中國(guó)式緊急采購(gòu)制度的建構(gòu)路徑

# 招標(biāo)信息 2022-12-29 14:07 來(lái)源：《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2022年第11期

本文作者農(nóng)武東，工作單位系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院。文章發(fā)表在《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2022年第11期。

編者按

新冠肺炎疫情背景下的政府采購(gòu)實(shí)踐顯現(xiàn)出我國(guó)緊急采購(gòu)制度還有待完善。本文認(rèn)為中國(guó)式緊急采購(gòu)制度的建構(gòu)應(yīng)從制度機(jī)制、組織機(jī)制和保障機(jī)制三個(gè)方面來(lái)完善，本文立足于當(dāng)前國(guó)內(nèi)實(shí)際并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從基本原則、程序完善、監(jiān)督救濟(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)同機(jī)制、大數(shù)據(jù)運(yùn)用、受益人參與、對(duì)中小微企業(yè)的支持保護(hù)八個(gè)層次對(duì)中國(guó)式緊急采購(gòu)制度的建構(gòu)路徑進(jìn)行了探討并提出政策建議。

本文基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“緊急狀態(tài)的類型化和立法研究”（編號(hào)：20＆ZD175）。

中國(guó)式緊急采購(gòu)制度的建構(gòu)路徑

一、中國(guó)式緊急采購(gòu)的具體制度建構(gòu)

（一）緊急采購(gòu)的基本原則

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第三條規(guī)定了：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則?！钡谒氖龡l規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”以上原則了充分說(shuō)明了《政府采購(gòu)法》制定的根本目的是綜合考慮公共資金的使用效率和供應(yīng)商機(jī)會(huì)公平以及權(quán)利關(guān)系的平等，其實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)資源配置理論的基礎(chǔ)之上，而這顯然與緊急采購(gòu)所面臨的物資需求極為迫切、物資市場(chǎng)相對(duì)短缺的局面大相徑庭。再加之《政府采購(gòu)法》第八十五條明確規(guī)定了：“對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法?！痹摋l規(guī)定顯然排除了緊急采購(gòu)適用《政府采購(gòu)法》基本原則的可能性，從而導(dǎo)致各地政府在應(yīng)急管理狀態(tài)下采用緊急采購(gòu)模式時(shí)缺乏統(tǒng)一的原則導(dǎo)向。

法律原則具有指引、解釋和補(bǔ)充的功能。指引的功能在于明確一個(gè)制度的基本方向，解釋的功能在于對(duì)可能存在的模糊和歧義提供一個(gè)基本解釋標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充的功能在于對(duì)可能存在的漏洞進(jìn)行兜底補(bǔ)充。而緊急采購(gòu)制度作為一種例外和非常規(guī)制度，更迫切需要針對(duì)基本原則進(jìn)行建構(gòu)，以對(duì)緊急采購(gòu)過(guò)程中可能的混亂、模糊以及存在的漏洞與空白進(jìn)行指引和補(bǔ)充。當(dāng)前，緊急采購(gòu)的基本原則可以適當(dāng)參照應(yīng)急管理中的基本原則進(jìn)行建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)應(yīng)急管理中的應(yīng)急法治原則、權(quán)力優(yōu)先原則、人權(quán)保障原則、比例原則和信息公開(kāi)原則進(jìn)行一定程度上的調(diào)試，以適用緊急采購(gòu)的實(shí)踐。

（二）緊急采購(gòu)程序機(jī)制

什么情況下政府可以啟動(dòng)緊急采購(gòu)？由哪些主體啟動(dòng)緊急采購(gòu)？緊急采購(gòu)下應(yīng)當(dāng)適用何種采購(gòu)方式？什么情況下應(yīng)當(dāng)適時(shí)終止緊急采購(gòu)的適用？以上四個(gè)問(wèn)題是緊急采購(gòu)的程序機(jī)制需要重點(diǎn)回答的問(wèn)題。

