■ 吳文正

政府采購是指，政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的貨物、服務(wù)和工程采購，涵蓋內(nèi)容既有簡單的辦公用品，又有復(fù)雜的高科技設(shè)備，同時還包括各種形式的服務(wù)。政府采購的資金來源為政府財政性資金，政府采購本質(zhì)上屬于公共財政支出。

作為公共支出的一部分，政府采購面臨著多方面的約束，既包括有限的預(yù)算限制，還包括對高效、公平和公正等目標(biāo)的追求。此外，政府采購從業(yè)人員還要面對經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的日新月異，不斷更新采購專業(yè)知識，考慮國際或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的復(fù)雜變化。以上各種情況構(gòu)成了政府采購多重目標(biāo)的特性。目前，無論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府采購多重目標(biāo)大致分為兩類，即采購目標(biāo)和非采購目標(biāo)。

采購目標(biāo)

采購目標(biāo)主要包括“物有所值”目標(biāo)、透明度目標(biāo)、競爭性目標(biāo)以及公正性目標(biāo)四類。

第一，“物有所值”目標(biāo)?！拔镉兴怠本C合了對政府采購活動經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的綜合考慮，它既體現(xiàn)了采購標(biāo)的全生命周期成本、效益、風(fēng)險和質(zhì)量的最優(yōu)組合，又體現(xiàn)了政府考慮所有成本后通過矯正市場失靈能獲得的最大收益。

具體而言，“物有所值”本身為多維目標(biāo)，它要求政府采購活動應(yīng)考慮到采購標(biāo)的與采購需求的符合程度、潛在供應(yīng)商的履約能力、每個投標(biāo)的相對風(fēng)險、適應(yīng)生命周期內(nèi)可能發(fā)生變動的靈活性、整個采購過程中所有直接和間接的收益和成本等?！拔镉兴怠笔钦少徎顒拥哪繕?biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，不僅政府采購的執(zhí)行以“物有所值”為最終目標(biāo)，在對政府采購行為和結(jié)果進(jìn)行的績效評價也以“物有所值”為參考標(biāo)準(zhǔn)。

第二，透明度目標(biāo)。政府采購?fù)该鞫仁侵?，通過對采購活動各個階段的公開，使參與者和監(jiān)督者能夠獲取政府采購項目的信息，觀察政府采購過程的進(jìn)展情況、合同授予情況，同時要判斷政府采購活動的合法性和公正性。透明度意味著同樣的規(guī)則適用于所有的參與投標(biāo)者，它是識別和糾正不正當(dāng)行為、浪費行為以及腐敗行為的有效手段。健全有效的政府采購制度應(yīng)當(dāng)具有關(guān)于透明度的以下特點：明確的法律法規(guī)政策和規(guī)范的采購程序；清晰的標(biāo)準(zhǔn)化采購文件，包含完整的信息；有效且正式的采購計劃、公平的采購機(jī)會和公開的信息發(fā)布渠道。

第三，競爭性目標(biāo)。政府采購程序的設(shè)計應(yīng)鼓勵供應(yīng)商之間的競爭，使采購活動從競爭中獲得經(jīng)濟(jì)利益。競爭性目標(biāo)在政府采購制度中體現(xiàn)在三個方面：保證投標(biāo)人被同等對待；選擇競爭性采購方式；規(guī)范采購需求的確定。首先，直接促進(jìn)競爭即視為不歧視，所有符合要求的投標(biāo)項目和投標(biāo)人應(yīng)該受到平等對待。其次，確保采購方式具有競爭性也是促進(jìn)競爭的重要手段。采購人應(yīng)根據(jù)采購標(biāo)的的性質(zhì)、價值、具體規(guī)格以及技術(shù)等選擇采購方式。最后，為確保競爭的真實性需要，采購人和采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)對采購需求的確定加以規(guī)范，保證需求與合同規(guī)模和價值相符，避免產(chǎn)生偏差。此外，正確處理異常低價投標(biāo)以避免不當(dāng)競爭也十分重要。

第四，公正性目標(biāo)。公正性是指采購人員在政府采購活動中應(yīng)當(dāng)遵循的行為準(zhǔn)則，不允許其有受賄、偏袒和其他不道德行為的發(fā)生。投標(biāo)人希望其所投標(biāo)的能公正地被對待與評審，采購人也希望投標(biāo)人的競爭完全取決于其能力和投標(biāo)的質(zhì)量和價格。然而實踐中，委托代理環(huán)節(jié)的問題和利益沖突的存在，使得一些反腐敗規(guī)則成為政府采購制度必不可少的一部分。為了實現(xiàn)“公正”的目標(biāo)，監(jiān)管部門可以采用電子方式對采購活動進(jìn)行全程記錄，以提高采購信息發(fā)布的透明度與公正性。

