以黨的二十大精神為指引充分發(fā)揮高校采購人主體責任

# 招標信息 2023-03-30 13:56 來源：

編者按

黨的二十大精神是全黨全國各族人民勇毅前行的思想旗幟和行動指南，指引著高校政府采購的全過程和各方面。本文探討了高校采購人發(fā)揮主體責任的重要意義，目前高校采購人的主體責任發(fā)揮存在的問題，以及以黨的二十大精神為指引，充分發(fā)揮高校采購人主體責任的路徑措施等三個方面內(nèi)容。

采購人是指參與政府采購活動，依法獨立享有采購權(quán)利和承擔采購義務的市場主體，采購人主體責任應該是采購職責和采購權(quán)利的統(tǒng)一體。近年來，深化政府采購制度改革和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）修訂工作持續(xù)推進，強化采購人主體責任逐漸成為業(yè)界熱議的焦點話題，而采購人到底應當承擔哪些主體責任，專家學者對此眾說紛紜、莫衷一是。筆者通過學習并結(jié)合工作實踐認為，黨的二十大精神賦予了發(fā)揮高校采購人主體責任新的意義和指引，進而梳理出發(fā)揮高校采購人主體責任的思路和措施。

一、發(fā)揮高校采購人主體責任的重要意義

（一）落實全面深化改革的需要

黨的二十大報告指出，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化必須“堅持深化改革開放。深入推進改革創(chuàng)新，著力破解深層次體制機制障礙，不斷彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢，不斷增強社會主義現(xiàn)代化建設的動力和活力?！闭少徃母锸侨嫔罨母锏闹匾M成部分，中央全面深化改革委員會第五次會議通過的《深化政府采購制度改革方案》指出，深化政府采購改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任，改進代理和評審機制，健全科學高效的采購交易機制，強化政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機制，加快形成采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度。

（二）貫徹全面依法治國的需要

黨的二十大報告指出，法治中國建設在立法方面應當“加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進發(fā)展、保障善治”。政府采購涉及主體多元、利益多樣、關(guān)系多維，即為新興的重點領(lǐng)域，也亟需與國際接軌。政府采購權(quán)力在很大程度上體現(xiàn)為一種行政權(quán)力，法無授權(quán)不可為，為將這一行政權(quán)力關(guān)進籠子，首先應當完善立法。實踐中，采購人分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。高校政府采購應當做出表率，率先實現(xiàn)歸口統(tǒng)一管理。政府采購領(lǐng)域的法治化是法治中國建設的重要組成部分，也是中國特色社會主義市場經(jīng)濟法治化的重要體現(xiàn)。

（三）實施科教興國戰(zhàn)略的需要

黨的二十大報告指出，“必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力”“提升科技投入效能，深化財政科技經(jīng)費分配使用機制改革，激發(fā)創(chuàng)新活力”“強化國家戰(zhàn)略科技力量，優(yōu)化配置創(chuàng)新資源，優(yōu)化國家科研機構(gòu)、高水平研究型大學、科技領(lǐng)軍企業(yè)定位和布局”。高校作為科教興國、建設人才強國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重陣，承擔著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新、對外合作與交流等功能，上述使命和功能的實現(xiàn)離不開特定的物質(zhì)供應、公共服務供給與工程建設。后者是高校政府采購工作主要標的物，高校采購人主體責任的充分發(fā)揮可以提升采購質(zhì)量和效益，更好滿足科教興國戰(zhàn)略的實施需要。

（四）實現(xiàn)國家功能性政策的需要

黨的二十大報告指出，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制需要“健全宏觀經(jīng)濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，加強財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合，著力擴大內(nèi)需”?！墩少彿ā返诰艞l明確規(guī)定了政府采購的政策性功能，“政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標”。高校采購人作為政府采購市場主體的重要組成部分，理應責無旁貸地承擔落實國家功能性政策的主體責任，在采購政策編制中明確節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展、保護國家信息安全等目標，積極采取制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施。

（五）響應中央“放管服”精神的需要

黨的二十大報告指出，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制需要“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革”，在此之前國家頒發(fā)了《推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革工作要點》《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，財政部頒發(fā)了《關(guān)于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關(guān)事項的通知》，提出了“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務、提高效率”的工作目標，體現(xiàn)了關(guān)于深化改革創(chuàng)新、形成充滿活力的教學科研管理和運行機制的政策精神，高校在落實中央“放管服”精神方面具有得天獨厚的優(yōu)越條件，應當統(tǒng)籌謀劃，發(fā)揮主體責任，多做頂層設計。

