有關2022年政采理論，你想知道的都在這

# 招標信息 2023-01-14 11:22 來源：中國政府采購報

轉眼間，2022年進度條已加載完畢。讓我們盤一盤2022年政府采購理論界的熱門話題，看一看政府采購理論之路的年度熱詞，以一場文字記錄正式和2022年揮別，更好地擁抱2023年。

緊急采購

自新冠疫情暴發(fā)以來，緊急采購相關問題就備受多方關注。2022年2月14日，國務院印發(fā)了《“十四五”國家應急體系規(guī)劃的通知》，提出要依法完善應急處置期間政府緊急采購制度，優(yōu)化流程、簡化手續(xù)。

那么，緊急采購與政府采購之間有何聯(lián)系與區(qū)別？中國政法大學法學院教授成協(xié)中認為，緊急采購應屬于政府采購的范疇。但因緊急采購是發(fā)生在特定情形下，使得其采購活動難以完整適用政府采購法中關于政府采購方式、政府采購程序等規(guī)定。值得注意的是，緊急采購仍要受到政府采購法律法規(guī)的約束。緊急采購與政府采購之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在四個方面：時間緊迫性不同、是否需要遵循采購計劃性、關注的首要目標不同、適用的程序不同。

此外，緊急采購因其特殊性需要全面設計。南開大學法學院教授何紅鋒提出，采購人在緊急采購中選擇供應商時，必須考慮定價問題，至少要考慮未來的結算問題。同時，從規(guī)范行為的角度，采購人與供應商應當訂立合同。合同中既要有雙方可確定的內容，也要為暫時不能確定的內容留有協(xié)議空間。就價格而言，如果不能明確總價，可以先明確單價，然后根據緊急采購最終確定的采購量進行結算。一旦發(fā)生突發(fā)事件，若趕上節(jié)假日，不少企業(yè)停工、員工放假，導致原料進價、員工工資都會有較大漲幅，可能導致單價也無法確定，則可以考慮采取“成本加酬金”的方式進行定價。這種方式，本質上類似于實報實銷，供應商的生產成本全部由采購人承擔，除此之外，還要給企業(yè)一定的利潤空間。在這種定價方式中，供應商的成本在結算時將受到嚴格的審核，這就需要承包商保留好相關支出憑證。他還強調，并非所有與疫情防控相關的政府采購都屬于緊急采購。

對于我國緊急采購的立法難點，遼寧省財政廳政府采購監(jiān)督管理處副處長佟克勝表示，只有明確了緊急采購的適用范圍，才便于采購人結合實際情況通過緊急采購滿足需求。緊急采購的前提條件可能是自然災害，也可能是事故災難，還可能是公共衛(wèi)生事件，這些內容易定性描述，卻難定量界定。此外，在緊急狀況下，對于采購方式的具體選擇，受市場供需情況的影響較大，采購人的市場調查能力也受限。如何統(tǒng)一標準便于采購人執(zhí)行，降低廉政風險，也是不可忽視的難點之一。

開門修法

2022年7月15日，財政部再次發(fā)布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會尋計問策，以深入推進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質量。政府采購理論界對此積極求索，以期為政府采購法修訂工作添磚加瓦。

上海市財政局政府采購管理處副處長徐舟認為，相較現(xiàn)行政府采購法，《征求意見稿》可以說發(fā)生了“脫胎換骨”的變化，通篇充滿了新理念、新概念、新機制、新提法。如，政府采購統(tǒng)一大市場、維護國家安全、其他采購實體、政府采購參加人、分類分包采購、創(chuàng)新采購、最優(yōu)質量法等。另外，績效一詞前后出現(xiàn)18次之多。在耳目一新，甚至略感驚艷之余，這種“大破大立”式修法，其背后的邏輯更值得探討。

浙江省財政廳法規(guī)處處長張旭東認為，競爭性談判和招標“東升西降”是《征求意見稿》采購全鏈條系統(tǒng)治理理念的重要支柱。與現(xiàn)行政府采購法以合同締約過程為中心不同，《征求意見稿》把前期的需求管理和后期的履約管理擺在突出位置，形成采購全鏈條管理制度，尤其根據采購需求選擇采購方式、評審方法、合同類型，更是核心之核心。由于采購需求的多樣性，顯然不能只突出需求明確的招標方式，而應當同樣強調需求不明確情形下如何通過談判完成采購。此外，在招標投標法與政府采購法兩法并行的背景下，《征求意見稿》這一制度設計如能立法，也將對改善政府采購制度割裂及市場割裂產生積極意義。