非采購目標(biāo)

非采購目標(biāo)主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、調(diào)整國際關(guān)系目標(biāo)四類。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。通過政府采購政策激勵市場創(chuàng)新是早在20世紀(jì)80年代就已得到成功驗證的：在較長時期內(nèi)，政府采購相比研發(fā)補貼在更多的領(lǐng)域激勵了創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)。從國際上來看，長期以來，不少國家政府部門利用其龐大的采購支出優(yōu)先選擇本國或本地企業(yè)，從而達(dá)到支持、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。近年來，越來越多的專家學(xué)者試圖通過理論研究，引起政府部門對使用政府采購政策作為創(chuàng)新推動政策的關(guān)注，逐漸發(fā)掘政府采購在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面可能發(fā)揮的更多作用。具體而言，政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品可以為這些產(chǎn)品以及相關(guān)服務(wù)創(chuàng)造新市場或擴(kuò)大現(xiàn)有市場，對整個國家產(chǎn)業(yè)格局的發(fā)展產(chǎn)生影響。同時，政府采購還可以使最新的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)合法化，進(jìn)一步加速創(chuàng)新技術(shù)發(fā)展和運用。

第二，社會發(fā)展目標(biāo)。政府采購對社會目標(biāo)的追求可以追溯到19世紀(jì)，當(dāng)時的歐洲和美國利用其政府購買力調(diào)整勞工標(biāo)準(zhǔn)問題和解決失業(yè)問題，此后逐漸擴(kuò)大到解決殘疾人就業(yè)、種族平等、保護(hù)少數(shù)族裔企業(yè)和性別等領(lǐng)域的問題。如今，越來越多的國家都開始強(qiáng)化政府采購和社會政策之間的聯(lián)系，用以保護(hù)婦女、兒童、少數(shù)民族和殘疾人的利益，一些國際組織也將公共采購作為在國際上促進(jìn)人權(quán)平等的工具，《中華人民共和國政府采購法》也將“扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”作為政府采購的社會發(fā)展目標(biāo)之一。

第三，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。實現(xiàn)綠色發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，不僅是我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的根本途徑，而且是當(dāng)今世界各國的共同選擇。政府部門作為一國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會中最大的消費者，利用其購買力選擇環(huán)境友好的貨物、服務(wù)和工程進(jìn)行綠色采購，可以為綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。目前，各國在政府采購中考慮環(huán)境目標(biāo)時通常使用的政策手段包括：使用綠色采購標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)簽，公布優(yōu)先采購和強(qiáng)制采購的產(chǎn)品清單等。

第四，調(diào)整國際關(guān)系目標(biāo)。當(dāng)一國政府采購市場通過區(qū)域或國際貿(mào)易協(xié)定等變得越來越開放，國內(nèi)政府采購制度也必須隨之加以調(diào)整，利益分配也將會變得更加復(fù)雜。在此情況下，政府采購部門不僅會面臨包括通信、貨幣匯率和支付、海關(guān)政策、交貨時間、運輸、外國政府政策等方面的挑戰(zhàn)，還需在貿(mào)易協(xié)定和本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)之間加以權(quán)衡。

通過FTA實現(xiàn)政采領(lǐng)域共同利益最大化

各國政府在追求采購目標(biāo)和非采購目標(biāo)之間往往存在著矛盾。政府采購程序的市場化運作要求政府部門通過競爭性方式選擇潛在合適的供應(yīng)商。與此同時，政府采購制度要求政府部門在政府采購活動中實現(xiàn)包括促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的發(fā)展、支持中小企業(yè)、維護(hù)國家安全，或支持國內(nèi)某些團(tuán)體或地區(qū)在內(nèi)的非采購目標(biāo)。因此，各類采購目標(biāo)集合構(gòu)成了各國在政府采購方面的國家利益，而各國政府對不同非采購目標(biāo)的追求又會對采購目標(biāo)造成不同程度的影響。從國際合作的角度看，當(dāng)下，各國政府采購領(lǐng)域面臨的問題是建立何種國際機(jī)制在爭取本國利益的同時還能維護(hù)互惠合作。

在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的一段時間里，為政府部門提供貨物、服務(wù)以及工程的供應(yīng)商多數(shù)為本國企業(yè)，對外國供應(yīng)商存在歧視的現(xiàn)象在各國較為普遍。理論界認(rèn)為，存在歧視主要有兩方面原因：一是盛行的凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論強(qiáng)調(diào)，政府支出花在國外生產(chǎn)的商品中所占份額越小，其對國民收入增長的貢獻(xiàn)越大。政府可以通過抑制從國外購買產(chǎn)品來降低邊際進(jìn)口傾向；二是貿(mào)易保護(hù)主義的傾向造成對外國供應(yīng)商的歧視，即認(rèn)為本國的財富應(yīng)當(dāng)花費在本國貨物上以保障本國的就業(yè)、維護(hù)本國的國家安全，以及實現(xiàn)本國的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，具體體現(xiàn)在對不同非采購目標(biāo)的追求。歧視性的采購政策可以是完全排斥外國供應(yīng)商，也可以是給予國內(nèi)投標(biāo)人一定的優(yōu)惠幅度。事實上，只要采購政策有利于國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品，就會構(gòu)成貿(mào)易壁壘，就會在一定程度上阻礙國際貿(mào)易。

