中國式緊急采購制度的建構(gòu)路徑

# 招標(biāo)信息 2022-12-29 14:07 來源：《中國政府采購》雜志2022年第11期

本文作者農(nóng)武東，工作單位系中國人民大學(xué)法學(xué)院。文章發(fā)表在《中國政府采購》雜志2022年第11期。

編者按

新冠肺炎疫情背景下的政府采購實踐顯現(xiàn)出我國緊急采購制度還有待完善。本文認(rèn)為中國式緊急采購制度的建構(gòu)應(yīng)從制度機制、組織機制和保障機制三個方面來完善，本文立足于當(dāng)前國內(nèi)實際并借鑒國外經(jīng)驗，從基本原則、程序完善、監(jiān)督救濟、戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)同機制、大數(shù)據(jù)運用、受益人參與、對中小微企業(yè)的支持保護八個層次對中國式緊急采購制度的建構(gòu)路徑進行了探討并提出政策建議。

本文基金項目：國家社科基金重大項目“緊急狀態(tài)的類型化和立法研究”（編號：20＆ZD175）。

中國式緊急采購制度的建構(gòu)路徑

一、中國式緊急采購的具體制度建構(gòu)

（一）緊急采購的基本原則

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第三條規(guī)定了：“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則?！钡谒氖龡l規(guī)定：“政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定?！币陨显瓌t了充分說明了《政府采購法》制定的根本目的是綜合考慮公共資金的使用效率和供應(yīng)商機會公平以及權(quán)利關(guān)系的平等，其實質(zhì)是建立在市場資源配置理論的基礎(chǔ)之上，而這顯然與緊急采購所面臨的物資需求極為迫切、物資市場相對短缺的局面大相徑庭。再加之《政府采購法》第八十五條明確規(guī)定了：“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法?！痹摋l規(guī)定顯然排除了緊急采購適用《政府采購法》基本原則的可能性，從而導(dǎo)致各地政府在應(yīng)急管理狀態(tài)下采用緊急采購模式時缺乏統(tǒng)一的原則導(dǎo)向。

法律原則具有指引、解釋和補充的功能。指引的功能在于明確一個制度的基本方向，解釋的功能在于對可能存在的模糊和歧義提供一個基本解釋標(biāo)準(zhǔn)，補充的功能在于對可能存在的漏洞進行兜底補充。而緊急采購制度作為一種例外和非常規(guī)制度，更迫切需要針對基本原則進行建構(gòu)，以對緊急采購過程中可能的混亂、模糊以及存在的漏洞與空白進行指引和補充。當(dāng)前，緊急采購的基本原則可以適當(dāng)參照應(yīng)急管理中的基本原則進行建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)針對應(yīng)急管理中的應(yīng)急法治原則、權(quán)力優(yōu)先原則、人權(quán)保障原則、比例原則和信息公開原則進行一定程度上的調(diào)試，以適用緊急采購的實踐。

（二）緊急采購程序機制

什么情況下政府可以啟動緊急采購？由哪些主體啟動緊急采購？緊急采購下應(yīng)當(dāng)適用何種采購方式？什么情況下應(yīng)當(dāng)適時終止緊急采購的適用？以上四個問題是緊急采購的程序機制需要重點回答的問題。

首先，緊急采購的特殊性在于其突破了常規(guī)采購的計劃性特征，而如果沒有對緊急采購的啟動條件和標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)定，就可能導(dǎo)致緊急采購程序的濫用，從而導(dǎo)致權(quán)力尋租等腐敗問題的產(chǎn)生。2020年12月財政部發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）中，參照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）對突發(fā)事件類型的劃分，將《政府采購法》中關(guān)于緊急采購的適用范圍由“嚴(yán)重的自然災(zāi)害和不可抗力”變更為“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件”。該種分類方式具有重要意義，可以為緊急采購程序的啟動提供指引。同時，還應(yīng)該比照《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的相關(guān)規(guī)定，按照社會危害程度、影響范圍等因素，將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級，緊急采購制度層面可以結(jié)合相應(yīng)風(fēng)險級別和緊急程度，確定相應(yīng)緊急采購級別，并對緊急采購級別進行實時調(diào)整，不同的級別適用不同的采購方式和流程。

