單一來(lái)源采購(gòu)制度及其體系化建構(gòu)

# 招標(biāo)信息 2022-11-29 13:42 來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)雜志

本文為財(cái)政部國(guó)庫(kù)司主辦中國(guó)政府采購(gòu)雜志社承辦的“迎接黨的二十大深化政府采購(gòu)制度改革主題宣傳有獎(jiǎng)?wù)魑摹被顒?dòng)三等獎(jiǎng)文章。

本文作者何一平工作單位系浙江省財(cái)政廳，周菁楠工作單位系中國(guó)科學(xué)院大學(xué)附屬腫瘤醫(yī)院（浙江省腫瘤醫(yī)院），吳勇工作單位系中國(guó)科學(xué)院大學(xué)附屬腫瘤醫(yī)院（浙江省腫瘤醫(yī)院）。

編者按

單一來(lái)源采購(gòu)是現(xiàn)行政府采購(gòu)方式中唯一的非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式。絕對(duì)排除非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式有時(shí)會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)嚴(yán)重受阻、采購(gòu)績(jī)效嚴(yán)重受損，無(wú)法實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目的。但是，作為例外的制度安排，理應(yīng)從嚴(yán)控制和規(guī)范。單一來(lái)源采購(gòu)制度是政府采購(gòu)法規(guī)定的專門規(guī)范單一來(lái)源采購(gòu)適用行為（包括采用行為和實(shí)施行為）的規(guī)則的總稱?，F(xiàn)行單一來(lái)源采購(gòu)制度并不完善，應(yīng)當(dāng)根據(jù)單一來(lái)源采購(gòu)采用非競(jìng)爭(zhēng)性方式締約的特點(diǎn)，區(qū)分不同采購(gòu)規(guī)則類型，對(duì)以單一來(lái)源采購(gòu)適用行為為直接規(guī)范對(duì)象的采購(gòu)規(guī)則進(jìn)行擴(kuò)充、優(yōu)化，或者對(duì)統(tǒng)一的采購(gòu)規(guī)則中得準(zhǔn)予單一來(lái)源采購(gòu)不適用的規(guī)則作出排除適用的規(guī)定，或者兩者兼而為之，體系化建構(gòu)具有合理控制適用范圍功能、良好平衡規(guī)范與效率、減損合同自由最小化的完善的單一來(lái)源采購(gòu)制度。

一、引言

單一來(lái)源采購(gòu)是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二十六條第一款第四項(xiàng)規(guī)定的采購(gòu)方式，是現(xiàn)行政府采購(gòu)方式中唯一的非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式。它是指在擬采購(gòu)的貨物、工程或者服務(wù)滿足政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章所規(guī)定之特定情形時(shí)，得允許采購(gòu)人直接同某一特定供應(yīng)商締結(jié)采購(gòu)合同的采購(gòu)方式。政府采購(gòu)法之所以對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)作出制度安排，是因?yàn)榻^對(duì)排除非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式有時(shí)會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)嚴(yán)重受阻、采購(gòu)績(jī)效嚴(yán)重受損，無(wú)法實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目的。但是，作為例外的制度安排，其適用行為（包括采用行為和實(shí)施行為）理應(yīng)從嚴(yán)控制和規(guī)范。

單一來(lái)源采購(gòu)制度就是以單一來(lái)源采購(gòu)適用行為為控制和規(guī)范對(duì)象的特別制度。它是政府采購(gòu)法所規(guī)定的專門規(guī)范單一來(lái)源采購(gòu)適用行為的規(guī)則的總稱。應(yīng)然意義上的單一來(lái)源采購(gòu)制度應(yīng)當(dāng)是體系化的制度，具有以下特點(diǎn)：第一，內(nèi)容的全面性。涵蓋單一來(lái)源采購(gòu)活動(dòng)的重要與基本的方面和環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)包括適用情形規(guī)則、采購(gòu)程序規(guī)則、采購(gòu)需求規(guī)則和采購(gòu)合同規(guī)則。從實(shí)質(zhì)意義上講，采購(gòu)程序規(guī)則和采購(gòu)需求規(guī)則均屬于采購(gòu)合同規(guī)則的范疇。但是，由于采購(gòu)程序和采購(gòu)需求在政府采購(gòu)活動(dòng)中具有特殊意義，政府采購(gòu)法對(duì)它們作出了專門的規(guī)定或者定義。為此，本文將采購(gòu)程序規(guī)則和采購(gòu)需求規(guī)則從采購(gòu)合同規(guī)則中分離出來(lái)，作為兩類獨(dú)立的采購(gòu)規(guī)則分別進(jìn)行論述。也因此，本文所稱的采購(gòu)合同規(guī)則是指除采購(gòu)程序規(guī)則和采購(gòu)需求規(guī)則之外的規(guī)范采購(gòu)合同的規(guī)則。第二，形式的一致性和邏輯的自足性。在制度內(nèi)部，概念、規(guī)則清晰、準(zhǔn)確，規(guī)則結(jié)構(gòu)完整，概念之間、規(guī)則之間、概念與規(guī)則之間，以及概念、規(guī)則與制度之間相互協(xié)調(diào)、相互配合，不沖突；在制度外部，與其他制度的概念、規(guī)則與制度相互協(xié)調(diào)、相互配合，不沖突。強(qiáng)調(diào)形式上的有機(jī)統(tǒng)一與開放。作為規(guī)范唯一的非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式的適用情形的規(guī)則，其所規(guī)定的適用情形應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)特性,與政府采購(gòu)以競(jìng)爭(zhēng)為原則、不競(jìng)爭(zhēng)為例外的制度特點(diǎn)相吻合，具有合理控制單一來(lái)源采購(gòu)適用范圍的功能。一方面，其所規(guī)定的適用情形的涵蓋面不得過(guò)寬，導(dǎo)致與單一來(lái)源采購(gòu)作為競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式補(bǔ)充的地位不相符合；另一方面，其所規(guī)定的適用情形的涵蓋面又不得過(guò)窄，導(dǎo)致與確實(shí)需要采用單一來(lái)源采購(gòu)的實(shí)際情況不相符合。作為規(guī)范非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式的采購(gòu)程序規(guī)則，應(yīng)當(dāng)規(guī)定不同于競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式的特別采購(gòu)程序，同時(shí)對(duì)統(tǒng)一的采購(gòu)程序規(guī)則中根據(jù)單一來(lái)源采購(gòu)的特點(diǎn)得準(zhǔn)予不適用的規(guī)則，作出排除適用的規(guī)定。作為規(guī)范非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式的采購(gòu)需求規(guī)則和采購(gòu)合同規(guī)則，或者規(guī)定不同于競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式的特別規(guī)則，或者對(duì)統(tǒng)一的采購(gòu)需求規(guī)則和采購(gòu)合同規(guī)則中根據(jù)單一來(lái)源采購(gòu)的特點(diǎn)得準(zhǔn)予不適用的規(guī)則作出排除適用的規(guī)定，或者兩者兼而為之。第三，內(nèi)在價(jià)值的融貫性。由法律理念作為基石的法律原則得所追求的價(jià)值在具體的法律規(guī)則和由法律規(guī)則所組成的法律制度能夠一貫性的表達(dá)。對(duì)于單一來(lái)源采購(gòu)制度，規(guī)范與效率應(yīng)當(dāng)貫穿始終，并且最小減損合同自由。