湖南省財政廳政府采購處副處長朱利平認為，《征求意見稿》鮮明地體現(xiàn)了《深化政府采購制度改革方案》的方向和精神，特別是交易制度變革遵循了國際通行的“需求明確基礎上競爭報價”“符合需求情況下低價中標”的公平競爭原則，建立了采購需求與采購方式、評審方法、合同定價之間的內在聯(lián)系，對評審機制進行了重大調整。具體來看，一是改變了以采購金額大小確定采購方式，以及“一招定天下”的錯誤觀念；二是完善了評審制度；三是細化了合同定價方式；四是增加了創(chuàng)新采購、政府和社會資本合作等采購方式；五是強化了采購人主體責任。

中央財經大學財稅學院教授姜愛華認為，《征求意見稿》將“績效”貫穿其中，構建起了以講究績效為根本遵循，以實現(xiàn)績效目標為最終導向、以強化采購全過程和重點環(huán)節(jié)績效為過程控制、以內控和監(jiān)督為保障機制的完整政府采購績效管理體系。這既體現(xiàn)了對中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》以及中央深改委《深化政府采購制度改革方案》的深入推進，也體現(xiàn)了對解決“采購績效有待提高”這一現(xiàn)實問題的制度回應，同時也與國際通行規(guī)則相接軌，必將助推政府采購在全面預算績效管理的道路上越走越深、越走越實。

需求管理

加強政府采購需求管理，是政府采購實踐要解決的突出問題，也是提升采購活動績效的必然要求。2021年4月，財政部出臺《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），構建了以采購需求為引領的政府采購全鏈條管理體系。2022年7月，財政部發(fā)布《征求意見稿》，新增第4章政府采購需求管理一整章的內容，充分體現(xiàn)了對采購需求管理的重視。

在此背景下，2022年，《中國政府采購報》舉辦了“加強需求管理提高采購績效”研討會。來自政府采購監(jiān)管機構、執(zhí)行機構的領導和實操專家匯聚一堂，共同分享《辦法》實施1年多來的成果與經驗，并進一步探討如何通過加強需求管理來強化采購人主體責任、科學合規(guī)地開展政府采購活動。

圍繞如何加強政府采購需求管理，全國人大機關采購中心二級巡視員郭獻玲表示，要做好源頭管理，明確買什么。在提出采購需求時，一般會提醒采購人“三看”：看需求是否具有科學性、看需求是否具有競爭性、看需求是否具有排他性。還要抓好流程管理，解決怎么買的問題。而抓好流程管理的核心就是科學制定采購文件、嚴格落實采購政策。

中共中央直屬機關采購中心貨物服務項目采購處處長王浩認為，《辦法》實施一年多來，采購需求管理逐步規(guī)范，需求編制越來越完善，取得了顯著的成果。為進一步落實好《辦法》，他提出兩方面建議：一是建議監(jiān)管部門出臺操作細則，對一些名詞概念作出權威解釋，對一些原則性的規(guī)定作出細化的操作要求。比如，技術指標“客觀、量化”的具體涵義；“以價格作為授予合同的主要考慮因素”的具體標準等。二是建議監(jiān)管部門出臺落實《辦法》的指南或范本?！掇k法》原則性強、內容豐富，很多地方都需要采購人自己進行選擇和取舍，并承擔相應的責任。而為避免承擔不必要的責任，采購人往往選擇最保險的路徑。這也是以往公開招標采購方式被濫用的原因之一。

水利部預算執(zhí)行中心處長沈桑陽建議，設置“大需求”和“小需求”。“大需求”是指，在項目儲備、“一上”以及“二上”的環(huán)節(jié)中啟動相對粗放的需求管理。比如，現(xiàn)有預算一體化系統(tǒng)要求在項目儲備環(huán)節(jié)編制貨物、工程、服務類預算。對此，她建議，在儲備環(huán)節(jié)，按照采購需求確定類別預算，讓各單位在預算編制環(huán)節(jié)就建立“需求管理”這一概念，而不是簡單地執(zhí)行預算，從而不斷發(fā)揮需求對預算編制的牽引作用。同時，對于一些較大項目的需求調查，也應當在這個環(huán)節(jié)中實現(xiàn)?！靶⌒枨蟆笔侵福F(xiàn)行制度規(guī)定的、在預算批復后的精細化需求管理，包括具體的實施計劃編制等。

