貸款銀行因項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高提升了貸款利息。該項(xiàng)目債務(wù)融資比例較高，私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小，其投資與承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重不對(duì)等。在債務(wù)分擔(dān)上，政府方對(duì)項(xiàng)目提供95%的債務(wù)擔(dān)保責(zé)任，不僅降低了項(xiàng)目資金使用效率，也使得政府部門(mén)承擔(dān)了過(guò)多的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，不僅導(dǎo)致政府方在項(xiàng)目中的角色比較被動(dòng)、監(jiān)管不力，無(wú)法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，政府公信力也受到了質(zhì)疑。而私營(yíng)公司因承擔(dān)的融資和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小，損失并不大。

3.政府監(jiān)管不到位

倫敦地鐵PPP項(xiàng)目采用了“政府付費(fèi)+績(jī)效考核”機(jī)制，PPP項(xiàng)目的服務(wù)費(fèi)由英國(guó)交通運(yùn)輸部每年撥款10億~11億英鎊作為補(bǔ)貼。在付費(fèi)制度安排中，交通運(yùn)輸部將每年的補(bǔ)貼定期撥付給PPP項(xiàng)目方倫敦交通局，由其監(jiān)督和考核兩家公司提供的服務(wù)是否達(dá)到預(yù)期水平，并根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果支付服務(wù)費(fèi)。交通運(yùn)輸部采取債務(wù)擔(dān)保方式確保項(xiàng)目的持續(xù)性，但缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)際參與和控制，導(dǎo)致政府既無(wú)法控制項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)力監(jiān)控項(xiàng)目。而政府設(shè)立的審核人形同虛設(shè)，無(wú)法從聯(lián)合體獲得必需的成本信息和管理數(shù)據(jù)，因此也就無(wú)法監(jiān)控成本的變化和及時(shí)準(zhǔn)確獲知聯(lián)合體的實(shí)際操作情況。

4.合同條款不完整

由于基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和更新存在諸多不確定因素，導(dǎo)致地鐵PPP合同條款不完整。例如，由于合同中缺乏明確和統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致Metronet和倫敦地鐵之間對(duì)地鐵站進(jìn)行什么級(jí)別的重建和后期申請(qǐng)資金產(chǎn)生了分歧；該項(xiàng)目合同以產(chǎn)出為導(dǎo)向，很難事前預(yù)估具體維護(hù)更新的工作量，所以項(xiàng)目合同僅強(qiáng)制約束了第一個(gè)7.5年的工作內(nèi)容，且沒(méi)有將足夠的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)。

四、國(guó)際城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的啟示

隨著“一帶一路”倡議和國(guó)內(nèi)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)軌道交通建設(shè)進(jìn)入到高速發(fā)展階段。PPP模式的引入，既為軌道交通建設(shè)發(fā)展帶來(lái)了新的活力，也帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。加拿大和英國(guó)作為城市軌道交通PPP項(xiàng)目的先行者，其在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為我們提供了有益啟示。

（一）運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理工具全面識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)

在城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別是成功的關(guān)鍵之一。為提高PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的準(zhǔn)確性，需要運(yùn)用管理指南和評(píng)估工具等一系列管理工具。如加拿大聯(lián)邦財(cái)政委員會(huì)出臺(tái)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具及使用指南等，地方的IO公司研發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)化分析工具——行業(yè)特定風(fēng)險(xiǎn)矩陣，能列出不同的風(fēng)險(xiǎn)類別以及詳細(xì)信息，從項(xiàng)目的全生命周期考慮項(xiàng)目存在的各種風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率以及可能造成的損失，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣將風(fēng)險(xiǎn)分配給最能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方。通過(guò)在合同簽訂和生效前兩次檢查風(fēng)險(xiǎn)分配矩陣的審查機(jī)制，明確各方責(zé)任，減少錯(cuò)誤決策出現(xiàn)的概率。除了風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)化分析工具外，城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別還普遍采用了風(fēng)險(xiǎn)研討會(huì)的方法，挖掘具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)特性。在風(fēng)險(xiǎn)研討會(huì)中，項(xiàng)目發(fā)起人、軌道交通承包商和工程師、外部技術(shù)顧問(wèn)等利益相關(guān)方通過(guò)互動(dòng)討論和頭腦風(fēng)暴幫助公共機(jī)構(gòu)獲取風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)并為風(fēng)險(xiǎn)賦值，在公共機(jī)構(gòu)評(píng)估項(xiàng)目采購(gòu)方法及其風(fēng)險(xiǎn)時(shí)為其提供專業(yè)的幫助。同時(shí)，可以在借助“風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)”記錄識(shí)別出所有風(fēng)險(xiǎn)后，將其作為項(xiàng)目生命周期的檢查清單。