現(xiàn)行政府采購(gòu)法對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)的適用情形規(guī)則和采購(gòu)程序規(guī)則均有特別規(guī)定，但是并不完善。其中單一來(lái)源采購(gòu)適用情形規(guī)則所規(guī)定的適用情形失之過(guò)窄，不切合實(shí)際。其結(jié)果是導(dǎo)致實(shí)踐中合理不合法采用單一來(lái)源采購(gòu)現(xiàn)象比較普遍。單一來(lái)源采購(gòu)程序規(guī)則雖然區(qū)分不同適用情形規(guī)定不同的采購(gòu)程序，但是區(qū)分失之過(guò)簡(jiǎn)，同時(shí)也未對(duì)統(tǒng)一的采購(gòu)程序規(guī)則中根據(jù)單一來(lái)源采購(gòu)的特點(diǎn)得準(zhǔn)予不適用的規(guī)則作出排除適用的規(guī)定。其結(jié)果是導(dǎo)致原本就供給不足的單一來(lái)源采購(gòu)適用情形虛置以及單一來(lái)源采購(gòu)效率不足等問(wèn)題?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)的采購(gòu)需求規(guī)則和采購(gòu)合同規(guī)則均未作出特別規(guī)定，也未對(duì)統(tǒng)一的采購(gòu)需求規(guī)則和采購(gòu)合同規(guī)則中根據(jù)單一來(lái)源采購(gòu)的特點(diǎn)得準(zhǔn)予不適用的規(guī)則作出排除適用的規(guī)定。其結(jié)果是進(jìn)一步強(qiáng)化單一來(lái)源采購(gòu)適用情形虛置，同時(shí)導(dǎo)致單一來(lái)源采購(gòu)合同因不能合理進(jìn)行合意變更、中止或者解除而不能最大程度地體現(xiàn)合同自由等問(wèn)題。

本文梳理并厘清現(xiàn)行單一來(lái)源采購(gòu)制度的適用情形規(guī)則和采購(gòu)程序規(guī)則，在此基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)行單一來(lái)源采購(gòu)制度的不足進(jìn)行檢討并提出體系化管見，希望為建構(gòu)具有合理控制適用范圍功能，良好平衡規(guī)范與效率，減損合同自由最小化的完善的單一來(lái)源采購(gòu)制度，并推進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)法體系化提供有益的參考。

二、適用情形規(guī)則

在政府采購(gòu)方式中，公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式均有適用情形。但是，政府采購(gòu)法所規(guī)定的公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的適用情形僅僅適用于貨物和服務(wù)，并未直接涵蓋工程。工程采用非招標(biāo)采購(gòu)方式得準(zhǔn)用貨物和服務(wù)的適用情形。為此，下文首先討論貨物、服務(wù)單一來(lái)源采購(gòu)的適用情形規(guī)則，然后單獨(dú)討論工程單一來(lái)源采購(gòu)的適用情形規(guī)則。

（一）貨物和服務(wù)

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十一條、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào),以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部87號(hào)令）第四十三條規(guī)定，貨物或者服務(wù)符合以下4種情形的，可以采用單一來(lái)源采購(gòu)。根據(jù)是否需要先采用公開并且充分競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式再變更采用單一來(lái)源采購(gòu)，可以將4種情形分為直接適用情形與間接適用情形。《政府采購(gòu)法》第三十一條規(guī)定的3種適用情形為直接適用情形，財(cái)政部87號(hào)令第四十三條規(guī)定的適用情形為間接適用情形。

1.只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》）第二十七條規(guī)定，該情形是指因貨物或者服務(wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù)，或者公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)。據(jù)此，該情形又可以細(xì)分為以下2種情形：

（1）因貨物或者服務(wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù)，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)。以符合該細(xì)分情形為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的，需要同時(shí)滿足3個(gè)方面的條件：一是項(xiàng)目功能的客觀定位決定必須使用指定的專利、專有技術(shù)或者服務(wù)，而非采購(gòu)人的主觀要求。二是項(xiàng)目使用的專利、專有技術(shù)或者服務(wù)具有不可替代性。項(xiàng)目功能定位必須使用特定的專利、專有技術(shù)或者服務(wù)，沒有可以達(dá)到項(xiàng)目功能定位同樣要求的其他替代技術(shù)方案。如果使用不同的專利、專有技術(shù)或者服務(wù)替代，能夠滿足相同或者相似的項(xiàng)目功能定位的技術(shù)需求目標(biāo)，且不影響項(xiàng)目的質(zhì)量和使用效率，就不符合該適用情形。三是因?yàn)楫a(chǎn)品或者生產(chǎn)工藝的專利、專有技術(shù)或者服務(wù)具有獨(dú)占性，導(dǎo)致無(wú)法由其他供應(yīng)商分別實(shí)施或者提供，只能由某一特定的供應(yīng)商提供。

（2）公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)。主要是為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)改革的政策要求，充分考慮公共服務(wù)項(xiàng)目的特殊性并兼顧改革的力度和進(jìn)度要求，從而允許從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)的情形。這類情形供應(yīng)商可能是特定的，也可能是不特定的，也就是說(shuō)，此類情形的供應(yīng)商可能具有唯一性，也可能不具有唯一性。該細(xì)分情形是《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》對(duì)供應(yīng)商具有唯一性情形的擴(kuò)張解釋。

