物業(yè)服務(wù)企業(yè)自行招用保安員提供的保安服務(wù)，不需要先取得保安服務(wù)許可證，且無需從營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍來判斷該企業(yè)能否提供保安服務(wù)。

■ 趙路

案件背景

某政府采購中心于某年3月就一檢察院物業(yè)管理采購項目發(fā)布招標(biāo)公告，當(dāng)年4月3日該項目開標(biāo)，當(dāng)年4月4日該政府采購中心發(fā)布中標(biāo)公告。參加投標(biāo)的M公司對中標(biāo)結(jié)果不服，提起投訴。

投訴事項為：中標(biāo)供應(yīng)商G公司的經(jīng)營范圍中無保安服務(wù)，即未經(jīng)國家工商行政管理總局批準(zhǔn)，無法提供物業(yè)招標(biāo)服務(wù)項目中的保安服務(wù)內(nèi)容，屬于不合格供應(yīng)商。

投訴人主要理由為：根據(jù)《物業(yè)管理條例》第二條，可知物業(yè)公司可以提供秩序維護(hù)服務(wù)內(nèi)容。根據(jù)《保安服務(wù)管理條例》第二條，可知物業(yè)公司可以提供的秩序維護(hù)服務(wù)內(nèi)容為門衛(wèi)、巡邏等。正常的物業(yè)管理項目招標(biāo)，其服務(wù)需求中僅需要投標(biāo)人提供“秩序維護(hù)服務(wù)”即可，并未需要保安服務(wù)。但本項目采購人為某檢察院，將安全內(nèi)容視為重中之重，采購人需要的是保安服務(wù)，并非“秩序維護(hù)服務(wù)”，其設(shè)置的招標(biāo)文件亦明確指出需要保安服務(wù)，具體工作職責(zé)內(nèi)容也遠(yuǎn)超出物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以提供的門衛(wèi)、巡邏、秩序維護(hù)等服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》（國家工商行政管理總局令第76號）第四條，企業(yè)申請登記的經(jīng)營范圍中屬于法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定在登記前須經(jīng)批準(zhǔn)的經(jīng)營項目的，應(yīng)當(dāng)在申請登記前報經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，憑審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件、證件向企業(yè)登記機(jī)關(guān)申請登記。根據(jù)2017年11月修訂的《工商登記前置審批事項目錄》，保安服務(wù)屬于“前置許可經(jīng)營項目”，必須在相關(guān)部門批準(zhǔn)后，再到有關(guān)部門申請登記。根據(jù)2013年3月公布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》“改革工商登記制度”部分，對按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定需要取得前置許可的事項，涉及國家安全、公民生命財產(chǎn)安全的，必須實(shí)行先主管部門審批、再工商登記的制度，不可簡化流程。某檢察院的保安服務(wù)需求，正是涉及國家安全、公民生命財產(chǎn)安全的服務(wù)范圍。

因此，物業(yè)企業(yè)想提供保安服務(wù)，必須滿足公安部門相關(guān)的規(guī)定要求，并持相關(guān)手續(xù)到當(dāng)?shù)毓膊块T登記，然后憑相應(yīng)審批件到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T登記辦理增項手續(xù)，在企業(yè)經(jīng)營范圍中寫有保安服務(wù)項后，才可提供保安服務(wù)內(nèi)容，這樣做才屬于合法經(jīng)營。中標(biāo)供應(yīng)商G公司，截止中標(biāo)公告發(fā)布時，其經(jīng)營范圍無保安服務(wù)內(nèi)容，不滿足本次物業(yè)招標(biāo)范圍內(nèi)的保安服務(wù)需求，無法為采購人提供正規(guī)的保安服務(wù)。

質(zhì)疑答復(fù)

投訴處理期間，上述政府采購中心向當(dāng)?shù)刎斦块T作出投訴答復(fù)，說明了本項目接到質(zhì)疑和進(jìn)行答復(fù)過程的有關(guān)情況。