首先，緊急采購(gòu)的特殊性在于其突破了常規(guī)采購(gòu)的計(jì)劃性特征，而如果沒(méi)有對(duì)緊急采購(gòu)的啟動(dòng)條件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，就可能導(dǎo)致緊急采購(gòu)程序的濫用，從而導(dǎo)致權(quán)力尋租等腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。2020年12月財(cái)政部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”）中，參照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）對(duì)突發(fā)事件類型的劃分，將《政府采購(gòu)法》中關(guān)于緊急采購(gòu)的適用范圍由“嚴(yán)重的自然災(zāi)害和不可抗力”變更為“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)事件”。該種分類方式具有重要意義，可以為緊急采購(gòu)程序的啟動(dòng)提供指引。同時(shí)，還應(yīng)該比照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的相關(guān)規(guī)定，按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)，緊急采購(gòu)制度層面可以結(jié)合相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和緊急程度，確定相應(yīng)緊急采購(gòu)級(jí)別，并對(duì)緊急采購(gòu)級(jí)別進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整，不同的級(jí)別適用不同的采購(gòu)方式和流程。

其次，征求意見(jiàn)稿中對(duì)哪些主體能夠啟動(dòng)緊急采購(gòu)依然進(jìn)行了回避，在我國(guó)緊急采購(gòu)的實(shí)踐中，通常是由財(cái)政主管部門(mén)授權(quán)啟動(dòng)緊急采購(gòu)程序，例如財(cái)政部2020年1月發(fā)布的《關(guān)于疫情防控采購(gòu)便利化的通知》。當(dāng)前還需要注意兩個(gè)問(wèn)題：第一，是否應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)授權(quán)進(jìn)行分級(jí)管理。第二，政府臨時(shí)成立的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)是否可以啟動(dòng)應(yīng)急采購(gòu)授權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)該考慮到財(cái)政部門(mén)并非專業(yè)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判以及對(duì)緊急情況進(jìn)行及時(shí)研判的專業(yè)人員，如果只能由財(cái)政主管部門(mén)啟動(dòng)緊急采購(gòu)程序可能導(dǎo)致時(shí)間上的滯后性。因此，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)可由應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)危機(jī)情況進(jìn)行科學(xué)研判后，報(bào)財(cái)政主管部門(mén)進(jìn)行緊急采購(gòu)程序的啟動(dòng)，也可由財(cái)政主管部門(mén)與相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行研判并作出決定。

再次，2022年發(fā)布的最新的征求意見(jiàn)稿中對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)適用的情況進(jìn)行了重新的規(guī)定，但依然未涉及對(duì)緊急采購(gòu)的相關(guān)規(guī)定，這就使在什么情況下緊急采購(gòu)可以適用單一來(lái)源采購(gòu)依舊處于模糊狀態(tài)中。羅馬尼亞在新冠肺炎疫情期間，選擇忽視歐盟2014年發(fā)布的有關(guān)公共采購(gòu)的指令（24/2014/EU），允許政府對(duì)醫(yī)療物資之外的物資進(jìn)行直接的采購(gòu)，受到國(guó)外學(xué)者們的批評(píng)。批評(píng)者認(rèn)為采取此種完全跳出法律框架之外的直接采購(gòu)，而不是利用當(dāng)前法律框架的韌性進(jìn)行調(diào)試（比如采取法律規(guī)定的加速談判程序），是不透明且缺少問(wèn)責(zé)性的表現(xiàn)，且極容易產(chǎn)生腐敗和低效率等問(wèn)題。批評(píng)者明確指出，針對(duì)緊急的醫(yī)療產(chǎn)品之外的其他物資進(jìn)行直接的采購(gòu)是不必要的，甚至是不合法的，它鼓勵(lì)腐敗、不透明并且缺乏問(wèn)責(zé)。如果《政府采購(gòu)法》選擇對(duì)緊急采購(gòu)的采用方式進(jìn)行回避，不僅將導(dǎo)致我國(guó)政府采購(gòu)制度缺乏必要的韌性，更會(huì)助長(zhǎng)緊急采購(gòu)領(lǐng)域腐敗的發(fā)生。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)參照域外法治的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)緊急采購(gòu)的方式進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，不能在緊急采購(gòu)中當(dāng)然地適用直接采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)的程序，應(yīng)盡可能地采用框架協(xié)議下的緊急采購(gòu)或加速談判程序。