2.發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的。該情形所稱的不可預(yù)見的緊急情況，應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備三個(gè)要件。第一，必須是客觀情況。但是，客觀情況并非排除一切主觀因素。譬如政府為防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情所采取的防控措施，雖然帶有決策者的主觀因素，但是仍然屬于客觀情況。第二，必須是不可預(yù)見的。不可預(yù)見是指根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)水平一般人對(duì)某種事件的發(fā)生不可預(yù)見。必須以一般人的預(yù)見能力而非特定當(dāng)事人的預(yù)見能力為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)判斷對(duì)某種事件的發(fā)生是否可以預(yù)見。第三，必須是緊急的。所謂緊急的，以采用單一來(lái)源采購(gòu)以外的采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)不能滿足采購(gòu)人緊急需要即為已足。與作為《政府采購(gòu)法》第八十五條規(guī)定的緊急采購(gòu)構(gòu)成要件的緊急，從理論上講有程度上的差異，即后者緊急性更強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)以采用政府采購(gòu)法規(guī)定的任何采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)均不能滿足采購(gòu)人緊急需要作為標(biāo)準(zhǔn)。因此，從理論上講，該情形所稱的不可預(yù)見的緊急情況包括法律規(guī)定的不可抗力和其他不可預(yù)見的緊急情況。但是，在實(shí)踐中是否存在其他不可預(yù)見的緊急情況，不無(wú)疑問(wèn)。法律規(guī)定的不可抗力是指同時(shí)具備不能預(yù)見、不能避免和不能克服三個(gè)要素的客觀情況，即《民法典》第一百八十條第二款規(guī)定的“不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況”。但是，對(duì)于該情形所稱的不可預(yù)見的緊急情況所包括的不可抗力，以及《政府采購(gòu)法》第八十五條所規(guī)定的作為導(dǎo)致實(shí)施緊急采購(gòu)原因的不可抗力，應(yīng)當(dāng)對(duì)其構(gòu)成要素作靈活的變通處理。《民法典》第一百八十條第二款所稱的不可抗力是不履行民事義務(wù)的免責(zé)理由。而該情形所稱的不可預(yù)見的緊急情況所包括的不可抗力，以及《政府采購(gòu)法》第八十五條所規(guī)定的作為導(dǎo)致實(shí)施緊急采購(gòu)原因的不可抗力，是不采用政府采購(gòu)法所規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式或者不采用政府采購(gòu)法所規(guī)定的采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)的原因。如果嚴(yán)格要求同時(shí)具備《民法典》第一百八十條第二款規(guī)定的三要素才構(gòu)成不可抗力，那么“相關(guān)防控就可能無(wú)法開展或者無(wú)法及時(shí)開展、充分開展，損害或者嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益”。并且，不能預(yù)見不能解釋為完全不能預(yù)見或者絕對(duì)不能預(yù)見，不能充分預(yù)見、不能全面預(yù)見以及不能及時(shí)預(yù)見也應(yīng)當(dāng)屬于不能預(yù)見。當(dāng)然，作為不履行采購(gòu)合同締結(jié)義務(wù)和采購(gòu)合同履行義務(wù)免責(zé)理由的不可抗力的構(gòu)成要素，應(yīng)當(dāng)按照《民法典》第一百八十條第二款以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定和司法審判實(shí)踐的通常做法進(jìn)行解釋。

3.必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的。該情形所稱的添購(gòu)與《政府采購(gòu)法》第四十九條規(guī)定的合同履行中的追加，均可適用于貨物、工程和服務(wù)；金額均不得超過(guò)原合同金額的百分之十；均必須達(dá)成合意；均須采用書面形式。但是，具有以下不同：第一，性質(zhì)不同。添購(gòu)屬于單一來(lái)源采購(gòu)的法定適用情形；追加屬于政府采購(gòu)合同的法定變更情形。第二，發(fā)生的時(shí)間階段不同。添購(gòu)發(fā)生在原合同履行完成之后，原合同關(guān)系已經(jīng)結(jié)束；追加發(fā)生在合同履行的過(guò)程中，合同關(guān)系并未結(jié)束。第三，對(duì)擬采購(gòu)的標(biāo)的（物）的要求不同。添購(gòu)并不要求必須是相同的貨物、工程或者服務(wù)，只要符合必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求即可；追加的標(biāo)的（物）必須是相同的貨物、工程或者服務(wù)。第四，實(shí)施的程序要求不同。以符合添購(gòu)情形為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)按照新項(xiàng)目實(shí)施，并且應(yīng)當(dāng)符合單一來(lái)源采購(gòu)的法定程序；追加，雙方達(dá)成合意并簽訂書面補(bǔ)充協(xié)議即可。

4.公開招標(biāo)投標(biāo)截止后，有效投標(biāo)人只有1家或者沒有有效投標(biāo)人，招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，需要向該有效投標(biāo)人采購(gòu)，或者在沒有有效投標(biāo)人時(shí)需要向其他符合招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件的供應(yīng)商采購(gòu)的。財(cái)政部87號(hào)令第四十三條規(guī)定：“公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目，投標(biāo)截止后投標(biāo)人不足3家或者通過(guò)資格審查或符合性審查的投標(biāo)人不足3家的，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，按照以下方式處理……（二）招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，需要采用其他采購(gòu)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)依法報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)。”該條所規(guī)定的“投標(biāo)人不足3家”理應(yīng)包括投標(biāo)人只有1家和沒有投標(biāo)人的情況，所規(guī)定的“其他采購(gòu)方式”理應(yīng)包括單一來(lái)源采購(gòu)。該1家投標(biāo)人或者投標(biāo)人以外的1家供應(yīng)商必須是符合招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件的投標(biāo)人或者供應(yīng)商，其理由有二：第一，如果該1家投標(biāo)人或者投標(biāo)人以外的供應(yīng)商不是符合招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件的投標(biāo)人或者供應(yīng)商，而向其進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)，那么實(shí)際上降低了該項(xiàng)目的資格條件或者實(shí)質(zhì)性條件。對(duì)此并未告知其他投標(biāo)人以及未參加投標(biāo)的潛在投標(biāo)人，并給予他們競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。此行為既不符合誠(chéng)實(shí)信用原則，也不符合公平競(jìng)爭(zhēng)原則。第二，如果該1家投標(biāo)人或者投標(biāo)人以外的供應(yīng)商不是符合招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件的投標(biāo)人或者供應(yīng)商，那么該1家投標(biāo)人或者投標(biāo)人以外的供應(yīng)商所提供的貨物或者服務(wù)應(yīng)該不能滿足招標(biāo)文件規(guī)定的采購(gòu)需求。如果該1家投標(biāo)人或者投標(biāo)人以外的供應(yīng)商所提供的貨物或者服務(wù)也能夠滿足招標(biāo)文件規(guī)定的采購(gòu)需求，那么該項(xiàng)目的“招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款”難以成立。雖然該規(guī)定的適用對(duì)象是公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，但是舉重明輕，該規(guī)定也可以適用于未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。適用于后者時(shí)應(yīng)當(dāng)豁免報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)程序。雖然該條規(guī)定未區(qū)分公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，但是該規(guī)定應(yīng)當(dāng)僅僅適于公開招標(biāo)而不適用于邀請(qǐng)招標(biāo)。其理由如下：對(duì)于公開招標(biāo)，符合資格條件的供應(yīng)商均可以參加競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)有效投標(biāo)人1家或者沒有有效投標(biāo)人情形而采用單一來(lái)源采購(gòu)并不違背公平競(jìng)爭(zhēng)原則；而對(duì)于邀請(qǐng)招標(biāo)，并非符合資格條件的供應(yīng)商均可以參加競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)有效投標(biāo)人1家或者沒有有效投標(biāo)人情形而采用單一來(lái)源采購(gòu)有違公平競(jìng)爭(zhēng)原則。

（二）工程建設(shè)項(xiàng)目

工程建設(shè)項(xiàng)目是指工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。政府采購(gòu)的采購(gòu)人實(shí)際上是各級(jí)政府預(yù)算單位。本文討論的工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)H指各級(jí)政府預(yù)算單位的工程建設(shè)項(xiàng)目。工程建設(shè)項(xiàng)目分為必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目和非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目是指屬于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）第三條規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以上的工程建設(shè)項(xiàng)目，且不屬于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）第六十六條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第一款規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)情形的工程建設(shè)項(xiàng)目。