經(jīng)查閱質(zhì)疑函，質(zhì)疑事項與投訴事項一致。該政府采購中心為進(jìn)行質(zhì)疑答復(fù)，組織原評標(biāo)專家對質(zhì)疑事項進(jìn)行了復(fù)議，形成專家復(fù)議意見。專家復(fù)議意見主要內(nèi)容為：

第一，G公司經(jīng)營范圍中包括物業(yè)管理。根據(jù)《物業(yè)管理條例》第二條、第四十六條的規(guī)定，《保安服務(wù)管理條例》第二條第一款第（三）項規(guī)定，物業(yè)服務(wù)企業(yè)有資格在其物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)維護(hù)公共秩序，可以自行招用保安員，開展門衛(wèi)、巡邏、秩序維護(hù)等服務(wù)。同時也充分說明，物業(yè)服務(wù)企業(yè)有資格在其物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)開展保安服務(wù)，不屬于超范圍經(jīng)營。

第二，《保安服務(wù)管理條例》第九條規(guī)定了向保安公司核發(fā)保安服務(wù)許可證的條件和要求，其第十二條規(guī)定了取得保安服務(wù)許可證的申請人，憑保安服務(wù)許可證到工商行政管理機(jī)關(guān)辦理工商登記，其第十四條規(guī)定了自行招用保安員的單位，應(yīng)當(dāng)自開始保安服務(wù)之日起30日內(nèi)向所在地設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機(jī)關(guān)備案。另外，《公安機(jī)關(guān)實(shí)施保安服務(wù)管理條例辦法》第三條第一款第（二）項明確，省級公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)下列保安服務(wù)監(jiān)督管理工作包括，核發(fā)、吊銷保安服務(wù)公司的保安服務(wù)許可證、保安培訓(xùn)單位的保安培訓(xùn)許可證。其第十八條規(guī)定：“自行招用保安員從事本單位安全防范工作的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)開展秩序維護(hù)等服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)自開始保安服務(wù)之日起30個工作日內(nèi)向所在地設(shè)區(qū)市的公安機(jī)關(guān)備案……”由此可見，《保安服務(wù)許可證》作為工商行政管理機(jī)關(guān)辦理工商登記前置許可，是對專項保安服務(wù)的保安公司的要求，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)沒有設(shè)定前置性許可要求，沒有對物業(yè)服務(wù)企業(yè)到工商行政管理機(jī)關(guān)辦理工商登記進(jìn)行要求，物業(yè)服務(wù)企業(yè)只需在中標(biāo)接管項目30日內(nèi)向?qū)俚毓矙C(jī)關(guān)備案即可。

第三，通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)查詢，全國大部分知名物業(yè)管理企業(yè)經(jīng)營范圍中均無保安服務(wù)這項內(nèi)容，參與此次招標(biāo)活動的6家供應(yīng)商中，除投訴人M公司外，其他5家企業(yè)經(jīng)營范圍中均未包含保安服務(wù)。

第四，某檢察院物業(yè)管理項目為物業(yè)采購項目，不是專項保安服務(wù)項目，招標(biāo)文件中的資格性條件沒有要求提供保安許可證。根據(jù)《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》第三條的規(guī)定，申請人應(yīng)當(dāng)參照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》選擇一種或多種小類、中類或者大類自主提出經(jīng)營范圍登記申請。G公司選擇一種大類（即《2017國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類注釋》（網(wǎng)絡(luò)版）中7020——物業(yè)管理）的方式來進(jìn)行經(jīng)營范圍登記，已包含多種小類，如清潔服務(wù)、垃圾清運(yùn)等。其營業(yè)執(zhí)照中已包含物業(yè)管理、園林養(yǎng)護(hù)、停車場管理、機(jī)電設(shè)備維修服務(wù)等。

第五，評標(biāo)委員會在復(fù)議過程中對G公司投標(biāo)文件中資格性證明材料和符合性證明材料初審項內(nèi)容再次進(jìn)行了復(fù)核，復(fù)核結(jié)果符合招標(biāo)文件各項規(guī)定要求，屬于合格供應(yīng)商。