最后，2022年的征求意見(jiàn)稿對(duì)2021年的征求意見(jiàn)稿第五十二條進(jìn)行了刪改，刪除了第五十二條第二款關(guān)于“當(dāng)市場(chǎng)供應(yīng)能力、供應(yīng)時(shí)間能滿足應(yīng)急救援需要的，采購(gòu)人不得因緊急采購(gòu)排除競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定。該條的刪減意味著最新的征求意見(jiàn)稿又重新回避了對(duì)緊急采購(gòu)適用終止的問(wèn)題。而缺乏對(duì)緊急采購(gòu)何時(shí)終止的規(guī)定，可能導(dǎo)致在市場(chǎng)供需平衡的情況下，濫用緊急采購(gòu)程序。在我國(guó)緊急采購(gòu)制度的建構(gòu)過(guò)程中，對(duì)緊急采購(gòu)適用的終止條件進(jìn)行規(guī)定是必不可少的，對(duì)終止條件的規(guī)定需要綜合考慮市場(chǎng)的供需情況、當(dāng)前危機(jī)的緊急程度、物資的緊迫性與重要性等多種因素，避免不法分子濫用緊急采購(gòu)程序損害國(guó)家利益、謀取不正當(dāng)利益。

（三）緊急采購(gòu)的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制

《政府采購(gòu)法》第六章、第七章、第八章分別規(guī)定了質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查以及法律責(zé)任，很好地構(gòu)建了我國(guó)政府采購(gòu)的權(quán)責(zé)體系，但因?yàn)椤墩少?gòu)法》對(duì)緊急采購(gòu)的排除適用，使得當(dāng)前缺乏對(duì)緊急采購(gòu)監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制的建構(gòu)，緊急采購(gòu)處于權(quán)責(zé)不相稱的狀況中?！墩少?gòu)法》不僅應(yīng)當(dāng)在法律層面對(duì)緊急采購(gòu)中的監(jiān)督機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，還應(yīng)該根據(jù)緊急采購(gòu)自身的特殊性，構(gòu)建針對(duì)緊急采購(gòu)程序的特殊監(jiān)督救濟(jì)制度。例如，聯(lián)合國(guó)難民署提出的“實(shí)時(shí)評(píng)估”機(jī)制的關(guān)鍵在于構(gòu)建一個(gè)實(shí)施評(píng)估的團(tuán)隊(duì)小組，對(duì)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)進(jìn)行實(shí)時(shí)的評(píng)估和比較，“實(shí)時(shí)評(píng)估”概念的提出是為了彌補(bǔ)事后審查監(jiān)督的困難，其要求小組團(tuán)隊(duì)具有較好的專業(yè)性，能夠一開(kāi)始就識(shí)別并糾正采購(gòu)中可能存在的問(wèn)題。對(duì)于類似的機(jī)制措施，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該借鑒并運(yùn)用到我國(guó)緊急采購(gòu)制度的建構(gòu)中，從而構(gòu)建有中國(guó)特色的緊急采購(gòu)監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。

二、緊急采購(gòu)的組織機(jī)制建構(gòu)

（一）戰(zhàn)略采購(gòu)規(guī)劃

戰(zhàn)略采購(gòu)規(guī)劃是為了給不確定性事件的應(yīng)對(duì)注入確定性，當(dāng)重大突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)政府手中有“糧食、彈藥”。戰(zhàn)略采購(gòu)規(guī)劃制度的關(guān)鍵在日常，政府在日常要做好“戰(zhàn)”時(shí)物資儲(chǔ)備、供應(yīng)商甄別和培養(yǎng)、人才的培養(yǎng)等工作。因此，緊急采購(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)鍵在于：一是要用好常態(tài)下的戰(zhàn)略合作框架協(xié)議；二是要培養(yǎng)與供應(yīng)商的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立了應(yīng)急物資的保障協(xié)議制度，第三十二條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲(chǔ)備制度?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給?！笨梢?jiàn)，國(guó)家提倡在應(yīng)急情況尚未發(fā)生的情況下就積極與應(yīng)急物資的供應(yīng)商進(jìn)行磋商，做到防患于未然。但《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的規(guī)定主要針對(duì)的是應(yīng)急物資的磋商與準(zhǔn)備，而當(dāng)面臨新冠肺炎疫情這類突發(fā)性強(qiáng)、影響范圍大的事件，僅僅依靠事前的物資協(xié)議保障制度難以應(yīng)對(duì)。應(yīng)當(dāng)將戰(zhàn)略合作框架協(xié)議作為緊急采購(gòu)中戰(zhàn)略規(guī)劃的重要部分，擴(kuò)展戰(zhàn)略規(guī)劃的范圍，不僅限于物資的準(zhǔn)備。需要積極探索企業(yè)、供應(yīng)商等社會(huì)組織與政府應(yīng)急能力的互補(bǔ)，在此基礎(chǔ)上簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，以滿足應(yīng)急狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（例如，應(yīng)急管理部與阿里巴巴集團(tuán)簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議）。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議積極吸納社會(huì)組織中的專業(yè)人員參與到緊急采購(gòu)的過(guò)程中，使緊急采購(gòu)政策的產(chǎn)出具有更高的科學(xué)性、有效性。