（二）合理分配風(fēng)險(xiǎn)并警惕“樂(lè)觀偏見(jiàn)”

城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)作的核心是合理分配風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分配的核心原則是將每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分配給相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理得最好的人。如將設(shè)計(jì)、技術(shù)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)分配給管理更專業(yè)和更有效的私營(yíng)部門(mén)，將管制、環(huán)境和外匯等方面的風(fēng)險(xiǎn)交由公共部門(mén)管理，需求或法律變更風(fēng)險(xiǎn)等可由雙方分擔(dān)。合理的風(fēng)險(xiǎn)分配可以使整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)最小化，并順利完成項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)；反之，則會(huì)出現(xiàn)一方承擔(dān)過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)的情況，不能形成有效的激勵(lì)機(jī)制或造成過(guò)重的成本負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目不具有持續(xù)性，甚至失敗。如倫敦地鐵PPP項(xiàng)目中，政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門(mén)在項(xiàng)目融資和債務(wù)償還上的風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，成為項(xiàng)目失敗的重要因素之一。

在城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，要警惕低估與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)成本的“樂(lè)觀偏見(jiàn)”對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配決策的影響。項(xiàng)目規(guī)劃人員傾向于根據(jù)“最有可能”發(fā)生的概率來(lái)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，而忽略了一些極端情況或較為遠(yuǎn)期的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響。例如，因?yàn)闃?lè)觀地預(yù)測(cè)沒(méi)有成本，政府會(huì)做出同意為PPP項(xiàng)目提供擔(dān)保的錯(cuò)誤決定，而政府最終承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要比項(xiàng)目最初預(yù)期的大得多，意味著政府無(wú)法真正將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)；而軌道交通承包商也可能有高估市場(chǎng)需求的動(dòng)機(jī)，以掩蓋對(duì)補(bǔ)貼的需求，并推動(dòng)不可行的項(xiàng)目。此外，對(duì)交通量或收入預(yù)測(cè)誤差過(guò)大，導(dǎo)致成本高于或收益低于最初的預(yù)期，公共資源可能會(huì)投入到不具價(jià)值的項(xiàng)目中。政府部門(mén)可以參考IO公司的做法，通過(guò)真實(shí)的統(tǒng)計(jì)平均值和呈現(xiàn)所有風(fēng)險(xiǎn)來(lái)避免“樂(lè)觀偏見(jiàn)”對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配的影響。

（三）選擇合適的支付機(jī)制

不同的風(fēng)險(xiǎn)狀況和分配決定了PPP項(xiàng)目支付機(jī)制的選擇問(wèn)題。城市軌道交通PPP項(xiàng)目因其公益性和票價(jià)受限，存在整體效益不高的問(wèn)題，政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分配方案，選擇合適的支付機(jī)制。

1.使用者付費(fèi)機(jī)制

該支付機(jī)制主要存在兩方面問(wèn)題。一方面，私營(yíng)部門(mén)不能完全收回成本的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)項(xiàng)目預(yù)期收入需求，可能要對(duì)現(xiàn)有費(fèi)率水平作重大改變?？紤]到項(xiàng)目公益性和公眾意愿，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政策制定者很難作出這樣的決定。另一方面，政府喪失收費(fèi)定價(jià)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。如果政府放棄了對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)，私營(yíng)部門(mén)可能為獲利不顧社會(huì)公眾的強(qiáng)烈反對(duì)而提高票價(jià)，導(dǎo)致違背項(xiàng)目為公共服務(wù)的初衷。如加拿大早期PPP項(xiàng)目采取使用者付費(fèi)的方式就出現(xiàn)過(guò)上述問(wèn)題。

