非采購人的工作人員作為采購人代表能進(jìn)行資格審查嗎？

# 招標(biāo)信息 2021-11-22 13:38 來源：

案例介紹

2020年3月，S市環(huán)境監(jiān)控中心委托某采購代理機(jī)構(gòu)，就該市環(huán)境自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)傳輸網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營項(xiàng)目組織公開招標(biāo)采購。評(píng)審結(jié)束后，落標(biāo)供應(yīng)商A公司提出質(zhì)疑，代理機(jī)構(gòu)就其質(zhì)疑作出回復(fù)，A公司對回復(fù)不滿，向S市財(cái)政局提出投訴。S市財(cái)政局啟動(dòng)了監(jiān)督檢查程序，并發(fā)布了監(jiān)督檢查處理結(jié)果公告。經(jīng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目存在兩個(gè)問題：一是未按照規(guī)定進(jìn)行資格審查；二是資格審查時(shí)未充分履行審查義務(wù)。

監(jiān)督檢查處理結(jié)果公告指出，據(jù)了解，劉某某（非采購人工作人員）經(jīng)采購人授權(quán)作為采購人代表參加了本次采購項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)，并在評(píng)標(biāo)前在評(píng)標(biāo)室內(nèi)、在其他評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員在場的情形下，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員之一的劉某某對投標(biāo)人進(jìn)行了資格審查。S市財(cái)政局認(rèn)為，采購人、代理機(jī)構(gòu)在本次采購活動(dòng)中未按照規(guī)定履行職責(zé)依法對投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查，違反了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱“87號(hào)令”）第四十四條和《政府采購法》第三條所規(guī)定的法定職責(zé)和公正原則。

此外，資格審查環(huán)節(jié)，投標(biāo)人B公司提交的“信用中國”政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單一項(xiàng)查詢截圖頁面的證明文件，不符合招標(biāo)文件中所載明的提供“中國政府采購網(wǎng)”政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單一項(xiàng)查詢截圖頁面的證明文件要求，其資格審查不予通過。但是，S市財(cái)政局經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)B公司并無政府采購嚴(yán)重違法失信行為，認(rèn)為采購人、代理機(jī)構(gòu)不予其通過資格審查的行為，有違公平。

綜上，S市財(cái)政局認(rèn)為本次政府采購活動(dòng)中出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為，根據(jù)《政府采購法》第三十六條規(guī)定，責(zé)令采購人廢標(biāo)，并重新開展采購活動(dòng)。

非采購人的工作人員作為采購人代表能進(jìn)行資格審查嗎？

案例分析

非采購人的工作人員經(jīng)授權(quán)作為采購人代表參加評(píng)標(biāo)，能否進(jìn)行資格審查？資格審查中，供應(yīng)商提交的政府采購嚴(yán)重違法失信行為證明文件不符合招標(biāo)文件要求，財(cái)政部門以供應(yīng)商不存在政府采購嚴(yán)重違法失信行為否定了采購人、代理機(jī)構(gòu)的資格審查結(jié)果，是否妥當(dāng)？這是本案中兩個(gè)值得討論的問題。

進(jìn)入評(píng)標(biāo)委員會(huì)的采購人代表，可以進(jìn)行資格審查

政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目的資格審查由誰負(fù)責(zé)？87號(hào)令第四十四條明確規(guī)定為采購人或代理機(jī)構(gòu)，審查時(shí)間為項(xiàng)目開標(biāo)結(jié)束后。根據(jù)87號(hào)令第七十八條第三項(xiàng)，采購人、代理機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定進(jìn)行資格預(yù)審或者資格審查的，需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。故采購人、代理機(jī)構(gòu)不得委托評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行資格審查。

一位不便具名的專家認(rèn)為，從S市財(cái)政局發(fā)布的監(jiān)督檢查處理結(jié)果公告行文表述看，其思維模式仍停留在18號(hào)令，對87號(hào)令相關(guān)條款的理解比較僵化、機(jī)械，未能準(zhǔn)確把握87號(hào)令關(guān)于資格審查的要求和立法本意。

