本文從行政法視角對(duì)ＰＰＰ和特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)政策制度進(jìn)行梳理，對(duì)屬于特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)進(jìn)行分析，為各地政府開(kāi)展PPP項(xiàng)目實(shí)踐提供參考。
2019年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)出臺(tái)時(shí)曾在PPP（政府與社會(huì)資本合作）實(shí)務(wù)界引起討論，部分專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為把PPP協(xié)議定性為行政協(xié)議將會(huì)影響PPP在中國(guó)的發(fā)展。其實(shí)，《規(guī)定》只是我國(guó)現(xiàn)有行政法律體系下的一個(gè)基本應(yīng)用，并未作出突破性規(guī)定，其目的是為了解決自2015年以來(lái)出現(xiàn)的大量PPP項(xiàng)目協(xié)議的司法救濟(jì)問(wèn)題，避免出現(xiàn)無(wú)法可依的局面。從行政法視角對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行梳理，有助于對(duì)PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)的諸多情形進(jìn)行判斷分析，從而指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的實(shí)務(wù)操作。
一、特許經(jīng)營(yíng)屬于行政許可
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)特許經(jīng)營(yíng)）在我國(guó)經(jīng)歷了20余年的發(fā)展。2015年后大量出現(xiàn)的PPP項(xiàng)目，其中相當(dāng)多的項(xiàng)目就是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。在經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代的5個(gè)BOT項(xiàng)目試點(diǎn)和試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目后，2002年建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，首次提出政府特許經(jīng)營(yíng)制度。該文件指出：市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍對(duì)某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府通過(guò)合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)。市政公用行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的范圍包括：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)。2004年建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)），地方上也相繼出臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)條例，構(gòu)成了當(dāng)時(shí)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施的基本法律體系。在2014年P(guān)PP模式興起之前，國(guó)內(nèi)涌現(xiàn)出了大量的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，為推進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。2015年，國(guó)家發(fā)展改革委等六部委發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（六部委25號(hào)令，下稱(chēng)25號(hào)令），地方上也相繼修改特許經(jīng)營(yíng)條例，由此我國(guó)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)法律體系的新時(shí)代。
《中華人民共和國(guó)行政許可法》從2000年初開(kāi)始起草、調(diào)研、論證，于2003年8月通過(guò)，2019年4月修正。《行政許可法》第十二條第二項(xiàng)規(guī)定，有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。該項(xiàng)內(nèi)容在法學(xué)界被概括為特許（立法中未明確普通許可和特許的分類(lèi)，但沿用了《行政許可法》草案中關(guān)于特許的表述，因此仍被視為特許），是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的法律淵源。
結(jié)合我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的定義和實(shí)踐，可以總結(jié)出我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)作為一種行政許可所具有的三個(gè)明顯特征：授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的單位為行政機(jī)關(guān)；特許的內(nèi)容是有限公共資源或公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，初始投資規(guī)模較大，需要較長(zhǎng)時(shí)間回收投資；授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有時(shí)間和范圍上的排他性和獨(dú)占性，具有一定的壟斷性。此外，特許經(jīng)營(yíng)必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序?qū)嵤?/p>
基于特許經(jīng)營(yíng)的行政許可特征，2015年，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議列為行政協(xié)議。在2015年后涌現(xiàn)出的PPP項(xiàng)目中，由于PPP政策體系和特許經(jīng)營(yíng)政策體系的主管部門(mén)不同，在很多PPP項(xiàng)目合同中都回避了特許經(jīng)營(yíng)的表述，僅表示為“政府與社會(huì)資本合作”“合作內(nèi)容”“合作期”等。這樣做的后果是過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本之間的民事關(guān)系，而忽略了在特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的行政許可關(guān)系，容易脫離行政法的規(guī)制。因此，《規(guī)定》在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的基礎(chǔ)上，將符合政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議列為行政協(xié)議，使《行政訴訟法》與《行政許可法》一脈相承，形成統(tǒng)一的行政法體系。