2.政府付費(fèi)機(jī)制

該支付機(jī)制在加拿大和英國(guó)均得到了應(yīng)用。政府通過(guò)實(shí)質(zhì)性完工付款和基于績(jī)效產(chǎn)出的支付承擔(dān)了市場(chǎng)與需求風(fēng)險(xiǎn)，只將有限的市場(chǎng)與需求風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)，保證了項(xiàng)目的持續(xù)性。如加拿大交通運(yùn)輸類占比較高的DBFM和DBFOM模式中就采取了多元化支付方式，倫敦地鐵PPP項(xiàng)目則采用了“政府付費(fèi)+績(jī)效考核”的方式。在政府付費(fèi)機(jī)制下，私營(yíng)部門(mén)在運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)能否滿足項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的可用性指標(biāo)要求和能否提供高質(zhì)量的交通服務(wù)是政府付費(fèi)的依據(jù)。因此，需要明確定義“可用性”的指標(biāo)要求，并形成評(píng)估、監(jiān)督、責(zé)任跟蹤、約束機(jī)制。如倫敦地鐵PPP項(xiàng)目中，政府設(shè)立的審核人形同虛設(shè)，不能從聯(lián)合體獲得必需的成本信息和管理數(shù)據(jù)，因此也就無(wú)法有效監(jiān)控成本，掌握項(xiàng)目績(jī)效等實(shí)際情況。

3.可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制

可行性缺口補(bǔ)貼在我國(guó)應(yīng)用比較廣泛。根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，使用者付費(fèi)加財(cái)政補(bǔ)貼是政府為了保證項(xiàng)目的市場(chǎng)生存能力而給予的優(yōu)惠政策和一定的補(bǔ)貼資金，主要是通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。如北京地鐵四號(hào)線通過(guò)制定票價(jià)和客流機(jī)制，將項(xiàng)目運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)客流量造成的不利影響通過(guò)合適的激勵(lì)制度進(jìn)行資金補(bǔ)償，政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)按照約定，在獲得一定收益的同時(shí)，也承擔(dān)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

在選擇城市軌道交通PPP項(xiàng)目的支付機(jī)制時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況和風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行評(píng)估。如政府或用戶能夠在何時(shí)支付多少額度，對(duì)項(xiàng)目范圍、服務(wù)水平和結(jié)構(gòu)的影響以及私營(yíng)部門(mén)可能接受的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)等。實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配的關(guān)鍵是政府部門(mén)要明確規(guī)定支付的標(biāo)準(zhǔn)，并將其與績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。

（四）完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制

城市軌道交通PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，市場(chǎng)等因素變化較大，公私雙方在項(xiàng)目中追求目標(biāo)不同，難免出現(xiàn)違約、變更、項(xiàng)目提前終止、社會(huì)資本提前退出以及產(chǎn)生合作爭(zhēng)議等情況。倫敦地鐵PPP項(xiàng)目的失敗教訓(xùn)表明，項(xiàng)目缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制很容易帶來(lái)各種問(wèn)題和隱患。具體而言，政府部門(mén)應(yīng)從三個(gè)方面完善應(yīng)對(duì)機(jī)制。

1.重視合同條款的設(shè)計(jì)

