對(duì)政府采購(gòu)改革中幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的思考

# 招標(biāo)信息 2023-01-05 10:06 來(lái)源：

本文作者宋軍，單位系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)（中國(guó)政府采購(gòu)研究所）；鄢君霞，單位系湖北省荊門市政府采購(gòu)辦公室。文章發(fā)表在《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2022年第11期。

編者按

本文作者結(jié)合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》二十年來(lái)的實(shí)踐，對(duì)政府采購(gòu)制度改革中的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了探討，包括管理職能的“管”與“放”、采購(gòu)人主要的“權(quán)”與“責(zé)”、政府采購(gòu)代理模式的“存”與“廢”等問(wèn)題。

為貫徹落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，財(cái)政部將《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）的修訂工作納入了議事日程。對(duì)于法的修訂，仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，但總的目標(biāo)是使《政府采購(gòu)法》更符合我國(guó)實(shí)際，真正成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要公共管理制度和財(cái)政支出管理制度。從《政府采購(gòu)法》二十年來(lái)的實(shí)踐以及筆者對(duì)政府采購(gòu)的理解來(lái)看，在修法過(guò)程中，有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題值得思考。

對(duì)政府采購(gòu)改革中幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的思考

一、管理職能的“管”與“放”

我國(guó)三十多年的政府采購(gòu)制度改革經(jīng)歷了從探索、試行、規(guī)范到完善的過(guò)程，深化改革后的政府采購(gòu)監(jiān)管部門面臨的關(guān)鍵問(wèn)題首先是應(yīng)該如何行使監(jiān)管權(quán)，如何處理好“放管服”的關(guān)系，也就是監(jiān)管部門在政府采購(gòu)活動(dòng)中該“管什么”“放哪些”“什么服務(wù)”。

監(jiān)管部門的“管”，不僅是在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)的監(jiān)管，而且應(yīng)該是“無(wú)為而治”的“管”，有所為而有所不為。所以，從我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外的做法來(lái)看，監(jiān)管部門重點(diǎn)應(yīng)該監(jiān)管采購(gòu)預(yù)算的編制、采購(gòu)人信息的公開(kāi)、政府采購(gòu)政策功能的落實(shí)、采購(gòu)活動(dòng)的公平競(jìng)爭(zhēng)、采購(gòu)項(xiàng)目以及采購(gòu)活動(dòng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，營(yíng)造良好的政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，公平地對(duì)待政府采購(gòu)的參與人等，并當(dāng)好政府采購(gòu)的裁判員?！肮堋本褪怯蟹梢溃蟹ū匾?，執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，違法必究。

“放哪些”？在政府采購(gòu)改革探索之初，可以說(shuō)監(jiān)管部門什么都管，什么都審批，隨著人們對(duì)政府采購(gòu)制度認(rèn)知的提高以及政府采購(gòu)操作制度化、規(guī)范化的形成，從監(jiān)管部門“扶著”采購(gòu)人走到“牽著”采購(gòu)人走，目前已經(jīng)到了“放手”讓采購(gòu)人自己走的時(shí)候了。所以，應(yīng)該落實(shí)“誰(shuí)采購(gòu)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，還權(quán)于采購(gòu)人。今后，該放的還有采購(gòu)方式變更、評(píng)審專家的選擇、采購(gòu)結(jié)果的決策、中標(biāo)或成交供應(yīng)商的確定等。

“什么服務(wù)”？首先，政府采購(gòu)監(jiān)管部門的管理理念要更新，只有當(dāng)管理理念的落腳點(diǎn)在“管理就是服務(wù)”，樹(shù)立“公仆”精神，才能知道為誰(shuí)服務(wù)、怎么服務(wù)。政府采購(gòu)監(jiān)管部門要將管理融入服務(wù)，服務(wù)就是最好的管理。其次，好的政策還需對(duì)的措施促其落實(shí)，所以，當(dāng)前和今后一段時(shí)間，其服務(wù)的重點(diǎn)是對(duì)政府采購(gòu)當(dāng)事人進(jìn)行系統(tǒng)的政府采購(gòu)法規(guī)、知識(shí)的培訓(xùn)，幫助他們解決采購(gòu)過(guò)程中的實(shí)際困難。監(jiān)管部門切不可將本應(yīng)由自己承擔(dān)或可以承擔(dān)的對(duì)政府采購(gòu)當(dāng)事人和參與人的培訓(xùn)責(zé)任以及服務(wù)工作“讓渡”給他人。

二、采購(gòu)人主要的“權(quán)”與“責(zé)”

只有權(quán)責(zé)對(duì)等，才能有主人翁意識(shí)，才能將責(zé)任內(nèi)的事情做好。政府采購(gòu)改革之初，采購(gòu)人的采購(gòu)權(quán)被監(jiān)管部門、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家分離或剝離，采購(gòu)人只有責(zé)任，沒(méi)有權(quán)利，所以有些采購(gòu)項(xiàng)目存在“質(zhì)次價(jià)高”的問(wèn)題，而采購(gòu)人是“背鍋者”。隨著我國(guó)行政管理體制和行政監(jiān)督管理體制的不斷完善，采購(gòu)人的采購(gòu)權(quán)利與義務(wù)也逐漸清晰和明確，所以，當(dāng)行政體制改革的一系列配套改革措施落實(shí)后，政府采購(gòu)改革的關(guān)鍵點(diǎn)在于將采購(gòu)的決策權(quán)歸還給采購(gòu)人，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的統(tǒng)一。