與緊急采購(gòu)中的戰(zhàn)略合作框架協(xié)議不同，緊急采購(gòu)中的合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)主要是指采購(gòu)與供應(yīng)的一體化。政府選擇國(guó)家和省級(jí)應(yīng)急物資重點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)建立伙伴關(guān)系，成立現(xiàn)場(chǎng)工作組，協(xié)助和督促企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和擴(kuò)大產(chǎn)能，并運(yùn)用稅收優(yōu)惠、資金扶持等政策在應(yīng)急狀態(tài)下調(diào)動(dòng)重點(diǎn)合作伙伴的積極性。而在實(shí)踐中，相關(guān)部門(mén)直到新冠肺炎疫情暴發(fā)后，才開(kāi)始梳理應(yīng)急醫(yī)療產(chǎn)業(yè)鏈，臨時(shí)與相關(guān)供應(yīng)商建立合作關(guān)系，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行清單式管理與政策支持。這顯然不符合戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性的特點(diǎn)，而僅僅是臨時(shí)性、緊急性、單一性的合作關(guān)系，不利于緊急采購(gòu)制度的整體性、戰(zhàn)略性建構(gòu)。

（二）協(xié)同機(jī)制

緊急采購(gòu)的協(xié)同機(jī)制建構(gòu)主要包括中央與地方政府之間的協(xié)同、政府部門(mén)之間協(xié)同、區(qū)域之間的協(xié)同、政府與社會(huì)組織之間的協(xié)同以及各主體之間信息的協(xié)同。《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)：“要按照綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主的原則，健全中央與地方分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，明確各級(jí)各類災(zāi)害事故響應(yīng)程序，進(jìn)一步理順?lè)姥纯购怠⒖拐鹁葹?zāi)、森林草原防滅火等指揮機(jī)制。同時(shí)，要強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同與區(qū)域協(xié)同。”我國(guó)在應(yīng)對(duì)重大的突發(fā)事件時(shí)，通常都會(huì)啟動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同機(jī)制，例如此次新冠肺炎疫情中，中央層面就成立了由交通部、民政部、審計(jì)署等多個(gè)部門(mén)參與的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，該機(jī)制是具有中國(guó)特色的一套應(yīng)急管理機(jī)制。而在緊急采購(gòu)制度的建構(gòu)中同樣應(yīng)當(dāng)重視協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)，避免出現(xiàn)各地區(qū)之間、各部門(mén)之間相互掣肘，影響緊急采購(gòu)的成效。同時(shí)，除了區(qū)域和部門(mén)之間的協(xié)同外，還要注重構(gòu)建政府與社會(huì)組織之間的協(xié)同關(guān)系，利用社會(huì)組織的基層行動(dòng)能力，更及時(shí)、合理地了解當(dāng)前一線各地區(qū)、各部門(mén)最緊缺的物資，從而更有效率地開(kāi)展緊急采購(gòu)項(xiàng)目。最后，緊急采購(gòu)中各主體之間信息的協(xié)同也同樣重要，重點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)和重點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)要及時(shí)收集應(yīng)急物資的供需信息，并結(jié)合當(dāng)前的應(yīng)急信息建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)。各部門(mén)之間的信息協(xié)同要同步，從而保證產(chǎn)品的生產(chǎn)質(zhì)量合格和價(jià)格合理，保證物資配置和資金使用的效率。