其次，征求意見稿中對哪些主體能夠啟動緊急采購依然進行了回避，在我國緊急采購的實踐中，通常是由財政主管部門授權(quán)啟動緊急采購程序，例如財政部2020年1月發(fā)布的《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》。當(dāng)前還需要注意兩個問題：第一，是否應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律法規(guī)中對授權(quán)進行分級管理。第二，政府臨時成立的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)是否可以啟動應(yīng)急采購授權(quán)。同時，還應(yīng)該考慮到財政部門并非專業(yè)的應(yīng)急機構(gòu)，其內(nèi)部缺乏對風(fēng)險預(yù)判以及對緊急情況進行及時研判的專業(yè)人員，如果只能由財政主管部門啟動緊急采購程序可能導(dǎo)致時間上的滯后性。因此，當(dāng)危機發(fā)生時可由應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)等專業(yè)機構(gòu)對危機情況進行科學(xué)研判后，報財政主管部門進行緊急采購程序的啟動，也可由財政主管部門與相關(guān)專業(yè)機構(gòu)共同進行研判并作出決定。

再次，2022年發(fā)布的最新的征求意見稿中對單一來源采購適用的情況進行了重新的規(guī)定，但依然未涉及對緊急采購的相關(guān)規(guī)定，這就使在什么情況下緊急采購可以適用單一來源采購依舊處于模糊狀態(tài)中。羅馬尼亞在新冠肺炎疫情期間，選擇忽視歐盟2014年發(fā)布的有關(guān)公共采購的指令（24/2014/EU），允許政府對醫(yī)療物資之外的物資進行直接的采購，受到國外學(xué)者們的批評。批評者認(rèn)為采取此種完全跳出法律框架之外的直接采購，而不是利用當(dāng)前法律框架的韌性進行調(diào)試（比如采取法律規(guī)定的加速談判程序），是不透明且缺少問責(zé)性的表現(xiàn)，且極容易產(chǎn)生腐敗和低效率等問題。批評者明確指出，針對緊急的醫(yī)療產(chǎn)品之外的其他物資進行直接的采購是不必要的，甚至是不合法的，它鼓勵腐敗、不透明并且缺乏問責(zé)。如果《政府采購法》選擇對緊急采購的采用方式進行回避，不僅將導(dǎo)致我國政府采購制度缺乏必要的韌性，更會助長緊急采購領(lǐng)域腐敗的發(fā)生。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)參照域外法治的經(jīng)驗，對緊急采購的方式進行詳細(xì)的規(guī)定，不能在緊急采購中當(dāng)然地適用直接采購、單一來源采購的程序，應(yīng)盡可能地采用框架協(xié)議下的緊急采購或加速談判程序。

最后，2022年的征求意見稿對2021年的征求意見稿第五十二條進行了刪改，刪除了第五十二條第二款關(guān)于“當(dāng)市場供應(yīng)能力、供應(yīng)時間能滿足應(yīng)急救援需要的，采購人不得因緊急采購排除競爭”的規(guī)定。該條的刪減意味著最新的征求意見稿又重新回避了對緊急采購適用終止的問題。而缺乏對緊急采購何時終止的規(guī)定，可能導(dǎo)致在市場供需平衡的情況下，濫用緊急采購程序。在我國緊急采購制度的建構(gòu)過程中，對緊急采購適用的終止條件進行規(guī)定是必不可少的，對終止條件的規(guī)定需要綜合考慮市場的供需情況、當(dāng)前危機的緊急程度、物資的緊迫性與重要性等多種因素，避免不法分子濫用緊急采購程序損害國家利益、謀取不正當(dāng)利益。