必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章（以下簡(jiǎn)稱招標(biāo)投標(biāo)法）的規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)，因此并無(wú)直接采用（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)的余地。必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目也無(wú)間接采用（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)的余地。必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，公開招標(biāo)投標(biāo)截止后，有效投標(biāo)人只有1家或者沒有有效投標(biāo)人的，應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定處理，而不得采用（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)。如果根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，有效投標(biāo)人只有1家或者沒有有效投標(biāo)人，招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，招標(biāo)人可以向該有效投標(biāo)人直接發(fā)包，或者在沒有有效投標(biāo)人時(shí)可以向符合招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件的某一特定供應(yīng)商直接發(fā)包的，那么照此規(guī)定處理即可。但是，也不能認(rèn)為是采用了（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)。其理由有二：第一，在此情況下允許或者要求（間接）采用（政府采購(gòu)所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)，勢(shì)必導(dǎo)致監(jiān)管體制極端不順、采購(gòu)效率嚴(yán)重受損。在此情況下，允許或者要求（間接）采用（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)，涉及供應(yīng)商是否有效（以原招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷）、招標(biāo)文件是否沒有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序是否符合規(guī)定的審查，以及單一來(lái)源采購(gòu)行為的監(jiān)管。前者理應(yīng)由招標(biāo)投標(biāo)法所規(guī)定的縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門依照招標(biāo)投標(biāo)法進(jìn)行審查，而后者理應(yīng)由政府采購(gòu)法所規(guī)定的財(cái)政部門依照政府采購(gòu)法進(jìn)行監(jiān)管。同一項(xiàng)目的兩個(gè)采購(gòu)階段，由不同主體監(jiān)管，無(wú)疑導(dǎo)致監(jiān)管體制極端不順、采購(gòu)效率嚴(yán)重受損。并且，在合同履行過(guò)程，也可能發(fā)生監(jiān)管主體、法律適用等困境。因此，在此情況下，按照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定直接發(fā)包或者向某一特定供應(yīng)商采購(gòu)即可，招標(biāo)投標(biāo)法沒有規(guī)定如此處理的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修訂。第二，在此情況下允許或者要求（間接）采用（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)，有違政府采購(gòu)的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序法定的要求。政府采購(gòu)法所規(guī)定的單一來(lái)源采購(gòu)適用情形，僅僅適用于貨物和服務(wù)?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二十五條“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)”的規(guī)定，也僅僅為依法不進(jìn)行招標(biāo)的工程直接適用單一來(lái)源采購(gòu)提供法律依據(jù)，即準(zhǔn)用貨物、服務(wù)單一來(lái)源采購(gòu)的直接適用情形；而并未為依法進(jìn)行招標(biāo)的工程間接采用（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)提供法律依據(jù)。必須招標(biāo)的工程沒有政府采購(gòu)法的依據(jù)間接采用（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)，有違《政府采購(gòu)法》第六十四條第一款“采購(gòu)人必須按照本法規(guī)定的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序進(jìn)行采購(gòu)”的規(guī)定。與工程建設(shè)有關(guān)的必須招標(biāo)的貨物和服務(wù)，因得首先適用招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)，也無(wú)間接采用（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)的法律依據(jù)。同時(shí)，因招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法對(duì)“招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定”的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不一致，與工程建設(shè)有關(guān)的必須招標(biāo)的貨物和服務(wù)，實(shí)際上也無(wú)準(zhǔn)用此類貨物和服務(wù)以外的貨物和服務(wù)間接采用單一來(lái)源采購(gòu)的可能，即援引財(cái)政部87號(hào)令第四十三條的規(guī)定而間接采用單一來(lái)源采購(gòu)的可能。

非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，屬于納入集中采購(gòu)目錄或者達(dá)到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，符合單一來(lái)源采購(gòu)直接適用情形的，可以直接采用單一來(lái)源采購(gòu)。如上文所述，政府采購(gòu)法僅僅對(duì)貨物和服務(wù)單一來(lái)源采購(gòu)的適用情形作出規(guī)定，工程建設(shè)項(xiàng)目依法采用單一來(lái)源采購(gòu)實(shí)際上得準(zhǔn)用貨物、服務(wù)單一來(lái)源采購(gòu)適用情形。工程建設(shè)項(xiàng)目具有不同于貨物和服務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，適用貨物和服務(wù)單一來(lái)源采購(gòu)適用情形，得根據(jù)自身性質(zhì)和特點(diǎn)，并參照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)貨物和服務(wù)單一來(lái)源采購(gòu)適用情形進(jìn)行適當(dāng)變通。第一，只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的，是指該工程建設(shè)項(xiàng)目確需采用某種不可替代的專利、專有技術(shù)，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)。第二，發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的，無(wú)需變通處理。第三，必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的。參照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第一款第四項(xiàng)“需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求”的規(guī)定，該情形是指需要向原供應(yīng)商添購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的。

非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，采用公開招標(biāo)的，公開招標(biāo)投標(biāo)截止后，出現(xiàn)有效投標(biāo)人只有1家或者沒有有效投標(biāo)人的，也應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定處理，而不得采用（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)。其理由與必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)相同情形不得采用（政府采購(gòu)法所規(guī)定的）單一來(lái)源采購(gòu)的理由相同。應(yīng)當(dāng)指出的是，如果將2020年6月16日財(cái)政部國(guó)庫(kù)司給四川省財(cái)政廳《關(guān)于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目有關(guān)法律適用問(wèn)題的復(fù)函》（財(cái)庫(kù)便函〔2020〕385號(hào)）理解為強(qiáng)制非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目中的工程（即建設(shè)工程）采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的依據(jù)，那么非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目中的工程因無(wú)采用公開招標(biāo)的可能而無(wú)間接采用單一來(lái)源采購(gòu)的可能。

三、采購(gòu)程序規(guī)則

單一來(lái)源采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守政府采購(gòu)法為其特別規(guī)定的采購(gòu)程序規(guī)則，同時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守統(tǒng)一的采購(gòu)程序規(guī)則，但是根據(jù)單一來(lái)源采購(gòu)的特點(diǎn)得準(zhǔn)予不適用的采購(gòu)程序規(guī)則或者采購(gòu)程序環(huán)節(jié)除外。如前文所述，現(xiàn)行現(xiàn)行政府采購(gòu)法并未對(duì)統(tǒng)一的采購(gòu)程序規(guī)則中根據(jù)單一來(lái)源采購(gòu)的特點(diǎn)得準(zhǔn)予不適用的采購(gòu)程序規(guī)則或者采購(gòu)程序環(huán)節(jié)，作出排除適用的規(guī)定。下文所討論的采購(gòu)程序環(huán)節(jié)，包括單一來(lái)源采購(gòu)特有的程序環(huán)節(jié)，本文作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)排除而未排除適用的程序環(huán)節(jié)，以及不應(yīng)當(dāng)排除但是實(shí)踐中對(duì)其認(rèn)識(shí)和理解爭(zhēng)議較大的程序環(huán)節(jié)。