城市軌道交通PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期長(zhǎng)，存在很多不確定性，合同條款中的措辭模糊、內(nèi)容缺失、設(shè)計(jì)不合理、部分責(zé)任不明等會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任不匹配，造成公私雙方出現(xiàn)糾紛，甚至因項(xiàng)目失敗而導(dǎo)致利益嚴(yán)重受損。如倫敦地鐵PPP項(xiàng)目中，合同條款缺乏對(duì)需求的明確標(biāo)準(zhǔn)，約束的內(nèi)容不完整，沒(méi)有將應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)。其失敗做法警示我們：城市軌道交通PPP項(xiàng)目應(yīng)將分配好的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任落實(shí)到合同條款中，以便更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。PPP項(xiàng)目合同的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜工作，既要全面和清晰，為合同雙方創(chuàng)造確定性，也要考慮項(xiàng)目的長(zhǎng)期和復(fù)雜特點(diǎn)，留有一定的靈活性，以便在合同范圍內(nèi)有效應(yīng)對(duì)變化的情況，而不是終止或重新談判。

城市軌道交通PPP項(xiàng)目的合同應(yīng)包括以下關(guān)鍵因素：在性能需求方面，定義所需的資產(chǎn)和服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，以及包括懲罰在內(nèi)的監(jiān)控和執(zhí)行機(jī)制；在支付機(jī)制方面，定義如何向私營(yíng)部門(mén)支付，基于可用性的政府支付或可行性缺口補(bǔ)貼，以及如何在其中建立獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制；在調(diào)整機(jī)制方面，建立特別的費(fèi)率審查或改變服務(wù)要求等處理變化的機(jī)制；在爭(zhēng)議解決方面，定義如何解決合同爭(zhēng)議的制度機(jī)制；在終止條款方面，定義合同期限、移交條款以及提前終止的情況和影響。這些條款共同定義了合同下的風(fēng)險(xiǎn)分配，其目的是實(shí)現(xiàn)所選擇的風(fēng)險(xiǎn)分配。為了減少編制和確定PPP項(xiàng)目合同的時(shí)間和成本，一些國(guó)家已將PPP項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)的要素標(biāo)準(zhǔn)化。如加拿大將 PPP 項(xiàng)目的變更事項(xiàng)和變更程序，拖延、補(bǔ)償、救濟(jì)、不可抗力事件及其定義范圍、緩釋措施、保險(xiǎn)與賠償，公私雙方的違約事件和違約處理方式，項(xiàng)目提前終止影響和補(bǔ)償，爭(zhēng)議解決程序等內(nèi)容納入合同協(xié)議模板中。

2.通過(guò)信用增強(qiáng)或風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具將部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配給第三方

如果分配給私營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)水平過(guò)高，貸款機(jī)構(gòu)可能會(huì)提高貸款利率或降低對(duì)項(xiàng)目貸款的意愿，直至項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)重新分配或者不可融資。在這種情況下，可以采取第三方信用增強(qiáng)機(jī)制或保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具。保險(xiǎn)公司專門(mén)從事定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理，可以利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)并收取一定費(fèi)用，在某些特定情況下出現(xiàn)違約或損失時(shí)，向私營(yíng)部門(mén)或其貸款人提供賠償。例如，加拿大推出了PPP項(xiàng)目的商業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，將保險(xiǎn)范圍盡可能地覆蓋整個(gè)項(xiàng)目流程。

3.靈活運(yùn)用合同或法律賦予政府或貸款方在特定情況下控制項(xiàng)目的權(quán)利

在項(xiàng)目構(gòu)成重大健康和安全風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅時(shí)，可以根據(jù)合同或法律賦予政府或貸款方在特定情況下控制項(xiàng)目的權(quán)利。如果項(xiàng)目公司未能履行服務(wù)義務(wù)，政府可以終止PPP項(xiàng)目合同并接管項(xiàng)目。而貸款方的有效干預(yù)權(quán)利，除了合同條款外，還需要政府和貸款方之間的直接協(xié)議來(lái)規(guī)范要求和實(shí)施這些權(quán)利的程序。貸款方通常要求在項(xiàng)目公司未能履行償債義務(wù)或PPP項(xiàng)目合同因未能履行償債義務(wù)而面臨終止威脅的情況下，實(shí)施介入權(quán)。

作者與作者單位：孟曄，國(guó)際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院；李沛穎，國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際公共采購(gòu)學(xué)碩士研究生

來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2022年第8期