共享未來

作為國際貿易的重要組成部分、全球產業(yè)鏈供應鏈的重要環(huán)節(jié)，國際公共采購的重要性不言而喻。2022年11月7日，財政部和上海市人民政府共同舉辦了2022中國國際公共采購論壇，以“共享公共采購市場的未來”為主題，廣邀各國各界政府采購從業(yè)人員齊聚一堂，共建政府采購合作平臺，共商合作大計，共享合作成果。

如何進一步做好公共采購市場共享的頂層設計？未來公共采購共享市場的發(fā)展方向在哪兒？是政府采購理論界一直關心的話題。

深圳市財政局汪泳認為，整體上，公共采購市場的深化改革和擴大開放不可偏廢，對內改革和對外開放的目標是將優(yōu)化進口和擴大出口相結合，推動國外采購主體“引進來”和國內企業(yè)“走出去”，積極開拓國內國外兩個公共采購市場，有效利用國內國外兩種公共采購資源，靈活運用國內國外兩類資金、技術、人才和管理經驗，進一步促進我國要素市場化配置和營商環(huán)境優(yōu)化。在我國加入GPA為代表的國際多邊協(xié)議以及我國政府采購法規(guī)和國際規(guī)則充分對接之前，可以探索區(qū)域市場對等開放和國際規(guī)則試點銜接，為頂層設計提供更多試點經驗。

國際關系學院教授劉慧表示，每個國家都會根據各自特點和需要設計本國的公共采購制度，已有基礎的大國也在通過改革和制度完善，構建新的公共采購模式。我國一系列做法已經充分證明，我國抓住國際公共采購共享的核心問題，即信息共享、制度共享、改善營商環(huán)境、推動供應鏈建設，開展工作并初步取得了一定成效。我國應圍繞這些核心問題，繼續(xù)加緊建設，為公共采購的國際共享打好基礎、創(chuàng)造環(huán)境。

中國聯(lián)合國采購促進會會長王栩男建議，有必要搭建一個第三方平臺，把企業(yè)整合起來，在國際上才能擁有更大的采購話語權。讓中國企業(yè)通過平臺更加了解國際采購信息，同時低成本高效率地找到合適的投標通道，直接面對國際市場。

對外經濟貿易大學WTO研究院院長屠新泉認為，當前數(shù)字技術快速發(fā)展，公共采購的數(shù)字化程度也在快速提高，這對于提高公共采購市場的共享程度大有裨益。從公共采購市場發(fā)展的角度來說，如何落實好數(shù)字化，包括大數(shù)據的運用等，應該是未來公共采購市場發(fā)展的重點方向。

法治建設

在政府采購法頒布20周年之際，財政部國庫司（政府采購管理辦公室）與中國政府采購報社聯(lián)合開展了“政府采購法頒布20周年——政府采購法治建設與國家治理現(xiàn)代化”征文活動。為此，不少理論探索者紛紛投稿，從不同角度分析目前政府采購法治建設中存在的問題并為深化政府采購制度改革建言獻策。

中央財經大學財政稅務學院的姜愛華和高錦琦表示，當前，我國通過夯實采購人主體責任，加大綠色采購力度取得了一定的成效，但仍存在法律法規(guī)制度不夠健全、采購需求確定有待細化、采購人激勵約束機制有待完善、內控制度有待優(yōu)化和采購項目多部門協(xié)作有待加強等問題，需通過完善相關法律法規(guī)、優(yōu)化采購需求管理、建立激勵約束機制、健全內控制度以及加強采購部門協(xié)作等途徑加以解決。

浙江商業(yè)技師學院的樓晴靜認為，在智能數(shù)字化的當下，將互聯(lián)網與政府采購高度融合，利用互聯(lián)網的先進技術，借助網絡的傳播能力，改變了傳統(tǒng)政府采購的弊端。一方面，可以擴大供應商的范圍，減少不必要的人力操作，大大提高政府采購的服務效率；另一方面，更能規(guī)范有序地開展競爭，體現(xiàn)公平公正的采購原則。在“放管服”改革背景下，將互聯(lián)網與政府采購數(shù)字化高度融合是“解放”“管理”“服務”的最好體現(xiàn)，也是協(xié)調推進政府采購、資源優(yōu)化配置的縮影。

