某醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)?！爸兴帢?biāo)本館設(shè)施設(shè)備項目”評標(biāo)結(jié)束后，A供應(yīng)商向代理機構(gòu)提出質(zhì)疑并因質(zhì)疑答復(fù)不滿向財政部門提起投訴。質(zhì)疑投訴內(nèi)容同為其投標(biāo)文件封面沒有加蓋法人電子印章而被判定為資格審查不通過。財政部門查閱了項目招標(biāo)文件及A供應(yīng)商投標(biāo)文件，招標(biāo)文件對涉及投訴內(nèi)容部分有如下規(guī)定：“1.投標(biāo)文件由《技術(shù)與商務(wù)投標(biāo)書》和《投標(biāo)報價書》兩部分文件構(gòu)成。2.《投標(biāo)文件》中必須加蓋電子公章和法定代表人電子印章（資格審查項）?！?/p>

經(jīng)審查，財政部門投訴處理決定認為，1.投標(biāo)文件封面并不屬于招標(biāo)文件界定的投標(biāo)文件構(gòu)成部分。2.在《投標(biāo)文件》中是每一頁均需加蓋電子公章和法定代表人電子印章，還是其中某些頁加蓋電子公章和法定代表人電子印章即可，存在歧義。投訴事項成立。

政府采購項目實踐中，在資格審查環(huán)節(jié)或符合性審查環(huán)節(jié)，因投標(biāo)文件封面沒有加蓋公章（電子印章）或有內(nèi)容缺失而導(dǎo)致投標(biāo)無效的案例時有發(fā)生。

值得討論的是，招標(biāo)文件是否應(yīng)當(dāng)將封面簽署作為實質(zhì)性要求？資格審查或?qū)＜以u審過程中，有關(guān)人員是否應(yīng)當(dāng)嚴格審查封面未加蓋公章的情形。

第一，招標(biāo)文件不宜將封面簽署情況作為實質(zhì)性要求。

“封面”一詞一般指書刊封面（表層部分），有保護和裝飾書刊的作用，封面按規(guī)定印上表示書刊屬性的內(nèi)容。而日常工作生活中裝訂的文件，使用封面的意義，除了標(biāo)識文件重要內(nèi)容，如，名稱、時間等，也能起到修飾、保護作用。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十二條規(guī)定，“招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括采購項目的商務(wù)條件、采購需求、投標(biāo)人的資格條件、投標(biāo)報價要求、評標(biāo)方法、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以及擬簽訂的合同文本等”。相對應(yīng)的，投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件提出的要求和條件作出明確響應(yīng)，應(yīng)包括報價、技術(shù)、商務(wù)等內(nèi)容。

綜上，投標(biāo)文件的封面不是投標(biāo)文件的第一頁，并不屬于投標(biāo)響應(yīng)內(nèi)容，其存在的意義也無非是標(biāo)識和裝飾。

盡管政府采購法律法規(guī)允許招標(biāo)文件可以具體規(guī)定投標(biāo)文件的簽署、蓋章要求，并明確“投標(biāo)文件未按招標(biāo)文件要求簽署、蓋章的”視為無效投標(biāo)，但招標(biāo)文件不宜也不應(yīng)當(dāng)將封面簽署、蓋章作為實質(zhì)性要求。

第二，資格審查、符合性審查不宜將封面沒有加蓋公章的投標(biāo)文件視為不合格。

參考《中華人民共和國民法典》有關(guān)規(guī)定以及最高人民法院民事審判的相關(guān)案例，公章的作用表現(xiàn)在：一是表明投標(biāo)行為（要約行為）非個人行為，公司承擔(dān)有關(guān)法律后果。二是公司對有關(guān)內(nèi)容真實意思的表達予以確認。筆者認為，成冊裝訂的投標(biāo)文件關(guān)鍵性內(nèi)容（如授權(quán)函、承諾書等）加蓋公章已可實現(xiàn)公章的意義和價值，而少數(shù)頁面沒有蓋章應(yīng)當(dāng)視為具有法律效力，與全冊文件意思表示一致。

實操中，招標(biāo)文件并不會特別強調(diào)投標(biāo)人須在封面加蓋公章。若招標(biāo)文件沒有明確所有頁面均須加蓋公章（作資格性或符合性審查內(nèi)容）的，需要結(jié)合具體的簽署要求作出判斷，也即特別要求蓋章的地方有蓋章、要求簽字的地方有簽字即可。即使招標(biāo)文件將“投標(biāo)文件每一頁須加蓋公章”作為實質(zhì)性要求，封面也不應(yīng)包含在內(nèi)。

因此，資格性審查、符合性審查不宜將封面沒有加蓋公章的投標(biāo)文件視為不合格。

從合同簽訂的本質(zhì)以及提高采購效率的角度出發(fā)，當(dāng)事人應(yīng)該關(guān)注投標(biāo)人在價格、技術(shù)和服務(wù)等方面的充分競爭。而形式上的審查不宜嚴苛，更不應(yīng)對招標(biāo)文件做延伸解讀。

第三，封面屬于非實質(zhì)性的格式、形式內(nèi)容。

《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）規(guī)定，“采購人、采購代理機構(gòu)對投標(biāo)（響應(yīng)）文件的格式、形式要求應(yīng)當(dāng)簡化明確，不得因裝訂、紙張、文件排序等非實質(zhì)性的格式、形式問題限制和影響供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）”。雖然上述條款未包含封面的相關(guān)描述，但封面理應(yīng)屬于“格式、形式”上的非實質(zhì)性內(nèi)容。因封面未加蓋公章而否定投標(biāo)文件（行為）顯然也違背了政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的精神內(nèi)涵。

  ·小編有話說·

蓋章問題應(yīng)當(dāng)予以明確

關(guān)于文章中供應(yīng)商公章蓋印的問題，小編曾在采訪中聽到多家企業(yè)代表反映：“害怕因公章加蓋的問題被駁回，安全起見，我們就在投標(biāo)文件的每一頁上都蓋上公章?！?/p>

小編還了解到，紙質(zhì)版的投標(biāo)文件一般都是數(shù)百頁，供應(yīng)商如果在每一頁上都加蓋公章，耗時耗力。有些地方推出了電子版投標(biāo)文件，可以加蓋“云章”，和紙質(zhì)版操作相比，雖然簡單了許多，但如果在每一頁上都蓋章，操作依舊很繁瑣。

事實上，投標(biāo)文件沒有必要每一頁都加蓋公章，為了方便供應(yīng)商參與政府采購活動，采購人和采購代理機構(gòu)在制作采購文件時，或者發(fā)布相關(guān)通知時，應(yīng)該對這一問題予以明確。

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