關(guān)于資格審查在實(shí)操層面的困惑，財(cái)政部在其官方網(wǎng)站回復(fù)網(wǎng)友咨詢時(shí)表示，根據(jù)87號(hào)令，資格審查不屬于評(píng)標(biāo)的一部分；采購人負(fù)責(zé)審查投標(biāo)人資格的人員不是評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員，也不算入評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成成員；進(jìn)入評(píng)審小組的采購人代表，可以對投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行資格審查；采購人負(fù)責(zé)進(jìn)行資格審查的人員可以擔(dān)任采購人代表參加評(píng)標(biāo)；政府采購法律制度對采購人進(jìn)行資格審查的人員數(shù)量沒有作出限制；資格審查錯(cuò)誤不屬于可以重新評(píng)審的情形，若出現(xiàn)資格審查錯(cuò)誤，有關(guān)單位可向財(cái)政部門報(bào)告，提請財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督檢查作出處理意見。

上述案例中，劉某某的身份存在瑕疵，這是產(chǎn)生爭議的主要原因。劉某某非采購人工作人員，經(jīng)采購人授權(quán)作為采購人代表參加本次采購項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)?！皡⑴c評(píng)標(biāo)委員會(huì)與作為采購人代表進(jìn)行審查資格，是兩項(xiàng)不同的工作，劉某某應(yīng)當(dāng)具備兩項(xiàng)授權(quán)?！焙鲜∝?cái)政廳政府采購處調(diào)研員印鐵軍指出，在這兩項(xiàng)工作中，采購人本單位工作人員不存在授權(quán)的問題，外單位的人員則不一樣。劉某某是否同時(shí)具備兩項(xiàng)授權(quán)，一是參與評(píng)標(biāo)委員會(huì)的授權(quán)，二是作為采購人代表進(jìn)行資格審查的授權(quán)，S市財(cái)政局的監(jiān)督檢查處理結(jié)果公告中卻未作出認(rèn)定，而這恰恰應(yīng)當(dāng)是調(diào)查的重點(diǎn)。

深圳市財(cái)政局汪泳表示，劉某某并非采購人的全職人員，實(shí)踐中，這種情況很常見，比如借調(diào)人員、下屬單位聘用制身份等等。不過，在進(jìn)行資格審查時(shí)，此類人員應(yīng)當(dāng)有采購人出具的授權(quán)函。采購人如果委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查，同樣要出具委托協(xié)議。從本案看，劉某某的身份雖有瑕疵，但其行為結(jié)果不能被推翻，S市財(cái)政部門的認(rèn)定有誤。

汪泳同時(shí)指出，監(jiān)督檢查處理結(jié)果公告中“在評(píng)標(biāo)室內(nèi)、在其他評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員在場的情形下，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員之一的劉某某對投標(biāo)人進(jìn)行了資格審查”這句話的表述稍顯奇怪，可能會(huì)引發(fā)歧義。第一，87號(hào)令僅規(guī)定了資格審查的時(shí)間，并未對場地作出要求。一般認(rèn)為，資格審查的場地應(yīng)當(dāng)類似于評(píng)標(biāo)室，相對封閉，能夠錄音錄像，兼具保密性能。第二，采購人、代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員是否應(yīng)當(dāng)回避？法律法規(guī)對此均未明確規(guī)定，此處不便作出判斷；實(shí)踐中有要求回避的，也有未要求的。

東部某省財(cái)政廳政府采購處相關(guān)工作人員認(rèn)為，上述表述，其實(shí)暗含著“應(yīng)當(dāng)在其他評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員未在場的情形下進(jìn)行資格審查”“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員之一的劉某某無權(quán)對投標(biāo)人進(jìn)行資格審查”，且著重強(qiáng)調(diào)劉某某系“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員之一”，故而無權(quán)進(jìn)行投標(biāo)人資格審查，而忽視了最關(guān)鍵、最需要調(diào)查清楚的一點(diǎn)——如果劉某某同時(shí)具備兩個(gè)授權(quán)，其作為進(jìn)入評(píng)標(biāo)委員會(huì)的采購人代表，是可以進(jìn)行資格審查的。