為了通過政府采購歧視外國供應(yīng)商來實現(xiàn)其他政策目標(biāo)，政府采購被排除在了1947年最初的《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》之外。直到1979年東京回合談判結(jié)束后，才形成了一項關(guān)于政府采購規(guī)則的協(xié)定——《東京回合政府采購協(xié)定》。盡管該協(xié)定在演化為《政府采購協(xié)定》（以下簡稱GPA）后范圍有所擴(kuò)大，但其締約成員仍主要限于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。這些經(jīng)濟(jì)體在當(dāng)時對政府采購國際規(guī)則的廣泛接受主要包括兩方面原因：一方面，政府預(yù)算承受著越來越大的壓力，將外國供應(yīng)商納入競爭范圍是降低政府采購合同成本的方法之一。另一方面，隨著政府部門將原本自行生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)越來越多地“外包”給私人運營商，政府采購市場在這一過程中逐漸擴(kuò)大，國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)生了進(jìn)入外國市場的興趣，從而敦促本國政府為其進(jìn)入海外政府采購市場進(jìn)行談判。

然而，以GPA為主的政府采購國際制度在發(fā)展中也遇到了瓶頸。在實踐中，基于市場開放和市場準(zhǔn)入的政府采購國際制度增加外國公司獲得的政府采購合同份額方面的作用有限。政府采購部門簽署的大量合同不僅在供應(yīng)上存在跨境難度，合同執(zhí)行和監(jiān)督在跨境方面也存在困難。在多數(shù)情況下，政府部門為了節(jié)省監(jiān)督等成本有充分的理由購買本地產(chǎn)品，這使得外國公司難以成功獲得政府采購合同，而且這一過程通常并不違背非歧視原則。此外，GPA的締約方至今十分有限。加入GPA后，一些國家會喪失將政府采購用作實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)工具的能力，當(dāng)沒有足夠的其他收益來抵銷這部分損失時，GPA的互惠讓步對多數(shù)發(fā)展中國家沒有足夠吸引力。

政府采購市場開放體現(xiàn)了政府采購多重目標(biāo)之間的平衡，通過國際制度進(jìn)行政府采購國際合作可實現(xiàn)多重目標(biāo)下共同利益最大化。在世界貿(mào)易組織多邊談判進(jìn)展緩慢的當(dāng)下，自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Agreement，以下簡稱FTA）成為了一些國家和地區(qū)推進(jìn)政府采購市場開放的新選擇——越來越多的國家和地區(qū)在簽署的FTA框架中加入有關(guān)政府采購的章節(jié)。一些FTA僅包含了締約方政府采購政策的現(xiàn)狀和一些非強(qiáng)制性條款，另一些則包括了廣泛且具體的覆蓋范圍和可強(qiáng)制執(zhí)行的承諾，更有一些FTA不僅承諾消除政府采購方面的歧視，還包含了關(guān)于實現(xiàn)物有所值等采購目標(biāo)、利用電子采購等新技術(shù)、建立執(zhí)行采購計劃和相關(guān)改革的國家機(jī)構(gòu)、合作制定政府采購政策等方面的條款。一些FTA甚至包含了政府采購政策的非采購目標(biāo)如何支配或服從國民待遇等市場準(zhǔn)入方面承諾的情況。與締約方成員數(shù)量較多的GPA相比，經(jīng)濟(jì)體之間顯然更容易通過作為雙邊或區(qū)域制度安排的FTA來實現(xiàn)政府采購領(lǐng)域的共同利益。

綜上所述，在政府采購市場開放中，當(dāng)前的挑戰(zhàn)并非建立貿(mào)易制度，而是如何使制度設(shè)計更符合共同利益，從而使開放狀態(tài)持續(xù)發(fā)展。每個國家的政府采購政策、監(jiān)管制度等均體現(xiàn)了本國特殊的國家利益，將政府采購市場開放的談判范圍延伸到國內(nèi)發(fā)展問題上，有助于利用國際制度應(yīng)對締約方共同關(guān)心的問題和共同利益，對國際合作和各締約方自身的發(fā)展也更有利。

 （作者單位：國際關(guān)系學(xué)院）

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