（三）緊急采購的監(jiān)督救濟機制

《政府采購法》第六章、第七章、第八章分別規(guī)定了質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查以及法律責(zé)任，很好地構(gòu)建了我國政府采購的權(quán)責(zé)體系，但因為《政府采購法》對緊急采購的排除適用，使得當(dāng)前缺乏對緊急采購監(jiān)督救濟機制的建構(gòu)，緊急采購處于權(quán)責(zé)不相稱的狀況中。《政府采購法》不僅應(yīng)當(dāng)在法律層面對緊急采購中的監(jiān)督機制、救濟機制進行詳細(xì)的規(guī)定，還應(yīng)該根據(jù)緊急采購自身的特殊性，構(gòu)建針對緊急采購程序的特殊監(jiān)督救濟制度。例如，聯(lián)合國難民署提出的“實時評估”機制的關(guān)鍵在于構(gòu)建一個實施評估的團隊小組，對機構(gòu)的采購進行實時的評估和比較，“實時評估”概念的提出是為了彌補事后審查監(jiān)督的困難，其要求小組團隊具有較好的專業(yè)性，能夠一開始就識別并糾正采購中可能存在的問題。對于類似的機制措施，立法機構(gòu)應(yīng)該借鑒并運用到我國緊急采購制度的建構(gòu)中，從而構(gòu)建有中國特色的緊急采購監(jiān)督救濟機制。

二、緊急采購的組織機制建構(gòu)

（一）戰(zhàn)略采購規(guī)劃

戰(zhàn)略采購規(guī)劃是為了給不確定性事件的應(yīng)對注入確定性，當(dāng)重大突發(fā)公共事件發(fā)生時政府手中有“糧食、彈藥”。戰(zhàn)略采購規(guī)劃制度的關(guān)鍵在日常，政府在日常要做好“戰(zhàn)”時物資儲備、供應(yīng)商甄別和培養(yǎng)、人才的培養(yǎng)等工作。因此，緊急采購的戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)鍵在于：一是要用好常態(tài)下的戰(zhàn)略合作框架協(xié)議；二是要培養(yǎng)與供應(yīng)商的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立了應(yīng)急物資的保障協(xié)議制度，第三十二條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲備制度?？h級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給?！笨梢姡瑖姨岢趹?yīng)急情況尚未發(fā)生的情況下就積極與應(yīng)急物資的供應(yīng)商進行磋商，做到防患于未然。但《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的規(guī)定主要針對的是應(yīng)急物資的磋商與準(zhǔn)備，而當(dāng)面臨新冠肺炎疫情這類突發(fā)性強、影響范圍大的事件，僅僅依靠事前的物資協(xié)議保障制度難以應(yīng)對。應(yīng)當(dāng)將戰(zhàn)略合作框架協(xié)議作為緊急采購中戰(zhàn)略規(guī)劃的重要部分，擴展戰(zhàn)略規(guī)劃的范圍，不僅限于物資的準(zhǔn)備。需要積極探索企業(yè)、供應(yīng)商等社會組織與政府應(yīng)急能力的互補，在此基礎(chǔ)上簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，以滿足應(yīng)急狀態(tài)下的風(fēng)險管理、風(fēng)險評估（例如，應(yīng)急管理部與阿里巴巴集團簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議）。同時，應(yīng)當(dāng)通過戰(zhàn)略合作框架協(xié)議積極吸納社會組織中的專業(yè)人員參與到緊急采購的過程中，使緊急采購政策的產(chǎn)出具有更高的科學(xué)性、有效性。

與緊急采購中的戰(zhàn)略合作框架協(xié)議不同，緊急采購中的合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)主要是指采購與供應(yīng)的一體化。政府選擇國家和省級應(yīng)急物資重點生產(chǎn)企業(yè)建立伙伴關(guān)系，成立現(xiàn)場工作組，協(xié)助和督促企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和擴大產(chǎn)能，并運用稅收優(yōu)惠、資金扶持等政策在應(yīng)急狀態(tài)下調(diào)動重點合作伙伴的積極性。而在實踐中，相關(guān)部門直到新冠肺炎疫情暴發(fā)后，才開始梳理應(yīng)急醫(yī)療產(chǎn)業(yè)鏈，臨時與相關(guān)供應(yīng)商建立合作關(guān)系，對重點企業(yè)實行清單式管理與政策支持。這顯然不符合戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的長遠性、戰(zhàn)略性的特點，而僅僅是臨時性、緊急性、單一性的合作關(guān)系，不利于緊急采購制度的整體性、戰(zhàn)略性建構(gòu)。