當(dāng)年4月19日，上述政府采購中心根據(jù)專家復(fù)議意見作出《政府采購質(zhì)疑答復(fù)》，認(rèn)為M公司提出的質(zhì)疑事項不成立，維持G公司原中標(biāo)結(jié)果不變。

投訴處理

投訴處理期間，G公司向財政部門作出投訴答復(fù)，主要內(nèi)容為：

第一，G公司依法注冊成立，經(jīng)營范圍包括物業(yè)管理。根據(jù)《物業(yè)管理條例》第二條、第四十六條，《保安服務(wù)管理條例》第二條第一款第（三）項，可以充分說明物業(yè)服務(wù)企業(yè)有資格在其物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)開展保安服務(wù)。即便G公司的經(jīng)營范圍中沒有保安服務(wù)項目，該項屬于《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》中登記管理問題，不能等同于G公司不能自行招用保安員提供服務(wù)，不能代表G公司沒有能力提供保安服務(wù)和相關(guān)秩序維護(hù)服務(wù)。并且，采購人招標(biāo)文件的資格證明材料里對供應(yīng)商的營業(yè)執(zhí)照范圍并沒有提出特殊的限定要求。

第二，G公司針對保安服務(wù)的概念解釋也咨詢過保安業(yè)務(wù)行政主管部門，回復(fù)的內(nèi)容是：《保安服務(wù)管理條例》中保安服務(wù)是指保安服務(wù)公司根據(jù)保安服務(wù)合同，派出保安員為客戶單位提供的門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)、押運(yùn)、隨身護(hù)衛(wèi)、安全檢查以及安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險評估等服務(wù)，是專項保安服務(wù)。而采購人服務(wù)要求中的保安監(jiān)控是指《物業(yè)管理條例》物業(yè)管理中的相關(guān)秩序維護(hù)活動，二者不是同等概念，不存在包含與被包含的關(guān)系，即物業(yè)管理不能包含保安服務(wù)的全部服務(wù)內(nèi)容，只是有部分內(nèi)容交叉。投訴人是在混淆概念、偷換概念，是在錯誤理解采購人招標(biāo)文件中的服務(wù)要求。G公司屬于物業(yè)管理公司，此次公開招標(biāo)也為物業(yè)管理服務(wù)，完全符合采購人的服務(wù)要求，物業(yè)管理公司提供保安服務(wù)和相關(guān)秩序維護(hù)活動的經(jīng)營項目不需要相關(guān)部門批準(zhǔn)，不屬于投訴人所稱的前置許可經(jīng)營項目，只需要向?qū)俚毓矙C(jī)關(guān)備案。

第三，通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)查詢，全國大部分知名物業(yè)管理企業(yè)經(jīng)營范圍中均無保安服務(wù)這項內(nèi)容，參與此次招標(biāo)活動的6家供應(yīng)商中，除M公司外，其他5家企業(yè)經(jīng)營范圍中都未包含保安服務(wù)。

第四，在本項目招標(biāo)活動中，招標(biāo)文件是本次招標(biāo)活動的有效文件，是采購人采購物業(yè)服務(wù)的準(zhǔn)則性文件，代表采購人的真實(shí)意思表示。經(jīng)評標(biāo)委員會評審，G公司通過了資格性和符合性審查，證明G公司實(shí)質(zhì)性響應(yīng)了招標(biāo)文件的內(nèi)容，符合招標(biāo)文件資格要求。綜上所述，G公司是依法依規(guī)招標(biāo)的合格供應(yīng)商，中標(biāo)結(jié)果有效。