三、緊急采購(gòu)的保障機(jī)制建構(gòu)

（一）大數(shù)據(jù)電子化平臺(tái)

2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ分赋觯骸按髷?shù)據(jù)應(yīng)用能夠揭示傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合，將極大提升政府整體數(shù)據(jù)分析能力，為有效處理復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題提供新的手段。建立‘用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新’的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，將推動(dòng)政府管理理念和社會(huì)治理模式進(jìn)步，加快建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化?！蓖?，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》中更加詳細(xì)地指出，“要運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)和改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管，推進(jìn)政府和社會(huì)信息資源開(kāi)放共享，提高政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)的能力”。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)κ袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行全方位的收集與分析，并將這些數(shù)據(jù)信息納入風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)中，充分挖掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，為政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的有效防控奠定良好的基礎(chǔ)。

同時(shí)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能夠在政府采購(gòu)的多個(gè)階段發(fā)揮巨大的作用。在供需匹配方面，通過(guò)大數(shù)據(jù)對(duì)上下游企業(yè)資源進(jìn)行共享對(duì)接，構(gòu)建采購(gòu)人與供應(yīng)商的信息交流平臺(tái)，使得供應(yīng)商所供應(yīng)的產(chǎn)品、供應(yīng)產(chǎn)品的數(shù)量、配送時(shí)間與方式及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量等數(shù)據(jù)能在網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺(tái)上及時(shí)發(fā)布，使采購(gòu)主體與供應(yīng)商之間的信息溝通準(zhǔn)確、及時(shí)，幫助其在突發(fā)事件中及時(shí)對(duì)市場(chǎng)上的供需情況做出反應(yīng)。2022年的征求意見(jiàn)稿相比之前的征求意見(jiàn)稿在第五十五條有關(guān)電子化政府采購(gòu)中，增加了“推進(jìn)電子證照應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)信息資源與其他公共服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)共享”?？梢?jiàn)，信息的互聯(lián)共享是大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。

在審計(jì)方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)φ少?gòu)制度的執(zhí)行情況以及取得的績(jī)效情況進(jìn)行相應(yīng)的反映，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)中心、采購(gòu)單位以及供應(yīng)商在進(jìn)行政府采購(gòu)的時(shí)候所出現(xiàn)的重大違法違規(guī)問(wèn)題的精準(zhǔn)打擊，助力全面實(shí)施政府采購(gòu)信息的系統(tǒng)審計(jì)。

在監(jiān)管方面，監(jiān)管部門(mén)可以依據(jù)政府采購(gòu)大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)違法行為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、預(yù)測(cè)違法行為，提早采取行動(dòng)。大數(shù)據(jù)可以助力監(jiān)管人員及時(shí)獲取或固定違法證據(jù)。通過(guò)開(kāi)放監(jiān)管的相關(guān)數(shù)據(jù)，民眾可以隨時(shí)關(guān)注監(jiān)管結(jié)果、獲取違法行為人或違法企業(yè)的違法信息，進(jìn)而對(duì)此發(fā)表評(píng)論。這種方式有利于強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)，通過(guò)社會(huì)輿論的力量、社會(huì)信用信息的評(píng)價(jià)等震懾違法行為人。

突發(fā)事件為腐敗提供了滋生的溫床。緊急采購(gòu)下對(duì)財(cái)務(wù)控制的減少、資金利用水平的大規(guī)模提升、各個(gè)機(jī)構(gòu)部門(mén)之間的壓力合作、供需的極度不匹配、程序的模糊以及各部門(mén)人員之間的頻繁流動(dòng)等現(xiàn)實(shí)情況使得緊急采購(gòu)?fù)窃谝环N步調(diào)不協(xié)調(diào)、準(zhǔn)備不充分、缺少必要程序的情況下進(jìn)行的，這只會(huì)更加催生腐敗。因此，相比政府在常規(guī)政府采購(gòu)中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的情況，在緊急采購(gòu)中充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅是更為必要的而且是更為緊迫的，研究緊急采購(gòu)中大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用將是未來(lái)重要的課題。