（二）協(xié)同機制

緊急采購的協(xié)同機制建構(gòu)主要包括中央與地方政府之間的協(xié)同、政府部門之間協(xié)同、區(qū)域之間的協(xié)同、政府與社會組織之間的協(xié)同以及各主體之間信息的協(xié)同。《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》中強調(diào)：“要按照綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地為主的原則，健全中央與地方分級響應(yīng)機制，明確各級各類災(zāi)害事故響應(yīng)程序，進一步理順防汛抗旱、抗震救災(zāi)、森林草原防滅火等指揮機制。同時，要強化部門協(xié)同與區(qū)域協(xié)同?！蔽覈趹?yīng)對重大的突發(fā)事件時，通常都會啟動聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同機制，例如此次新冠肺炎疫情中，中央層面就成立了由交通部、民政部、審計署等多個部門參與的聯(lián)防聯(lián)控工作機制，該機制是具有中國特色的一套應(yīng)急管理機制。而在緊急采購制度的建構(gòu)中同樣應(yīng)當(dāng)重視協(xié)同機制的建構(gòu)，避免出現(xiàn)各地區(qū)之間、各部門之間相互掣肘，影響緊急采購的成效。同時，除了區(qū)域和部門之間的協(xié)同外，還要注重構(gòu)建政府與社會組織之間的協(xié)同關(guān)系，利用社會組織的基層行動能力，更及時、合理地了解當(dāng)前一線各地區(qū)、各部門最緊缺的物資，從而更有效率地開展緊急采購項目。最后，緊急采購中各主體之間信息的協(xié)同也同樣重要，重點生產(chǎn)企業(yè)和重點醫(yī)療機構(gòu)要及時收集應(yīng)急物資的供需信息，并結(jié)合當(dāng)前的應(yīng)急信息建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)。各部門之間的信息協(xié)同要同步，從而保證產(chǎn)品的生產(chǎn)質(zhì)量合格和價格合理，保證物資配置和資金使用的效率。

三、緊急采購的保障機制建構(gòu)

（一）大數(shù)據(jù)電子化平臺

2015年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》指出：“大數(shù)據(jù)應(yīng)用能夠揭示傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，促進社會事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合，將極大提升政府整體數(shù)據(jù)分析能力，為有效處理復(fù)雜社會問題提供新的手段。建立‘用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新’的管理機制，實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，將推動政府管理理念和社會治理模式進步，加快建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟體制和中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，逐步實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化?！蓖辏瑖鴦?wù)院又發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分懈釉敿?xì)地指出，“要運用大數(shù)據(jù)加強和改進市場監(jiān)管，推進政府和社會信息資源開放共享，提高政府運用大數(shù)據(jù)的能力”。在政府采購領(lǐng)域，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)κ袌鲲L(fēng)險相關(guān)數(shù)據(jù)資源進行全方位的收集與分析，并將這些數(shù)據(jù)信息納入風(fēng)險防控系統(tǒng)中，充分挖掘數(shù)據(jù)的價值，為政府采購風(fēng)險的有效防控奠定良好的基礎(chǔ)。

同時，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能夠在政府采購的多個階段發(fā)揮巨大的作用。在供需匹配方面，通過大數(shù)據(jù)對上下游企業(yè)資源進行共享對接，構(gòu)建采購人與供應(yīng)商的信息交流平臺，使得供應(yīng)商所供應(yīng)的產(chǎn)品、供應(yīng)產(chǎn)品的數(shù)量、配送時間與方式及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量等數(shù)據(jù)能在網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺上及時發(fā)布，使采購主體與供應(yīng)商之間的信息溝通準(zhǔn)確、及時，幫助其在突發(fā)事件中及時對市場上的供需情況做出反應(yīng)。2022年的征求意見稿相比之前的征求意見稿在第五十五條有關(guān)電子化政府采購中，增加了“推進電子證照應(yīng)用，實現(xiàn)政府采購信息資源與其他公共服務(wù)平臺互聯(lián)共享”?？梢姡畔⒌幕ヂ?lián)共享是大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的重點關(guān)注領(lǐng)域。

在審計方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)φ少徶贫鹊膱?zhí)行情況以及取得的績效情況進行相應(yīng)的反映，實現(xiàn)對政府采購中心、采購單位以及供應(yīng)商在進行政府采購的時候所出現(xiàn)的重大違法違規(guī)問題的精準(zhǔn)打擊，助力全面實施政府采購信息的系統(tǒng)審計。