經(jīng)查閱本項目招標(biāo)文件，本項目采購產(chǎn)品名稱為“物業(yè)服務(wù)”。招標(biāo)文件規(guī)定“（三）保安監(jiān)控：合計30人。1.工作職責(zé)：在甲方院辦公室保衛(wèi)部門的具體指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)門崗（含前院）、監(jiān)控崗、后院、地下停車場崗。4個崗位要求24小時設(shè)保安。樓內(nèi)值班室、控申接待室、立案大廳安全保衛(wèi)工作。負(fù)責(zé)大樓監(jiān)控操作、管理辦公樓內(nèi)、外的公共秩序、管理安防緊急事件的處理，加強(qiáng)巡邏巡視，確保辦公樓安全；停車場管理，確保車輛按位擺放整齊；重點(diǎn)部位的安全保衛(wèi)等工作……” 本項目招標(biāo)文件中未就投標(biāo)人營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍進(jìn)行要求。

財政部門認(rèn)為，根據(jù)《保安服務(wù)管理條例》第二條、第九條、第十四條第一款相關(guān)規(guī)定，《保安服務(wù)管理條例》所稱保安服務(wù)，既包括保安服務(wù)公司提供的保安服務(wù)，又包括自行招用保安員的單位提供的保安服務(wù)。物業(yè)服務(wù)企業(yè)招用人員在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)開展的門衛(wèi)、巡邏、秩序維護(hù)等服務(wù)，屬于自行招用保安員的單位提供的保安服務(wù)。物業(yè)服務(wù)企業(yè)自行招用保安員提供的保安服務(wù)，不需要先取得保安服務(wù)許可證，再辦理工商登記，而是自開始保安服務(wù)之日起30日內(nèi)向所在地設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機(jī)關(guān)備案。

因此，投訴人M公司主張中標(biāo)供應(yīng)商G公司未完成保安服務(wù)的前置許可，不能提供保安服務(wù)，于法無據(jù)。

根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》“改革工商登記制度”部分規(guī)定，因物業(yè)服務(wù)企業(yè)自行招用保安員提供保安服務(wù)，不屬于法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定需要取得前置許可的事項，不需要取得前置許可后再申請工商登記。對于不需要行政許可的一般經(jīng)營項目，供應(yīng)商可自主選擇經(jīng)營，無需從營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍來判斷其經(jīng)營資格。

因此，投訴人M公司主張中標(biāo)供應(yīng)商G公司經(jīng)營范圍中無保安服務(wù)項，不能提供保安服務(wù)，于法無據(jù)。

綜上，投訴事項缺乏事實(shí)依據(jù)，投訴事項不成立。

處理結(jié)果

根據(jù)以上調(diào)查結(jié)果，財政部門認(rèn)為：投訴事項缺乏事實(shí)依據(jù)，投訴事項不成立。根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第二十九條第（二）項之規(guī)定，決定駁回投訴。

案件分析

本案涉及的主要爭議為：物業(yè)服務(wù)企業(yè)自行招用保安員提供保安服務(wù)，是否需要先取得保安許可證，以及是否應(yīng)當(dāng)從營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍來判斷物業(yè)服務(wù)企業(yè)的經(jīng)營資格。

財政部門通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，《保安服務(wù)管理條例》所稱保安服務(wù)，既包括保安服務(wù)公司提供的保安服務(wù)，又包括自行招用保安員的單位提供的保安服務(wù)。二者的許可要求是不同的，前者需要取得保安服務(wù)許可證，后者并不需要取得保安服務(wù)許可證。

財政部門進(jìn)一步分析后，得出兩個結(jié)論：

第一，物業(yè)服務(wù)企業(yè)自行招用保安員提供的保安服務(wù)，不需要先取得保安服務(wù)許可證，再辦理工商登記，而是自開始保安服務(wù)之日起30日內(nèi)向所在地設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機(jī)關(guān)備案。

第二，物業(yè)服務(wù)企業(yè)自行招用保安員提供保安服務(wù)，不屬于法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定需要取得前置許可的事項，屬于不需要行政許可的一般經(jīng)營項目，無需從營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍來判斷供應(yīng)商的經(jīng)營資格。

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