（二）需求導(dǎo)向的受益人參與機(jī)制

在傳統(tǒng)公共行政模式下，公共部門(mén)較少地關(guān)注外部環(huán)境以及利害關(guān)系人，在政府采購(gòu)這種由政府主導(dǎo)的制度環(huán)境中更為如此。同樣，在緊急采購(gòu)中由于政府面臨的是更為緊急和危機(jī)的事態(tài)，因此會(huì)更容易忽視受益人的參與。在很多情況下政府部門(mén)采用的是由決策部門(mén)進(jìn)行需求表達(dá)和物資選擇的管理者主導(dǎo)模式，而不是服務(wù)需求的需求者主導(dǎo)模式。緊急采購(gòu)人員通常在確定受益人需求方面行使高度的自由裁量權(quán)，采購(gòu)人員在確定需求和偏好方面的自由裁量權(quán)越大，就越容易對(duì)緊急采購(gòu)產(chǎn)生不正當(dāng)影響。因此，在需求錨定階段引入受益人參與是必要的，并且能夠幫助政府實(shí)現(xiàn)精確的供需匹配。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到，受益人參與不應(yīng)當(dāng)僅限于需求錨定階段，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)其在緊急采購(gòu)中的全過(guò)程參與。應(yīng)當(dāng)建立受益人信息反饋制度，因?yàn)槭芤嫒耸遣少?gòu)活動(dòng)所直接服務(wù)的對(duì)象，所以受益人可以有效發(fā)揮監(jiān)督管理作用。在受益人接受了緊急采購(gòu)的物資或服務(wù)后，可以將使用情況、供應(yīng)商提供服務(wù)的情況積極向采購(gòu)人進(jìn)行反饋，以便更好地實(shí)現(xiàn)其對(duì)緊急采購(gòu)的監(jiān)督。另外，受益人不僅僅是民眾個(gè)體，民眾單個(gè)個(gè)體的力量往往是薄弱的，緊急采購(gòu)的服務(wù)對(duì)象往往是一個(gè)地區(qū)、一個(gè)社區(qū)或小區(qū)，要積極培育基層自治力量參與到緊急采購(gòu)的全過(guò)程中。在2004年印度尼西亞海嘯后的住房重建項(xiàng)目中，某援助機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)毓媾粕瞎剂隧?xiàng)目建筑和勞動(dòng)力成本等細(xì)節(jié)，而當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人員與援助人員一起設(shè)計(jì)房屋、選擇材料，并組織設(shè)備、勞動(dòng)力、車輛和倉(cāng)庫(kù)。最后，當(dāng)?shù)亟ㄖ块T(mén)人員和社區(qū)協(xié)調(diào)人還簽署了一份建筑項(xiàng)目成功完成的認(rèn)證書(shū)。受益人或受益人團(tuán)體應(yīng)當(dāng)被及時(shí)告知緊急采購(gòu)的過(guò)程、供應(yīng)商的選擇等信息，并為緊急采購(gòu)決策提供建議。同時(shí)，受益人團(tuán)體中的基層組織（例如基層黨組織）應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)受益人參與物資匹配、物流調(diào)配、信息反饋等多個(gè)階段，發(fā)揮參與決策、民主監(jiān)督的功能，提升緊急采購(gòu)制度的效能。在緊急采購(gòu)的全過(guò)程中，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的力量都是不容忽視的，采購(gòu)人與受益人在緊急采購(gòu)中的合作能夠很好地防止腐敗問(wèn)題的發(fā)生。