在監(jiān)管方面，監(jiān)管部門可以依據(jù)政府采購大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)違法行為風(fēng)險點、預(yù)測違法行為，提早采取行動。大數(shù)據(jù)可以助力監(jiān)管人員及時獲取或固定違法證據(jù)。通過開放監(jiān)管的相關(guān)數(shù)據(jù)，民眾可以隨時關(guān)注監(jiān)管結(jié)果、獲取違法行為人或違法企業(yè)的違法信息，進而對此發(fā)表評論。這種方式有利于強化社會監(jiān)督評價，通過社會輿論的力量、社會信用信息的評價等震懾違法行為人。

突發(fā)事件為腐敗提供了滋生的溫床。緊急采購下對財務(wù)控制的減少、資金利用水平的大規(guī)模提升、各個機構(gòu)部門之間的壓力合作、供需的極度不匹配、程序的模糊以及各部門人員之間的頻繁流動等現(xiàn)實情況使得緊急采購?fù)窃谝环N步調(diào)不協(xié)調(diào)、準(zhǔn)備不充分、缺少必要程序的情況下進行的，這只會更加催生腐敗。因此，相比政府在常規(guī)政府采購中運用大數(shù)據(jù)技術(shù)的情況，在緊急采購中充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅是更為必要的而且是更為緊迫的，研究緊急采購中大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用將是未來重要的課題。

（二）需求導(dǎo)向的受益人參與機制

在傳統(tǒng)公共行政模式下，公共部門較少地關(guān)注外部環(huán)境以及利害關(guān)系人，在政府采購這種由政府主導(dǎo)的制度環(huán)境中更為如此。同樣，在緊急采購中由于政府面臨的是更為緊急和危機的事態(tài)，因此會更容易忽視受益人的參與。在很多情況下政府部門采用的是由決策部門進行需求表達和物資選擇的管理者主導(dǎo)模式，而不是服務(wù)需求的需求者主導(dǎo)模式。緊急采購人員通常在確定受益人需求方面行使高度的自由裁量權(quán)，采購人員在確定需求和偏好方面的自由裁量權(quán)越大，就越容易對緊急采購產(chǎn)生不正當(dāng)影響。因此，在需求錨定階段引入受益人參與是必要的，并且能夠幫助政府實現(xiàn)精確的供需匹配。同時，還應(yīng)當(dāng)看到，受益人參與不應(yīng)當(dāng)僅限于需求錨定階段，還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)其在緊急采購中的全過程參與。應(yīng)當(dāng)建立受益人信息反饋制度，因為受益人是采購活動所直接服務(wù)的對象，所以受益人可以有效發(fā)揮監(jiān)督管理作用。在受益人接受了緊急采購的物資或服務(wù)后，可以將使用情況、供應(yīng)商提供服務(wù)的情況積極向采購人進行反饋，以便更好地實現(xiàn)其對緊急采購的監(jiān)督。另外，受益人不僅僅是民眾個體，民眾單個個體的力量往往是薄弱的，緊急采購的服務(wù)對象往往是一個地區(qū)、一個社區(qū)或小區(qū)，要積極培育基層自治力量參與到緊急采購的全過程中。在2004年印度尼西亞海嘯后的住房重建項目中，某援助機構(gòu)在當(dāng)?shù)毓媾粕瞎剂隧椖拷ㄖ蛣趧恿Τ杀镜燃?xì)節(jié)，而當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人員與援助人員一起設(shè)計房屋、選擇材料，并組織設(shè)備、勞動力、車輛和倉庫。最后，當(dāng)?shù)亟ㄖ块T人員和社區(qū)協(xié)調(diào)人還簽署了一份建筑項目成功完成的認(rèn)證書。受益人或受益人團體應(yīng)當(dāng)被及時告知緊急采購的過程、供應(yīng)商的選擇等信息，并為緊急采購決策提供建議。同時，受益人團體中的基層組織（例如基層黨組織）應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)受益人參與物資匹配、物流調(diào)配、信息反饋等多個階段，發(fā)揮參與決策、民主監(jiān)督的功能，提升緊急采購制度的效能。在緊急采購的全過程中，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的力量都是不容忽視的，采購人與受益人在緊急采購中的合作能夠很好地防止腐敗問題的發(fā)生。