二、PPP項(xiàng)目不都是特許經(jīng)營(yíng)
根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，關(guān)于PPP項(xiàng)目合同是否為行政協(xié)議是非常清晰的：符合特許特征的PPP項(xiàng)目合同屬于特許經(jīng)營(yíng)，其協(xié)議屬于行政協(xié)議；除此之外的PPP協(xié)議不屬于行政協(xié)議。PPP項(xiàng)目是否為特許經(jīng)營(yíng)，不在于合同中是否出現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)的字眼，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體項(xiàng)目特點(diǎn)判斷其是否符合特許經(jīng)營(yíng)的特征。
關(guān)于哪些行業(yè)屬于市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)，學(xué)者王克穩(wěn)認(rèn)為，“應(yīng)從物品的屬性來(lái)判斷哪些行業(yè)屬于直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)，需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)”，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)提出了“網(wǎng)絡(luò)設(shè)施產(chǎn)業(yè)”的概念和“私人物品、準(zhǔn)公共物品（可收益物品，又分為自然壟斷物品和非自然壟斷物品）、公共物品（免費(fèi)物品）”的分類(lèi)，同時(shí)指出“私人物品主要由市場(chǎng)供給，市場(chǎng)供給不足的由政府填補(bǔ)，不存在特許經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。準(zhǔn)公共物品中的非自然壟斷物品雖然也關(guān)系社會(huì)的公共利益，但對(duì)于收益性的物品來(lái)說(shuō)，完全可以放開(kāi)經(jīng)營(yíng)，實(shí)行政府與市場(chǎng)的雙重供給模式，以滿(mǎn)足不同消費(fèi)群體的消費(fèi)需求，如面向普通民眾的公立醫(yī)院、公立學(xué)校、公立養(yǎng)老院等，面向高收入群體的私立醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院等，因而，沒(méi)有實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的必要；對(duì)于半收益型的物品來(lái)說(shuō)，不具備實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的條件。純粹的公共物品因其不具有排他性，沒(méi)有實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的可能。因此，在整個(gè)社會(huì)消費(fèi)品的供給中，能夠?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)的物品只有自然壟斷物品”。
根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)的特征和物品屬性分析，我們可以嘗試在現(xiàn)有的PPP模式中對(duì)其適用領(lǐng)域進(jìn)行劃分。
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)，下稱(chēng)42號(hào)文）規(guī)定，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按25號(hào)令執(zhí)行。
根據(jù)上述表述，可以將PPP項(xiàng)目大致分為兩類(lèi)，詳見(jiàn)表1。
依照42號(hào)文的表述，以及項(xiàng)目類(lèi)型的特征分析，基本可以判斷表中第二類(lèi)中的PPP項(xiàng)目不屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，其PPP項(xiàng)目協(xié)議不屬于行政協(xié)議。至于第一類(lèi)中的項(xiàng)目是否都為特許經(jīng)營(yíng)，除成熟的傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域外，其他新類(lèi)型項(xiàng)目還需根據(jù)特征具體分析。
從這個(gè)項(xiàng)目分類(lèi)的結(jié)果上看，將屬于特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目協(xié)議列為行政協(xié)議，并不會(huì)影響PPP模式的推廣，因?yàn)橥茝VPPP模式的新領(lǐng)域并不屬于特許經(jīng)營(yíng)，不會(huì)被視為行政協(xié)議。
三、實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)要采取競(jìng)爭(zhēng)性程序
實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)必須采取競(jìng)爭(zhēng)性程序，未通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序獲得的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是無(wú)效的。
《行政許可法》第五十三條規(guī)定，實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
25號(hào)令第十五條規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。
《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)，下稱(chēng)2號(hào)文）規(guī)定，未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括但不限于：①在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)或者以特許經(jīng)營(yíng)為名增設(shè)行政許可；②未明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限或者未經(jīng)法定程序延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限；③未依法采取招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式，直接將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予特定經(jīng)營(yíng)者；④設(shè)置歧視性條件，使經(jīng)營(yíng)者無(wú)法公平參與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)。