二、高校采購人主體責任并未得到充分發(fā)揮

（一）重分散、輕集中，政府采購打折扣

《政府采購法》設定了集中采購和分散采購兩種主要形式，集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定，并制定相應的執(zhí)行方案。集中采購的組織又分為批量集中采購、協(xié)議供貨、定點采購、電子賣場、單獨委托等組織形式。但是，有些高校相對善于實施分散采購，因為對集中采購政策把握不到位，不能嚴格按照集中目錄及其標準執(zhí)行集中采購。

（二）重程序、輕結(jié)果，影響采購質(zhì)量

只講程序正當，不問結(jié)果公正與否，認為采購程序正當就能導出心儀的采購結(jié)果，不懂不會或不想依法行使采購自主權(quán)，放任采購程序牽引出的采購結(jié)果，往往導致低價中標或高價中標的問題出現(xiàn)，采購標的不能滿足主體需要或質(zhì)不優(yōu)價不廉。這種程序中心主義或程序泛濫主義的做法，架空了采購需求的編制、采購合同的履行以及采購目的實現(xiàn)，必將拉低采購質(zhì)量，損害采購人利益。

（三）重招標、輕其他方式，降低采購效率

眾所周知，政府采購方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源、詢價以及被認定的其他方式，每一種方式都有相應的適用條件和具體流程。高校政府采購多數(shù)采用招標方式，但招標方式的流程多、周期長、標準高均會影響采購效率。

（四）重采購實施、輕合同管理，損害采購結(jié)果

高校政府采購流程與合同管理一般分屬于不同部門實施，采購實施現(xiàn)在已逐步實現(xiàn)歸口管理，相對比較專業(yè)，重視程度比較高。但是，合同管理隸屬于不同的采購部門，管理水平參差不齊，不同程度存在著問題，如未按采購結(jié)果簽訂、簽訂時間滯后、主要條款缺失、內(nèi)部審核弱化、備案環(huán)節(jié)欠缺、未能完全履約等。合同管理主體責任履行不到位，勢必影響采購結(jié)果的實現(xiàn)。

（五）重采購委托、輕監(jiān)督管理，侵害高校利益

高校絕大多數(shù)將政府采購事項委托給代理機構(gòu)，委托之后等于為自己設立了防火墻，轉(zhuǎn)嫁了采購風險，出現(xiàn)問題就推脫給代理機構(gòu)。反觀代理機構(gòu)，缺乏維護學校利益的動力，對采購效果漠不關(guān)心，尤其是《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》，取消了代理機構(gòu)的準入門檻，誠信和代理水平參差不齊。采購人一旦疏于監(jiān)管，代理采購領(lǐng)域極易滋生各種亂象，最終侵害的是高校利益。

三、充分發(fā)揮高校采購人主體責任的路徑措施

（一）堅持系統(tǒng)觀念，完善政府采購內(nèi)部控制

政府采購系高校重要經(jīng)濟活動，應當加強自我管理、自我約束。一是建章立制，構(gòu)建符合法律法規(guī)、政策規(guī)章要求，適應采購工作實際的系統(tǒng)化規(guī)章制度，做到有章可循；二是完善議事決策，成立由學校分管領(lǐng)導擔任負責人、相關(guān)部門參與的采購工作領(lǐng)導機構(gòu)，健全集體研究、合法合規(guī)性審查等議事決策機制，涉及“三重一大”事項提交學校集體決策；三是健全管理體制，設置采購歸口管理部門，統(tǒng)一管理采購業(yè)務，二級單位成立采購工作小組，實施本部門涉及采購工作；四是完善監(jiān)督機制，建立多部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約機制；五是加強信息化建設，通過信息化手段做到橫向上部門協(xié)同、縱向上環(huán)環(huán)相扣、文本上固定標準，避免人為因素不當介入，保障公平、公正，提高采購質(zhì)量和效率；六是建立采購工作績效評價機制和專業(yè)化隊伍，加大對采購管理人員的問責問效力度，將采購活動合法合規(guī)性、交易結(jié)果和履約績效與履職評定、獎勵懲處掛鉤。

（二）堅持師生至上，科學合理編制采購需求

采購需求是承擔主體責任的邏輯起點和采購工作的核心，也是合同簽訂和履約驗收的落腳點。一是要信息全面。包括采購標的的名稱和數(shù)量，采購標的的功能和質(zhì)量，如性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全或者服務內(nèi)容和標準等技術(shù)要求，取得采購標的的時間、地點，財務和服務要求以及包裝、運輸、售后服務和保險等商務要求。二是合法、合規(guī)、合理，符合法律法規(guī)、采購政策和財務資產(chǎn)等有關(guān)規(guī)定，迎合項目實際需要。三是規(guī)范、清楚、準確。技術(shù)和商務要求應當客觀，量化指標明確相應等次，可以引用相應標準，也可以根據(jù)項目目標提出更高要求。四是需求調(diào)查有依據(jù)。通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解市場行情和歷史成交信息，考慮運行維護和升級更新等后續(xù)采購情況。五是進行必要審查。針對專業(yè)性強、復雜性高的需求，開展專項審查、組織專家論證、公開征集意見。