（三）對中小微企業(yè)的傾斜保護機制

重大突發(fā)性事件會對經(jīng)濟產(chǎn)生較大的沖擊，在危機期間，中小微企業(yè)抗風(fēng)險能力較低，成為受沖擊最大的經(jīng)濟主體之一。新冠肺炎疫情期間的調(diào)查統(tǒng)計顯示，有近90％的中小企業(yè)認(rèn)為此次新冠肺炎疫情使得企業(yè)營業(yè)收入下降、生產(chǎn)成本上升。因為疫情的擴散、居民流動性和消費意愿的降低，中小微企業(yè)在新冠肺炎疫情期間普遍面臨缺乏生產(chǎn)訂單、資金鏈斷裂、復(fù)工復(fù)產(chǎn)困難等現(xiàn)實困境，這些困境嚴(yán)重影響了中小微企業(yè)的健康發(fā)展。在常規(guī)的政府采購中，中小微企業(yè)因為“準(zhǔn)入門檻”“認(rèn)定資質(zhì)”“技術(shù)要求”等政策性要求，以及中小微企業(yè)自身在資金、供應(yīng)鏈、技術(shù)以及信息獲取上的局限性，與大型企業(yè)競爭往往處于劣勢地位。歐盟國家很早就注意到這個問題，各個國家都相繼出臺了政策對中小微企業(yè)進行政策支持和傾斜保護，例如，幫助中小微企業(yè)更好地了解政府的采購信息、降低準(zhǔn)入門檻、簡化資格預(yù)審要求、分解采購項目、使用框架協(xié)議、鼓勵中小微企業(yè)組成聯(lián)合采購團體等，有利地促進了中小微企業(yè)在政府采購中所占的比例。在我國也有學(xué)者提出要利用政府采購支持中小微企業(yè)發(fā)展，更好地維護政府采購市場的公平競爭和良好秩序，促進社會就業(yè)、穩(wěn)定社會經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵和促進科技創(chuàng)新。

事實上，作為在危機時期受沖擊最大的經(jīng)濟主體之一，中小微企業(yè)的經(jīng)營面臨巨大的困境，如何利用好緊急采購這個應(yīng)急狀態(tài)下有利的政策工具，促進地方受到激烈沖擊的中小微企業(yè)的復(fù)原與發(fā)展，是我們需要著重關(guān)注的課題。

四、結(jié)語

20年來，我國政府采購制度隨著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化而不斷發(fā)展，而緊急采購制度作為政府采購制度的一部分卻有待完善。究其原因主要有三個：第一，我國應(yīng)急管理體系的發(fā)展本身起步較晚，公共應(yīng)急體系的建立始于2003年“非典”疫情，2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布標(biāo)志著我國應(yīng)急法制體系框架的初步建立，緊急采購制度的起步和發(fā)展相對較緩。第二，從2003年《政府采購法》開始實施到最近的一次征求意見稿的發(fā)布，緊急采購仍在《政府采購法》的適用范圍之外。設(shè)計的初衷可能是考慮到緊急采購涉及非常規(guī)程序，應(yīng)由相關(guān)地方和部門根據(jù)實際情況進行靈活處理，而這樣的考量也在一定程度上限制了緊急采購制度的發(fā)展。第三，緊急采購問題本身是一個跨學(xué)科、多層次的問題，實踐次數(shù)較少，文獻資料難以獲得，使得關(guān)于這方面的研究相對滯后。

但應(yīng)當(dāng)看到，例外情況往往代表著更大的自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁又?jǐn)慎的行使，不然將帶來合法性危機以及腐敗等問題，緊急采購也是如此。因此，本文提出從制度機制、組織機制、保障機制三個方面建構(gòu)中國式的緊急采購制度。制度機制的建構(gòu)主要涉及法律規(guī)范層面，組織機制主要涉及具體的決策和運行層面，保障機制主要涉及技術(shù)運用、公共參與以及政策功能層面。緊急采購制度的建構(gòu)是一個系統(tǒng)工程，不僅需要在法律層面給予關(guān)注，更需要在其決策、運行、實施、產(chǎn)出等多個層面給予同等的關(guān)注。