（一）論證與公示

論證與公示是單一來(lái)源采購(gòu)特有的程序環(huán)節(jié)。政府采購(gòu)法對(duì)達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，以符合只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)情形為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的貨物和服務(wù)，實(shí)行報(bào)批之前的強(qiáng)制論證與公示制度。論證對(duì)象是供應(yīng)商具有唯一性的理由。論證主體是采購(gòu)人組織的專業(yè)人員。公示內(nèi)容包括專業(yè)人員對(duì)相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?、專有技術(shù)等原因具有唯一性的具體論證意見，以及《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部74號(hào)令）第三十八條規(guī)定的其他事項(xiàng)。除此之外需要采用單一來(lái)源采購(gòu)的項(xiàng)目，政府采購(gòu)法并不強(qiáng)制要求論證與公示。非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目之所以不論是否達(dá)到招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，均不屬于強(qiáng)制論證與公示項(xiàng)目范圍的項(xiàng)目，是因?yàn)楦鶕?jù)《政府采購(gòu)法》第二十七條規(guī)定所規(guī)定的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)僅僅適用于貨物和服務(wù)，并不適用于工程建設(shè)項(xiàng)目。工程建設(shè)項(xiàng)目并無(wú)是否達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。適用于工程建設(shè)項(xiàng)目的是根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第二款、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三條規(guī)定所制訂的招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，并且公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)一并適用。對(duì)于強(qiáng)制論證和公示項(xiàng)目范圍之外的項(xiàng)目，不強(qiáng)制要求進(jìn)行論證，并不意味著它們均無(wú)可論證的事項(xiàng)，均無(wú)論證的必要。第一，對(duì)未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物和服務(wù)以及非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，以符合只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)情形為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的，采購(gòu)人對(duì)于是否符合該情形能夠準(zhǔn)確確定的，可以不論證，否則應(yīng)當(dāng)論證。論證意見是否進(jìn)行公示，由采購(gòu)人自行決定。第二，以符合發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)情形為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的，以及以符合添購(gòu)情形為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的，視為不具有可論證事項(xiàng)，不應(yīng)當(dāng)開展不必要的論證。第三，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物和服務(wù)，以公開招標(biāo)投標(biāo)截止后符合財(cái)政部87號(hào)令第四十三條規(guī)定條件為由變更采用單一來(lái)源采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)文件是否有不合理?xiàng)l款進(jìn)行論證。未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物和服務(wù)，采購(gòu)人能夠準(zhǔn)確確定無(wú)不合理?xiàng)l款的，可以不論證，否則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證。論證意見均無(wú)須進(jìn)行公示。在采購(gòu)需求調(diào)查階段，對(duì)招標(biāo)文件是否合法合理，已經(jīng)論證，或者已經(jīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公開征求意見的，可以豁免論證程序環(huán)節(jié)。實(shí)踐中，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)援引財(cái)政部87號(hào)令第四十三條規(guī)定變更采用單一來(lái)源采購(gòu)，仍以供應(yīng)商具有唯一性作為論證對(duì)象，屬于適用法律錯(cuò)誤。

（二）同意與批準(zhǔn)

同意與批準(zhǔn)并非單一來(lái)源采購(gòu)特有的程序環(huán)節(jié)，而是非招標(biāo)采購(gòu)共有的程序環(huán)節(jié)。政府采購(gòu)法以公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)確定同意與批準(zhǔn)程序環(huán)節(jié)的適用范圍，即達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物和服務(wù)，采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)前開始報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十八條規(guī)定，財(cái)政管理實(shí)行省直接管理的縣級(jí)人民政府可以根據(jù)需要并報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，行使政府采購(gòu)法和該條例規(guī)定的設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府批準(zhǔn)變更采購(gòu)方式的職權(quán)。但是，實(shí)踐中對(duì)該條所規(guī)定的“縣級(jí)人民政府”究竟是指縣級(jí)人民政府還是指縣級(jí)人民政府財(cái)政部門有不同理解。從文義看，毋庸置疑是指縣級(jí)人民政府。但是，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十七條、《政府采購(gòu)法》第十三條第一款規(guī)定，批準(zhǔn)采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的職權(quán)屬于設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府財(cái)政部門，而不是設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第七十八條下放的實(shí)際上是設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府財(cái)政部門的職權(quán)，而不是設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府的職權(quán)。因此，只有由財(cái)政管理實(shí)行省直接管理的縣級(jí)人民政府財(cái)政部門行使設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的職權(quán)，才符合《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十八條“放權(quán)提效”的立法本意。

（三）與供應(yīng)商協(xié)商

與供應(yīng)商協(xié)商是單一來(lái)源采購(gòu)的特有程序環(huán)節(jié)。采用單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員，遵循《政府采購(gòu)法》規(guī)定的原則，與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量。單一來(lái)源采購(gòu)人員應(yīng)當(dāng)編寫協(xié)商情況記錄。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在與供應(yīng)商協(xié)商前編制完整的合同草案，然后成立協(xié)商小組與供應(yīng)商對(duì)合同草案條款一一進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成合意。協(xié)商小組由采購(gòu)人具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員組成，采購(gòu)人沒有合適的專業(yè)人員的，可以選擇非本單位具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員。協(xié)商小組成員視同采購(gòu)人員，其回避適用《政府采購(gòu)法》第十二條、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第九條的規(guī)定。協(xié)商小組需要實(shí)質(zhì)性變動(dòng)合同草案條款規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)采購(gòu)人事先授權(quán)或者事后追認(rèn)。未經(jīng)事先授權(quán)的，協(xié)商小組可以與供應(yīng)商商定兩個(gè)以上方案，提交采購(gòu)人確定最終方案。

（四）成交結(jié)果公告與成交通知書發(fā)送

成交結(jié)果公告與成交通知書發(fā)送并非單一來(lái)源采購(gòu)的特有程序環(huán)節(jié)，而是所有采購(gòu)方式的共有程序環(huán)節(jié)。招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中的中標(biāo)結(jié)果與中標(biāo)通知書，屬于廣義的成交結(jié)果與成交通知書。從財(cái)政部74號(hào)令第十八條第一款第五項(xiàng)規(guī)定反推, 單一來(lái)源采購(gòu)成交結(jié)果公告與成交通知書發(fā)送程序環(huán)節(jié)并未準(zhǔn)予豁免。但是，單一來(lái)源采購(gòu)的成交結(jié)果不是評(píng)審的結(jié)果。單一來(lái)源采購(gòu)因不實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)，沒有評(píng)審環(huán)節(jié)，采購(gòu)人組織的協(xié)商小組與供應(yīng)商就合同草案條款達(dá)成合意即為成交。