經(jīng)過(guò)梳理，法律法規(guī)規(guī)定的采購(gòu)人的主體責(zé)任主要包括：一是采購(gòu)信息的公開(kāi)；二是采購(gòu)預(yù)算的編制；三是采購(gòu)需求的制定；四是政策功能的落實(shí)；五是采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審的參與；六是采購(gòu)項(xiàng)目的驗(yàn)收；七是采購(gòu)績(jī)效的評(píng)價(jià)。

為了保證采購(gòu)人的主體責(zé)任的落實(shí)，必須進(jìn)一步明確和落實(shí)采購(gòu)人的權(quán)利，讓采購(gòu)人有擔(dān)當(dāng)、能擔(dān)當(dāng)。采購(gòu)人的權(quán)利主要包括：一是采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)的決策權(quán)；二是采購(gòu)需求的制定權(quán)；三是采購(gòu)方式的選擇權(quán)；四是采購(gòu)組織形式的確定權(quán)；五是請(qǐng)咨詢專家或邀請(qǐng)?jiān)u審專家參與咨詢、評(píng)審的選擇權(quán)；六是對(duì)采購(gòu)結(jié)果的決定權(quán)；七是采購(gòu)成果的運(yùn)用權(quán)。

采購(gòu)人的權(quán)利不能只體現(xiàn)在口號(hào)中，更應(yīng)落實(shí)在行為上，重點(diǎn)應(yīng)將有些被“支解”的權(quán)利歸還給采購(gòu)人。

三、代理模式的“存”與“廢”

我國(guó)政府采購(gòu)的代理模式分為法規(guī)內(nèi)規(guī)定的必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)和采購(gòu)人自主決定選擇自行組織采購(gòu)還是委托給代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)共兩種模式、三種形式。對(duì)于這種代理模式，各有利弊。其利在于，社會(huì)分工細(xì)化，專業(yè)人做專業(yè)事。其弊在于，增加了采購(gòu)成本和采購(gòu)時(shí)間。一些簡(jiǎn)單的、小的、沒(méi)有技術(shù)含量的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人也委托給了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)，無(wú)形中增加了采購(gòu)成本。按理講，采購(gòu)工作本應(yīng)是采購(gòu)人職責(zé)范圍內(nèi)的事，其通過(guò)委托采購(gòu)，相當(dāng)于購(gòu)買了服務(wù)，既增加了采購(gòu)成本，也增加了行政成本。

對(duì)于目前推行的采購(gòu)代理模式是否要保存的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)保留法定的集中采購(gòu)代理模式，同時(shí)，應(yīng)對(duì)集中采購(gòu)代理模式進(jìn)行改革，要建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制和考核機(jī)制，促進(jìn)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)橫向和縱向的競(jìng)爭(zhēng)。

而對(duì)于分散采購(gòu)模式可以按采購(gòu)方式的不同，由采購(gòu)人自主地選擇是否自行采購(gòu)或委托采購(gòu)。隨著采購(gòu)文本模式和評(píng)審模式的規(guī)范化，采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)明確、采購(gòu)項(xiàng)目金額不大、采購(gòu)方式簡(jiǎn)單的采購(gòu)項(xiàng)目完全可以由采購(gòu)人自己組織采購(gòu)，不必委托采購(gòu)，采購(gòu)人再也不需與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)就采購(gòu)項(xiàng)目有關(guān)事宜“文來(lái)文往”。相對(duì)委托采購(gòu)而言，自行組織采購(gòu)僅采購(gòu)結(jié)果的確定時(shí)間就可以減少5個(gè)工作日。

四、評(píng)審專家的“去”與“留”

對(duì)于目前的評(píng)審專家制度，業(yè)內(nèi)有許多爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，應(yīng)該是采購(gòu)人向?qū)＜摇敖柚恰保皇鞘跈?quán)于專家參與直接評(píng)審且有評(píng)審決策權(quán)。在評(píng)審過(guò)程中評(píng)審專家的責(zé)任心靠什么來(lái)維系或支撐尚不明確。

所以，必須改革目前的評(píng)審制度，將政府采購(gòu)評(píng)審專家的評(píng)審決策權(quán)去掉，將評(píng)審專家參與評(píng)審改為當(dāng)好“政府采購(gòu)咨詢專家”，當(dāng)采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)標(biāo)的、采購(gòu)需求、采購(gòu)方案、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)拿捏不準(zhǔn)時(shí)，可以向政府采購(gòu)咨詢專家“借智”，采購(gòu)人對(duì)于咨詢專家的建議與意見(jiàn)可以作為參考，但決策權(quán)還在采購(gòu)人手里。所以，有些采購(gòu)方式、采購(gòu)項(xiàng)目不一定需要抽?。ㄆ刚?qǐng)）專家參與評(píng)審。