貴州省財政廳政府采購處副處長侯永正表示，深化政府采購制度改革的首要任務是要理順采購人、采購代理機構和評審專家的權責關系，將進一步強化采購人主體責任放在第一位，建立采購人對采購結果負責機制。而要實現(xiàn)這一目標，他認為，應結合目前采購人履行主體責任的工作實際，固強補弱，進一步提高采購人的各項認識。

江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)財政審計局的毛衛(wèi)平和郭金秋認為，精準解決相關主體“急難愁盼”問題，是提高政府采購行為規(guī)范性和政府公信力的重要保障。但從監(jiān)管實踐中的法律適用上看，仍有需進一步理順的情況。理順政府采購相關群眾工作，包括四個維度：一是理順相關主體及其意見的分類；二是理順處理不同類型事項所保護的法益；三是理順不同類型事項的處理路徑及其救濟或監(jiān)督機制；四是理順各有關部門間的協(xié)作機制。

浙江豪圣建設項目管理有限公司的陳敏嬌認為，信息技術與現(xiàn)代化治理管理的融合，是當前社會管理的基本發(fā)展趨勢之一。當前，政府采購規(guī)模不斷增加，政府采購項目牽涉的領域也在不斷拓展，在實際采購中容易出現(xiàn)一些風險，這些風險可能對財政資金資源的有效配置、財政政策的有效落實、社會的和諧發(fā)展造成不良影響，繼而影響政府采購工作效益的發(fā)揮，因此，要積極主動構建政府采購風險防范體系。

新民訴法

自2022年1月1日起，修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新民訴法）正式施行。相比原民訴法，新民訴法的部分程序性規(guī)定對政府采購監(jiān)管產生了一定影響。

江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人杭正亞認為，新民訴法關于訴訟文書送達的規(guī)定對政府采購有一定借鑒作用，建議未來政府采購領域對相關文書的送達范圍作更加廣泛的規(guī)定。為何這么說？是因為新民訴法第九十條規(guī)定，可以電子方式送達的是訴訟文書。訴訟文書的范圍非常廣泛，而《政府采購質疑和投訴辦法》僅規(guī)定投訴處理決定書的送達可參照民事訴訟法關于送達的規(guī)定執(zhí)行，送達的文書范圍相對狹窄。在政府采購投訴處理中，會產生受理審查時的多種告知書、補正通知書、暫停采購活動通知書等，調查取證時的答復通知書、調查取證通知書、質證通知書等。如果這些文書也能通過電子方式送達，則會大大提高政府采購投訴處理的效率，甚至能克服送達難、投訴處理時間不夠的問題。

北京達曉律師事務所高級合伙人、律師蔡錕認為，新民訴法中關于訴訟活動互聯(lián)網化規(guī)定的增加，對于在政府采購投訴處理程序中，為有效應對諸如突發(fā)疫情、城市管制、交通不便等特殊情況，進一步推進政府采購電子化進程，而設立互聯(lián)網化的聽取意見、調查取證、組織質證等環(huán)節(jié)，具有積極的指導意義和示范效果。對于財政部門而言，則可以新民訴法為依托，在后續(xù)參與制定政府采購電子化或質疑投訴電子化的規(guī)范性文件時，爭取納入相應的調查、舉證、質證等程序環(huán)節(jié)并予以細化。

廣西廣天一律師事務所的沈德能認為，新民訴法對落實政府采購框架協(xié)議采購方式具有四點啟示意義。一是政府采購框架協(xié)議采購中的小額零星標準有必要借鑒新民訴法關于小額訴訟案件標準的規(guī)定，出臺全國統(tǒng)一的指導性標準。二是建議借鑒新民訴法關于小額訴訟案件審限的規(guī)定，進一步縮短框架協(xié)議、采購合同的簽訂時間和支付時間?？蚣軈f(xié)議采購作為解決小額零星采購的一種采購方式，不建議照搬一般項目采購程序的時間要求，應當做較大幅度的縮短，正如新民訴法規(guī)定小額訴訟程序不按照簡易程序和普通程序的時間要求一樣。三是為了框架協(xié)議采購方式的運用既能提高采購效率又能兼顧市場公平競爭，建議框架協(xié)議采購借鑒新民訴法關于小額訴訟負面清單的做法。四是建議借鑒新民訴法小額訴訟程序與簡易程序、普通程序轉換的規(guī)定。