（三）對(duì)中小微企業(yè)的傾斜保護(hù)機(jī)制

重大突發(fā)性事件會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大的沖擊，在危機(jī)期間，中小微企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，成為受沖擊最大的經(jīng)濟(jì)主體之一。新冠肺炎疫情期間的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，有近90％的中小企業(yè)認(rèn)為此次新冠肺炎疫情使得企業(yè)營(yíng)業(yè)收入下降、生產(chǎn)成本上升。因?yàn)橐咔榈臄U(kuò)散、居民流動(dòng)性和消費(fèi)意愿的降低，中小微企業(yè)在新冠肺炎疫情期間普遍面臨缺乏生產(chǎn)訂單、資金鏈斷裂、復(fù)工復(fù)產(chǎn)困難等現(xiàn)實(shí)困境，這些困境嚴(yán)重影響了中小微企業(yè)的健康發(fā)展。在常規(guī)的政府采購(gòu)中，中小微企業(yè)因?yàn)椤皽?zhǔn)入門(mén)檻”“認(rèn)定資質(zhì)”“技術(shù)要求”等政策性要求，以及中小微企業(yè)自身在資金、供應(yīng)鏈、技術(shù)以及信息獲取上的局限性，與大型企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)往往處于劣勢(shì)地位。歐盟國(guó)家很早就注意到這個(gè)問(wèn)題，各個(gè)國(guó)家都相繼出臺(tái)了政策對(duì)中小微企業(yè)進(jìn)行政策支持和傾斜保護(hù)，例如，幫助中小微企業(yè)更好地了解政府的采購(gòu)信息、降低準(zhǔn)入門(mén)檻、簡(jiǎn)化資格預(yù)審要求、分解采購(gòu)項(xiàng)目、使用框架協(xié)議、鼓勵(lì)中小微企業(yè)組成聯(lián)合采購(gòu)團(tuán)體等，有利地促進(jìn)了中小微企業(yè)在政府采購(gòu)中所占的比例。在我國(guó)也有學(xué)者提出要利用政府采購(gòu)支持中小微企業(yè)發(fā)展，更好地維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和良好秩序，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)和促進(jìn)科技創(chuàng)新。

事實(shí)上，作為在危機(jī)時(shí)期受沖擊最大的經(jīng)濟(jì)主體之一，中小微企業(yè)的經(jīng)營(yíng)面臨巨大的困境，如何利用好緊急采購(gòu)這個(gè)應(yīng)急狀態(tài)下有利的政策工具，促進(jìn)地方受到激烈沖擊的中小微企業(yè)的復(fù)原與發(fā)展，是我們需要著重關(guān)注的課題。

四、結(jié)語(yǔ)

20年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)制度隨著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化而不斷發(fā)展，而緊急采購(gòu)制度作為政府采購(gòu)制度的一部分卻有待完善。究其原因主要有三個(gè)：第一，我國(guó)應(yīng)急管理體系的發(fā)展本身起步較晚，公共應(yīng)急體系的建立始于2003年“非典”疫情，2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急法制體系框架的初步建立，緊急采購(gòu)制度的起步和發(fā)展相對(duì)較緩。第二，從2003年《政府采購(gòu)法》開(kāi)始實(shí)施到最近的一次征求意見(jiàn)稿的發(fā)布，緊急采購(gòu)仍在《政府采購(gòu)法》的適用范圍之外。設(shè)計(jì)的初衷可能是考慮到緊急采購(gòu)涉及非常規(guī)程序，應(yīng)由相關(guān)地方和部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行靈活處理，而這樣的考量也在一定程度上限制了緊急采購(gòu)制度的發(fā)展。第三，緊急采購(gòu)問(wèn)題本身是一個(gè)跨學(xué)科、多層次的問(wèn)題，實(shí)踐次數(shù)較少，文獻(xiàn)資料難以獲得，使得關(guān)于這方面的研究相對(duì)滯后。

但應(yīng)當(dāng)看到，例外情況往往代表著更大的自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁又?jǐn)慎的行使，不然將帶來(lái)合法性危機(jī)以及腐敗等問(wèn)題，緊急采購(gòu)也是如此。因此，本文提出從制度機(jī)制、組織機(jī)制、保障機(jī)制三個(gè)方面建構(gòu)中國(guó)式的緊急采購(gòu)制度。制度機(jī)制的建構(gòu)主要涉及法律規(guī)范層面，組織機(jī)制主要涉及具體的決策和運(yùn)行層面，保障機(jī)制主要涉及技術(shù)運(yùn)用、公共參與以及政策功能層面。緊急采購(gòu)制度的建構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅需要在法律層面給予關(guān)注，更需要在其決策、運(yùn)行、實(shí)施、產(chǎn)出等多個(gè)層面給予同等的關(guān)注。