四、PPP案例實(shí)務(wù)分析
1.存量城投公司市政公用設(shè)施轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目
融資平臺(tái)公司大量發(fā)展時(shí)期，由于政府舉債受限，很多市政公用設(shè)施由政府安排城投公司進(jìn)行投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在2014年后推廣PPP模式、引入社會(huì)資本合作的導(dǎo)向下，為了進(jìn)一步提高運(yùn)營(yíng)管理效率，盤(pán)活城投公司存量資產(chǎn)，很多存量城投資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目。在轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，可以從行政法的視角去梳理其實(shí)施要點(diǎn)。
（1）實(shí)施機(jī)構(gòu)為政府行業(yè)主管部門(mén)，由實(shí)施機(jī)構(gòu)代表市人民政府授予PPP項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。一方面，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于國(guó)有資源，由政府方所有；另一方面，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于行政許可，必須由行政機(jī)關(guān)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。
（2）根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈政府非稅收入管理辦法〉的通知》(財(cái)稅〔2016〕33號(hào))規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)作為國(guó)有資源有償使用收入，由財(cái)政部門(mén)征收。項(xiàng)目公司將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)直接繳至非稅收入國(guó)庫(kù)賬戶(hù)。
（3）對(duì)于城投公司在項(xiàng)目上的自籌資金投入，政府方可在收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)后予以結(jié)算撥付。
（4）在合同體系設(shè)置上，由實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本/項(xiàng)目公司簽署《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》或《PPP項(xiàng)目合同》，不需要城投公司簽署《經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》。
2.環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目是否可以特許經(jīng)營(yíng)
近幾年國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了很多環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，即將某個(gè)區(qū)域的清掃保潔、垃圾收運(yùn)、公廁運(yùn)維、環(huán)衛(wèi)應(yīng)急保障收納為一個(gè)“大環(huán)衛(wèi)”項(xiàng)目，采取的模式有很多種，有PPP模式，有特許經(jīng)營(yíng)模式，有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。行業(yè)內(nèi)對(duì)于環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目能否采取特許經(jīng)營(yíng)存在爭(zhēng)議。一般認(rèn)為，環(huán)境衛(wèi)生項(xiàng)目屬于公共服務(wù)，但是不屬于網(wǎng)絡(luò)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品服務(wù)不具有排他性，不屬于可收費(fèi)物品。私人提供服務(wù)的模式通常是政府采購(gòu)，不適用政府特許經(jīng)營(yíng)模式。因此將非經(jīng)營(yíng)性行業(yè)排除在可實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)范圍之外。
普通的環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化是一種典型的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，那上述環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，由于其具有了一定時(shí)間和范圍的壟斷性，是否就可以特許經(jīng)營(yíng)了呢？根據(jù)2號(hào)文規(guī)定，在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)或者以特許經(jīng)營(yíng)為名增設(shè)行政許可，屬于未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，可能涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則。
總之，特許經(jīng)營(yíng)不僅是一個(gè)字眼，而且還代表著一種行政許可。從行政法的視角上看PPP和特許經(jīng)營(yíng)，就是要透過(guò)表面看本質(zhì)，維護(hù)法律的權(quán)威和秩序，維護(hù)相關(guān)方的利益關(guān)系。建議在編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)就要甄別該項(xiàng)目是否屬于特許經(jīng)營(yíng)，在項(xiàng)目運(yùn)作方式等內(nèi)容上予以明確，并在合同條款中保持統(tǒng)一，避免將分歧遺留到爭(zhēng)議解決階段。
作者：高存紅
作者單位：國(guó)信國(guó)際工程咨詢(xún)集團(tuán)股份有限公司
參考文獻(xiàn)：
王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，北京：法律出版社，2015年。
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2022年第5期
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