（五）合同簽訂與公告

合同簽訂與公告也不是單一來(lái)源采購(gòu)的特有程序環(huán)節(jié)，而是所有采購(gòu)方式的共有程序環(huán)節(jié)。因法對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)未準(zhǔn)予豁免成交結(jié)果公告與成交通知書發(fā)送，采購(gòu)合同就得按照《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十三條第二款規(guī)定的期限簽訂并公告，即“應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)，發(fā)出中標(biāo)、成交通知書，并在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果”。

四、單一來(lái)源采購(gòu)制度的體系化建構(gòu)

單一來(lái)源采購(gòu)制度體系化建構(gòu)的目標(biāo)是建構(gòu)具有合理控制適用范圍功能，良好平衡規(guī)范與效率，減損合同自由最小化的完善的單一來(lái)源采購(gòu)制度。單一來(lái)源采購(gòu)制度體系化建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)單一來(lái)源采購(gòu)非競(jìng)爭(zhēng)性締約的特點(diǎn)，區(qū)分不同采購(gòu)規(guī)則類型，對(duì)以單一來(lái)源采購(gòu)適用行為為直接規(guī)范對(duì)象的采購(gòu)規(guī)則進(jìn)行擴(kuò)充、優(yōu)化，或者對(duì)統(tǒng)一的采購(gòu)規(guī)則中得準(zhǔn)予單一來(lái)源采購(gòu)不適用的規(guī)則作出排除適用的規(guī)定，或者兩者兼而為之。

（一）完善適用情形規(guī)則

單一來(lái)源采購(gòu)適用情形規(guī)則是單一來(lái)源采購(gòu)制度的核心規(guī)則。適用情形決定單一來(lái)源采購(gòu)的適用范圍，范圍大小對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的效率與效益均產(chǎn)生影響。設(shè)計(jì)良好的適用情形規(guī)則對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)采用的規(guī)范性產(chǎn)生直接的影響。

1.完善直接適用情形規(guī)則?！墩少?gòu)法》第三十一條規(guī)定的3種適用情形為單一來(lái)源采購(gòu)的直接適用情形。前文所言的單一來(lái)源采購(gòu)適用情形失之過(guò)窄，主要是指直接適用情形失之過(guò)窄，不切合實(shí)際，導(dǎo)致合理不合法采用單一來(lái)源采購(gòu)情況比較普遍。同時(shí)，工程完全套用貨物、服務(wù)的單一來(lái)源采購(gòu)適用情形也不合理。財(cái)政部2020年12月4日公布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》）將單一來(lái)源采購(gòu)的適用情形擴(kuò)大到10種，其第八十一條第一款第一項(xiàng)為間接適用情形，第二項(xiàng)至九項(xiàng)為直接適用情形，第十項(xiàng)為兜底條款。增加直接適用情形并設(shè)置兜底條款的做法，甚為妥當(dāng)。但是，適用情形的設(shè)計(jì)仍有優(yōu)化的空間。直接適用情形主要有以下問(wèn)題：第一，適用情形普遍失之過(guò)寬。第3種適用情形“需要委托特定領(lǐng)域具有領(lǐng)先地位的機(jī)構(gòu)或者自然人提供服務(wù)”，第4種情形“采購(gòu)藝術(shù)作品或者邀請(qǐng)具有特定專業(yè)素養(yǎng)、特定資質(zhì)的文化、藝術(shù)專業(yè)人士、機(jī)構(gòu)表演或者參與文化活動(dòng)”，第5種情形“采購(gòu)原型、首項(xiàng)貨物或者服務(wù)”，第8種適用情形“公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)”，過(guò)于寬泛。二是適用情形相互交叉。譬如：第4種情形中的“邀請(qǐng)具有特定專業(yè)素養(yǎng)、特定資質(zhì)的文化、藝術(shù)專業(yè)人士、機(jī)構(gòu)表演或者參與文化活動(dòng)”與第8種情形“公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)”，無(wú)疑存在交叉。三是未涵蓋其他只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)的情形。譬如：只有某一特定電視臺(tái)、報(bào)紙等媒體才能滿足相應(yīng)覆蓋面和影響力要求的公益性廣告服務(wù)（按照現(xiàn)行政府購(gòu)買服務(wù)口徑并非均可以納入公共服務(wù)的范疇），更換承接主體導(dǎo)致成本大幅度上升的互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)、救災(zāi)備用物資的倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)，作為已建辦公用房補(bǔ)充的辦公用房租賃服務(wù)等。此類項(xiàng)目也難以符合兜底條款即“其他依法只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”為由采用單一來(lái)源采購(gòu)。兜底條款中的法應(yīng)當(dāng)是指《政府采購(gòu)法》之外的特別法，而此類項(xiàng)目從采購(gòu)的角度講具有特殊性，但是從其他角度講并不具有特殊性，不可能在特別法中作出特別規(guī)定。同時(shí)，在保持兩法分立狀態(tài)不變的情況下，為兩法銜接計(jì)，應(yīng)當(dāng)對(duì)各級(jí)政府預(yù)算單位的屬于必須招標(biāo)范圍但是根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法可以不進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目是否可以或者應(yīng)當(dāng)適用政府采購(gòu)法的規(guī)定進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)作出規(guī)定。

2.完善間接適用情形規(guī)則。單一來(lái)源采購(gòu)間接適用情形僅財(cái)政部87號(hào)令第四十三條規(guī)定的情形一種。單一來(lái)源采購(gòu)間接適用情形規(guī)則的主要問(wèn)題：第一，財(cái)政部87號(hào)令第四十三條籠統(tǒng)規(guī)定出現(xiàn)不足3家情形可以變更采用其他采購(gòu)方式，給采購(gòu)人找法、適法造成困難。實(shí)踐中，采購(gòu)人以及相關(guān)監(jiān)督管理部門對(duì)不足3家是否包括1家或者沒有，以及采用其他采購(gòu)方式是否需要符合相應(yīng)的采購(gòu)方式的適用情形等，在認(rèn)識(shí)和理解上的分歧比較大。第二，應(yīng)當(dāng)明確排除而未明確排除邀請(qǐng)招標(biāo)出現(xiàn)相同情形可以援引財(cái)政部87號(hào)令第四十三條變更采用單一來(lái)源采購(gòu)，給邀請(qǐng)招標(biāo)出現(xiàn)相同情形錯(cuò)誤援引該規(guī)定變更采用單一來(lái)源采購(gòu)帶來(lái)可能。第三，對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)的最終供應(yīng)商必須是有效供應(yīng)商規(guī)定不夠明確，極易造成適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。第四，政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)制度未對(duì)出現(xiàn)相同情形作出相同處理的規(guī)定，有時(shí)導(dǎo)致非招標(biāo)采購(gòu)效率嚴(yán)重受損，有違非招標(biāo)采購(gòu)制度的立法本意。第五，對(duì)采用公開招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，尤其是非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，未明確作出排除間接采用單一來(lái)源采購(gòu)的規(guī)定，給錯(cuò)誤間接采用單一來(lái)源采購(gòu)帶來(lái)可能。