《中國招標(biāo)》雜志社社長張松偉進(jìn)一步分析指出，從本質(zhì)上看，政府采購活動(dòng)是平等市場交易主體之間的民事交易行為。采購人系民事責(zé)任主體，無任何公權(quán)力；其享有的權(quán)利可以委托其他人履行，后果由民事責(zé)任主體即采購人承擔(dān)，義務(wù)則不能轉(zhuǎn)讓。但是，政府采購活動(dòng)同時(shí)又是公權(quán)力約束下的民事交易行為，采購人作為依法進(jìn)行政府采購的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，需要履行一定的職責(zé)，故而有些權(quán)利可以委托，有些則不可委托。

具體到本案例，由于法律法規(guī)并未禁止，采購人請本單位之外的人員擔(dān)任采購人代表并進(jìn)行資格審查，是可以的，“法無禁止即可為”。甚至在某些情形下，采購人出于種種原因無法委派代表參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)，也會(huì)得到相關(guān)當(dāng)事人的理解和支持。此時(shí)，采購人一般會(huì)向代理機(jī)構(gòu)出具函件，申明其主動(dòng)放棄參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)利；代理機(jī)構(gòu)從評(píng)審專家?guī)熘谐槿＜?，補(bǔ)足評(píng)標(biāo)委員會(huì)的成員缺額。需注意的是，替補(bǔ)專家的身份仍然是評(píng)標(biāo)專家，而不是采購人代表。

在張松偉看來，上述做法對采購人均不利，因?yàn)橄嚓P(guān)民事責(zé)任依然由采購人承擔(dān)，并未轉(zhuǎn)移給被授權(quán)的外單位人員，或者因采購人代表的缺席而消滅。在采購人主體責(zé)任被突出強(qiáng)調(diào)的當(dāng)下，采購人代表的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)也被進(jìn)一步強(qiáng)化，建議立法者慎重考慮，明確采購人代表不得缺席評(píng)標(biāo)委員會(huì)且必須由本單位人員擔(dān)任。

未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求與未存在違法行為是兩個(gè)概念

上述案例中，第二個(gè)存在爭議的問題涉及資格審查的具體內(nèi)容。

“S市財(cái)政局的做法是典型的程序違法?！蓖粲局赋?，是否提交了符合招標(biāo)文件要求的證明材料，和投標(biāo)人是否存在嚴(yán)重違法失信行為是兩個(gè)概念。該項(xiàng)目招標(biāo)文件要求提供“中國政府采購網(wǎng)”政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單一項(xiàng)查詢截圖頁面的證明文件，而B公司提交了“信用中國”政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單一項(xiàng)查詢截圖頁面的證明文件，屬于未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求。財(cái)政部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)B公司并無政府采購嚴(yán)重違法失信行為，據(jù)此否定了評(píng)審結(jié)果，是典型的程序違法。

一位政府采購專家則提醒，政府采購的資格審查，主要是考察投標(biāo)人的基本資格條件；相較而言，符合性審查更為嚴(yán)格，需要由評(píng)標(biāo)委員會(huì)對投標(biāo)人提交證明材料的真?zhèn)芜M(jìn)行判斷。事實(shí)上，投標(biāo)人必然不會(huì)提交對自己不利的證明文件。也正因此，有些地方規(guī)定，網(wǎng)上查驗(yàn)供應(yīng)商的信用記錄是資格審查組織者的責(zé)任，采購人或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)自行查詢并截圖備查，不以供應(yīng)商提供的截圖為依據(jù)。上述案例中，投標(biāo)人B公司提交的截圖頁面證明文件不符合招標(biāo)文件要求，系未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件，采購人應(yīng)認(rèn)定B公司投標(biāo)不合格。不過，這位專家認(rèn)為，如果采購人自行查詢發(fā)現(xiàn)B公司的資格沒有問題，可以要求B公司進(jìn)行書面澄清或說明，B公司也可以通過資格審查。因此，從保障投標(biāo)人權(quán)益的角度看，S市財(cái)政局認(rèn)為采購人、代理機(jī)構(gòu)不予B公司通過資格審查的行為有違公平，是值得肯定的。