（三）貫徹落實政府采購政策

政府采購制度的設定功能包括提高資金使用效益、發(fā)揮宏觀調(diào)控作用、完善市場經(jīng)濟體制、防范經(jīng)濟腐敗以及扶持特定區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)。一是充分認識采購工作的政治屬性、政治地位和政策功能。在實施重大項目采購中，把采購工作的政治性、政策性與業(yè)務性、專業(yè)性結(jié)合在一起，促進黨和國家重大決策部署落地和政府采購政策功能發(fā)揮。二是及時掌握政府采購功能性政策。適時將促進中小企業(yè)發(fā)展、促進殘疾人就業(yè)、支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展、采購節(jié)能環(huán)保和綠色產(chǎn)品、支持脫貧攻堅、采購無線局域網(wǎng)產(chǎn)品、優(yōu)化營商環(huán)境等政府采購政策嵌入采購文件中。三是要恰當采用相應措施。高校采購人應當根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要積極采取采購需求標準制定、采購份額預留、評審權(quán)重設計優(yōu)化、采購優(yōu)先等措施，切實保障政府采購政策的貫徹落實。

（四）秉承法治理念，保障采購程序公正

采購結(jié)果與采購程序如車之兩輪、鳥之兩翼，二者同等重要、不可偏廢，采購程序公正是采購結(jié)果正義的重要保證。一是要做好政府采購意向公開。按項目實施的集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上的采購項目應當公開采購意向，內(nèi)容包括采購項目名稱、采購需求概況、預算金額、預計采購時間等，至少為期30天。二是要做好政府采購信息公開。在特定媒介上做好采購項目公告、采購文件、采購項目預算金額、采購結(jié)果、采購合同等全過程信息公開，及時完整公開投訴和監(jiān)督檢查處理決定以及違法失信行為記錄等監(jiān)管處罰信息。三是要保證采購實施過程合法、合規(guī)。采購方式選定、組織形式選用、實施環(huán)節(jié)及其規(guī)程和時限要求、文件變更澄清、質(zhì)疑回復等，應當符合法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定。四是相關(guān)評審專家和工作人員應當嚴格遵守回避和保密義務。

（五）培育高質(zhì)量意識，強化全過程合同管理

采購合同在整個采購過程中起著承上啟下的重要作用，是采購結(jié)果的固定和凝結(jié)，也是采購合同的履行依據(jù)，更是檢驗采購效果的憑據(jù)。一是要在采購文件編制中嵌入采購合同的主要條款；二是應當在中標或成交通知書發(fā)出之日起30日之內(nèi)，嚴格根據(jù)采購文件、供應商響應文件起草、審核并簽訂采購合同，不得對采購文件和響應文件確定事項作實質(zhì)性修改；三是采購合同簽訂生效后，雙方當事人應當按照約定全面履行自己的義務，遵循誠信原則，根據(jù)合同的性質(zhì)、目的和交易習慣履行通知、協(xié)助、保密等義務；四是采購人或者采購代理機構(gòu)應當成立驗收小組，按照采購合同的約定對供應商履約情況進行驗收，按照采購合同的約定對每一項技術(shù)、服務、安全標準的履約情況進行確認，檢驗履約情況是否符合采購需求和滿足采購人目的。

（六）堅持問題導向，依法行使采購自主權(quán)

在政府采購法律關(guān)系中，采購人主體的職責與權(quán)利應該是對等統(tǒng)一的，采購自主權(quán)是承擔主體責任的重要保障。一是自主選用代理機構(gòu)。根據(jù)采購項目特點、代理機構(gòu)專業(yè)及其考核評價情況，自主選用注冊采購代理機構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式干預。二是科學編制采購文件。通過市場調(diào)研、專家咨詢論證等方式，對于代理機構(gòu)編制的采購文件，應當認真審查，確保合法、合規(guī)、科學合理。三是選用好評審代表。針對委托采購項目，應當推薦責任心強、熟悉業(yè)務、公道正派人員參加評審，同時履行好監(jiān)督職能，發(fā)現(xiàn)評審異常情形時予以提醒或勸阻。四是加強評審報告審查。應當在中標或成交候選人公示前認真審查評審書面報告，發(fā)現(xiàn)異常問題時依照法定程序進行復核與糾正。五是有效監(jiān)管代理機構(gòu)。通過制定代理機構(gòu)管理制度和委托代理合同，明確代理機構(gòu)的權(quán)利、義務和責任。