為此，應(yīng)當(dāng)對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)的間接適用情形規(guī)則作出以下方面的完善：第一，限定可以間接采用單一來(lái)源采購(gòu)的項(xiàng)目范圍。即采用公開招標(biāo)的貨物或者服務(wù)項(xiàng)目。第二，明確間接采用單一來(lái)源采購(gòu)必須滿足的條件。即投標(biāo)截止后，有效投標(biāo)人只有1家或者沒有有效投標(biāo)人，招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，需要向該有效投標(biāo)人或者在沒有有效投標(biāo)人時(shí)需要向其他符合招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件的供應(yīng)商采購(gòu)。第三，授予采購(gòu)人指示已經(jīng)組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)招標(biāo)文件是否有不合理?xiàng)l款進(jìn)行論證的權(quán)利。第四，課以采購(gòu)人對(duì)最終供應(yīng)商的有效性按照原招標(biāo)文件的規(guī)定進(jìn)行審查的義務(wù)，但是在招標(biāo)過(guò)程中已經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)審查的，可以不再審查。第五，對(duì)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的貨物或者服務(wù)項(xiàng)目，以及采用詢價(jià)的貨物項(xiàng)目，以公告方式邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商參加采購(gòu)活動(dòng)，并且符合資格條件的供應(yīng)商均可以參加競(jìng)爭(zhēng)的，準(zhǔn)予適用公開招標(biāo)變更采用單一來(lái)源采購(gòu)的規(guī)則。

《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》也對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)間接適用情形規(guī)則作出完善。根據(jù)其第八十一條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，“公開競(jìng)爭(zhēng)后沒有供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)或者沒有合格標(biāo)，以及競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有一家的”，可以采用單一來(lái)源采購(gòu)。第二款第一句同時(shí)規(guī)定：“適用前款第（一）項(xiàng)情形的，對(duì)原招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書、征集文件的要求不得作實(shí)質(zhì)性修改?！北疚淖髡哒J(rèn)為，進(jìn)行完善甚為妥當(dāng)，但是仍有以下問(wèn)題需要解決：第一，發(fā)布資格預(yù)審公告但是不限定競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量的有限競(jìng)爭(zhēng)，因法將其定義為有限競(jìng)爭(zhēng)而非公開競(jìng)爭(zhēng)，不能援引《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》第八十一條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定變更采用單一來(lái)源采購(gòu)，并不妥當(dāng)，也不符合單一來(lái)源采購(gòu)間接適用情形規(guī)則的立法本意。第一項(xiàng)的立法本意是對(duì)經(jīng)公開且充分競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，出現(xiàn)該項(xiàng)規(guī)定的情形時(shí)，可以變更采用單一來(lái)源采購(gòu)，從而可以使采購(gòu)活動(dòng)高效率地繼續(xù)進(jìn)行。發(fā)布資格預(yù)審公告但是不限定競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量的有限競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)論從公開的角度講還是從實(shí)質(zhì)意義上講，均與法所定義的公開競(jìng)爭(zhēng)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。而發(fā)布資格預(yù)審公告并且限定競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量的有限競(jìng)爭(zhēng)，從實(shí)質(zhì)意義上講是名副其實(shí)的有限競(jìng)爭(zhēng)，但是從公開的角度講，難言其不是公開競(jìng)爭(zhēng)。本文作者認(rèn)為，《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》將有限競(jìng)爭(zhēng)與公開競(jìng)爭(zhēng)作為相互反對(duì)的術(shù)語(yǔ)并不妥當(dāng)。第二，對(duì)采用公開招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，未排除其援引《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》第八十一條第一款第一項(xiàng)規(guī)定采用單一來(lái)源采購(gòu)，有不夠周全之嫌。如果兩法不能合并，那么從兩法銜接計(jì)，對(duì)采用公開招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，排除其援引該條第一款第一項(xiàng)規(guī)定采用單一來(lái)源采購(gòu)，并規(guī)定依照招標(biāo)投標(biāo)法處理更為妥當(dāng)。如此處理有利于簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，并理順監(jiān)管職責(zé)。相應(yīng)地，《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂應(yīng)當(dāng)對(duì)此類情形作出規(guī)范。第三，“競(jìng)標(biāo)”“合格標(biāo)”等術(shù)語(yǔ)的實(shí)質(zhì)意義與其文義相差甚遠(yuǎn)，極易造成理解和交流上的混亂。從文義上講，“競(jìng)標(biāo)”“合格標(biāo)”分別指投標(biāo)與有效投標(biāo)；而實(shí)質(zhì)上分別指所有采購(gòu)方式中的響應(yīng)與有效響應(yīng)。

（二）完善采購(gòu)程序規(guī)則

采購(gòu)程序規(guī)則決定單一來(lái)源采購(gòu)采用和實(shí)施行為的規(guī)范與效率。完善單一來(lái)源采購(gòu)程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)良好平衡規(guī)范與效率。雖然任何采購(gòu)方式的采購(gòu)程序設(shè)計(jì)均應(yīng)當(dāng)良好平衡規(guī)范與效率，但是單一來(lái)源采購(gòu)程序設(shè)計(jì)追求規(guī)范與效率良好平衡有其特有的內(nèi)涵。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第七十九條、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十六條有關(guān)政府采購(gòu)當(dāng)事人依法承擔(dān)民事責(zé)任的規(guī)定，現(xiàn)行政府采購(gòu)法將政府采購(gòu)合同（包括合同締結(jié)行為）定性為民事合同。民事合同最大的特點(diǎn)是合同自由。但是，由于政府采購(gòu)合同采用特別法（政府采購(gòu)法）規(guī)定的方式和程序訂立，特別是采用特別法規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性方式和程序訂立，其具有不同于一般民事合同的特殊性。民事合同自由在政府采購(gòu)領(lǐng)域受到很大限制。但是，因單一來(lái)源采購(gòu)不實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)，不直接影響第三方的利益，其合同不同于一般民事合同的特殊性較弱。雖然單一來(lái)源采購(gòu)仍具有政府采購(gòu)的公共性，理應(yīng)受特別法規(guī)定的采購(gòu)程序規(guī)范，但是特別法對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)設(shè)計(jì)的程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)民事合同自由。而合同自由是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂，離開合同自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

1.簡(jiǎn)化以符合《政府采購(gòu)法》第三十一條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)規(guī)定的直接適用情形為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的采購(gòu)程序。以符合發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)情形為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)緊急性特點(diǎn)簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，包括排除適用統(tǒng)一的采購(gòu)程序中與該情形所具有的緊急性特點(diǎn)不相適應(yīng)的程序環(huán)節(jié)。否則，該適用情形形同虛設(shè)。采購(gòu)人既得應(yīng)對(duì)緊急情況，又不得簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，實(shí)難做到。添購(gòu)與追加雖然法律性質(zhì)不同，但是從事物本身的屬性上講，兩者并無(wú)太大差別，特別是添購(gòu)相同的貨物與服務(wù)時(shí)，其自然屬性與追加完全一樣。而工程，無(wú)論是添購(gòu)還是追加，增加采購(gòu)的工程與原工程完全相同均幾乎不可能，更多的均是工程量的增加。因此，以符合添購(gòu)情形為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的，也應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單化采購(gòu)程序。