五、采購(gòu)方式的“增”與“減”

目前，我國(guó)法定的采購(gòu)方式有7種，即公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商、框架協(xié)議采購(gòu)。但過(guò)去在制度的設(shè)計(jì)上忽視了物有所值原則和政策功能的落實(shí)，使政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用難以顯現(xiàn)。而且，采購(gòu)方式的適用條件的不明確性或相同性造成采購(gòu)人選擇采購(gòu)方式隨意性較大，相同的采購(gòu)項(xiàng)目，其采購(gòu)方式不同，導(dǎo)致中標(biāo)、成交供應(yīng)商和采購(gòu)中標(biāo)、成交價(jià)格區(qū)別較大。

為了充分發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，需要依據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)改革的實(shí)際，對(duì)采購(gòu)方式進(jìn)行優(yōu)化，或者認(rèn)定新的采購(gòu)方式或?qū)⒃少?gòu)方式更名，同時(shí)對(duì)采購(gòu)方式的適用條件進(jìn)行重新整合。一是保留公開(kāi)招標(biāo)、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)采購(gòu)方式。二是將競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商更名。競(jìng)爭(zhēng)性談判改為“談判”，競(jìng)爭(zhēng)性磋商改為“商議后評(píng)審”?；蛘邔⒏?jìng)爭(zhēng)性談判與競(jìng)爭(zhēng)性磋商合并，因?yàn)閮煞N采購(gòu)方式的適用條件重疊較多。其目的一方面是突出采購(gòu)方式的特點(diǎn)，另一方面是避免與《政府采購(gòu)協(xié)定》的“磋商”雷同，還防止今后法規(guī)翻譯上名詞的重疊。三是增加首購(gòu)和議價(jià)兩種方式。四是刪除邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)方式。至于電子化采購(gòu)（電子競(jìng)價(jià)或電子反拍），那只是詢價(jià)采購(gòu)方式中的一種采購(gòu)模式，并非一種獨(dú)立的采購(gòu)方式。

六、對(duì)供應(yīng)商的“嚴(yán)”與“寬”

在政府采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)中，供應(yīng)商是弱勢(shì)群體，所以，從另一個(gè)角度來(lái)講，《政府采購(gòu)法》就是一部保護(hù)供應(yīng)商的法律。那么，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，對(duì)供應(yīng)商應(yīng)如何管理，財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）就傳遞一個(gè)積極的信號(hào)。目前，我國(guó)的供應(yīng)商，特別是中小微企業(yè)供應(yīng)商可謂舉步維艱、困難重重。因此，對(duì)于供應(yīng)商的管理要以服務(wù)、幫助、教育為主。

要分清供應(yīng)商違規(guī)違法的動(dòng)因，對(duì)于有意為之的問(wèn)題，如弄虛作假、惡意串通、透支信用的行為，則要嚴(yán)厲打擊，從嚴(yán)處理，還應(yīng)追究供應(yīng)商法定代表人、實(shí)際控制人、主要管理者的責(zé)任，產(chǎn)生威懾力。

而對(duì)于無(wú)意而為之的問(wèn)題要從寬處理，特別是在采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人不要故意提高資質(zhì)或資格門檻，不要設(shè)定歧視性障礙，不要因?yàn)楣?yīng)商響應(yīng)過(guò)程中的一個(gè)小小的失誤就判定其投標(biāo)無(wú)效。要給供應(yīng)商一些更正的機(jī)會(huì)，特別是對(duì)中小微企業(yè)，應(yīng)給他們多一些支持和扶持。

七、績(jī)效評(píng)價(jià)的“探索”與“實(shí)踐”

我國(guó)政府采購(gòu)制度改革經(jīng)過(guò)三十多年的實(shí)踐，涉及范圍越來(lái)越廣、規(guī)模越來(lái)越大，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的影響力也越來(lái)越大，因此，應(yīng)按照黨的十九大精神要求，“全面實(shí)施績(jī)效管理”?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》也有相關(guān)規(guī)定要求對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，這說(shuō)明，今后對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)將是一項(xiàng)常態(tài)化的工作。

因此，我們應(yīng)積極探索政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。政府采購(gòu)活動(dòng)是一種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)考慮因素較多，既要有經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，也要有生態(tài)效益和社會(huì)效益指標(biāo)。所以，確立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尤其關(guān)鍵。在實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)采取先易后難、先試點(diǎn)后全面推進(jìn)的策略，先從效率和效益評(píng)價(jià)做起，然后逐步融合生態(tài)效益和社會(huì)效益評(píng)價(jià)，先單一后綜合。

先做單個(gè)的采購(gòu)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，再逐步擴(kuò)大到采購(gòu)人、一級(jí)預(yù)算單位、財(cái)政系統(tǒng)。然后再細(xì)化，通過(guò)建立政府采購(gòu)大數(shù)據(jù)庫(kù)，分析、評(píng)估各采購(gòu)對(duì)象、采購(gòu)方式的情況。