2.對(duì)以符合間接適用情形為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的采購(gòu)程序規(guī)則作出特別規(guī)定。得允許采購(gòu)人在不改變?cè)少?gòu)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性條件的情況下與原有效投標(biāo)（響應(yīng)）供應(yīng)商進(jìn)行價(jià)格協(xié)商。具體分兩種情況：第一，采購(gòu)人與原有效投標(biāo)（響應(yīng)）供應(yīng)商進(jìn)行價(jià)格協(xié)商，不改變?cè)摴?yīng)商已經(jīng)響應(yīng)的非實(shí)質(zhì)性條件或者合意降低其已經(jīng)響應(yīng)的非實(shí)質(zhì)性條件的，應(yīng)當(dāng)以原投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)作為最高限價(jià)。第二，與原有效投標(biāo)（響應(yīng)）供應(yīng)商進(jìn)行價(jià)格協(xié)商，合意提高該供應(yīng)商已經(jīng)響應(yīng)的非實(shí)質(zhì)性條件的，參考原投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)合理確定最終成交價(jià)格。沒有有效投標(biāo)（響應(yīng)）供應(yīng)商，需要向其他符合原采購(gòu)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件的特定供應(yīng)商采購(gòu)的，雙方應(yīng)當(dāng)在不改變?cè)少?gòu)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性條件的情況下，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十九條的規(guī)定，遵循該法規(guī)定的原則，在保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量和雙方商定合理價(jià)格的基礎(chǔ)上進(jìn)行采購(gòu)。

3.豁免成交結(jié)果公告與成交通知書發(fā)送程序環(huán)節(jié)。單一來(lái)源采購(gòu)成交結(jié)果公告與成交通知書發(fā)送程序環(huán)節(jié)并不具有競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式中標(biāo)（成交）結(jié)果公告與中標(biāo)（成交）通知書發(fā)送所具有的法律意義。競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式的中標(biāo)（成交）結(jié)果公告，其主要目的是公開宣布競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，并告知認(rèn)為因不公平、不公正而權(quán)益受損的供應(yīng)商及時(shí)尋求法律救濟(jì)。中標(biāo)（成交）結(jié)果通知書發(fā)送的主要目的是確保勝出的供應(yīng)商及時(shí)獲得通知，并依法及時(shí)簽訂采購(gòu)合同。而單一來(lái)源采購(gòu)并沒有競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，不可能因不公平、不公正而損害其他供應(yīng)商的權(quán)益。采購(gòu)合同完全在協(xié)商一致達(dá)成合意的基礎(chǔ)上訂立，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人損害其合法權(quán)益的，完全可以通過(guò)拒絕承諾并訂立合同的方式自行獲得救濟(jì)。并且在訂立書面合同之前，除雙方另有約定外，雙方可以反復(fù)協(xié)商，充分體現(xiàn)雙方當(dāng)事人的意思自治。意思自治是合同自由的基本要義。因此，單一來(lái)源采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)排除強(qiáng)制公告成交結(jié)果與發(fā)送成交通知書程序環(huán)節(jié)，書面合同訂立之后公告合同即可。而采購(gòu)合同公告的目的主要是接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）完善采購(gòu)需求規(guī)則

對(duì)統(tǒng)一的采購(gòu)需求規(guī)則中根據(jù)單一來(lái)源采購(gòu)的特點(diǎn)得準(zhǔn)予不適用的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)作出排除適用的規(guī)定。單一來(lái)源采購(gòu)的特點(diǎn)包括不競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)和各種適用情形所分別具有的特點(diǎn)。第一，得排除適用不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的禁止性規(guī)則。該規(guī)則只能適用于競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，而不適用于非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式。第二，得允許視情形排除適用采購(gòu)政策中屬于采購(gòu)需求范疇的措施規(guī)定。譬如：對(duì)以符合發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)排除適用節(jié)能環(huán)保強(qiáng)制采購(gòu)措施的規(guī)定。否則，可能在應(yīng)對(duì)緊急情況的時(shí)間要求上、措施有效性上不能滿足需要。再譬如：因必須使用不可替代的專利、專有技術(shù)導(dǎo)致供應(yīng)商具有唯一性而采用單一來(lái)源采購(gòu)的，也得排除適用節(jié)能環(huán)保強(qiáng)制采購(gòu)措施的規(guī)定。有時(shí)難以同時(shí)滿足此兩個(gè)不同的要求。第三，得允許視情況排除經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的適用。譬如：以符合發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)為由采用單一來(lái)源采購(gòu)的，得視情況的緊急性、嚴(yán)重性，排除適用經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）完善采購(gòu)合同規(guī)則

采購(gòu)程序規(guī)則完善應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)合同自由，采購(gòu)合同規(guī)則完善同樣應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)合同自由。對(duì)統(tǒng)一的采購(gòu)合同規(guī)則中根據(jù)單一來(lái)源采購(gòu)的特點(diǎn)得準(zhǔn)予不執(zhí)行的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)作出排除適用的規(guī)定。第一，得排除適用采購(gòu)政策中屬于采購(gòu)合同訂立資格條件和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)范疇的措施規(guī)定。譬如：中小企業(yè)預(yù)留份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠等措施。第二，得視情況排除適用合同變更、中止、終止等禁止性規(guī)定。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第五十條第一款規(guī)定，政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。該款所禁止的雙方當(dāng)事人擅自變更、中止或者終止合同，既禁止任何一方擅自變更、中止或者終止合同，也禁止雙方任意合意變更、中止和終止合同。禁止任何一方擅自變更、中止或者終止合同，這與一般民事合同相同。禁止雙方隨意合意變更、中止和終止合同，是政府采購(gòu)合同不同于一般民事合同的重要區(qū)別之一。采用競(jìng)爭(zhēng)性方式和程序訂立的采購(gòu)合同，允許雙方任意合意變更、中止或者終止，勢(shì)必導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性方式和程序空轉(zhuǎn)。然而，單一來(lái)源采購(gòu)并非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，其合同并非通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序簽訂，應(yīng)當(dāng)允許采購(gòu)人與供應(yīng)商合意變更、中止或者終止合同。但是，出現(xiàn)以下情形的不得合意變更、中止或者終止合同：第一，變更、中止或者終止損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的。第二，合意變更之后導(dǎo)致不符合單一來(lái)源采購(gòu)適用情形的。譬如：由公開招標(biāo)變更采用單一來(lái)源采購(gòu)，在合同履行過(guò)程中，變更采購(gòu)需求導(dǎo)致與原招標(biāo)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性條件不相符合的。第三，合意變更之后違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的。（全文注釋省略）

參考文獻(xiàn)：

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2. 王利明、楊立新、王軼、程嘯著：《民法學(xué)（第六版）》（上、下），法律出版社2020年版。

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