對(duì)政府采購改革中幾個(gè)關(guān)鍵問題的思考

# 招標(biāo)信息 2023-01-05 10:06 來源：

本文作者宋軍，單位系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)（中國政府采購研究所）；鄢君霞，單位系湖北省荊門市政府采購辦公室。文章發(fā)表在《中國政府采購》雜志2022年第11期。

編者按

本文作者結(jié)合《中華人民共和國政府采購法》二十年來的實(shí)踐，對(duì)政府采購制度改革中的幾個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行了探討，包括管理職能的“管”與“放”、采購人主要的“權(quán)”與“責(zé)”、政府采購代理模式的“存”與“廢”等問題。

為貫徹落實(shí)《深化政府采購制度改革方案》，財(cái)政部將《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購法》）的修訂工作納入了議事日程。對(duì)于法的修訂，仁者見仁，智者見智，但總的目標(biāo)是使《政府采購法》更符合我國實(shí)際，真正成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要公共管理制度和財(cái)政支出管理制度。從《政府采購法》二十年來的實(shí)踐以及筆者對(duì)政府采購的理解來看，在修法過程中，有幾個(gè)關(guān)鍵問題值得思考。

對(duì)政府采購改革中幾個(gè)關(guān)鍵問題的思考

一、管理職能的“管”與“放”

我國三十多年的政府采購制度改革經(jīng)歷了從探索、試行、規(guī)范到完善的過程，深化改革后的政府采購監(jiān)管部門面臨的關(guān)鍵問題首先是應(yīng)該如何行使監(jiān)管權(quán)，如何處理好“放管服”的關(guān)系，也就是監(jiān)管部門在政府采購活動(dòng)中該“管什么”“放哪些”“什么服務(wù)”。

監(jiān)管部門的“管”，不僅是在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)的監(jiān)管，而且應(yīng)該是“無為而治”的“管”，有所為而有所不為。所以，從我國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和國外的做法來看，監(jiān)管部門重點(diǎn)應(yīng)該監(jiān)管采購預(yù)算的編制、采購人信息的公開、政府采購政策功能的落實(shí)、采購活動(dòng)的公平競(jìng)爭(zhēng)、采購項(xiàng)目以及采購活動(dòng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，營造良好的政府采購營商環(huán)境，公平地對(duì)待政府采購的參與人等，并當(dāng)好政府采購的裁判員?！肮堋本褪怯蟹梢溃蟹ū匾?，執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，違法必究。

“放哪些”？在政府采購改革探索之初，可以說監(jiān)管部門什么都管，什么都審批，隨著人們對(duì)政府采購制度認(rèn)知的提高以及政府采購操作制度化、規(guī)范化的形成，從監(jiān)管部門“扶著”采購人走到“牽著”采購人走，目前已經(jīng)到了“放手”讓采購人自己走的時(shí)候了。所以，應(yīng)該落實(shí)“誰采購，誰負(fù)責(zé)”，還權(quán)于采購人。今后，該放的還有采購方式變更、評(píng)審專家的選擇、采購結(jié)果的決策、中標(biāo)或成交供應(yīng)商的確定等。

“什么服務(wù)”？首先，政府采購監(jiān)管部門的管理理念要更新，只有當(dāng)管理理念的落腳點(diǎn)在“管理就是服務(wù)”，樹立“公仆”精神，才能知道為誰服務(wù)、怎么服務(wù)。政府采購監(jiān)管部門要將管理融入服務(wù)，服務(wù)就是最好的管理。其次，好的政策還需對(duì)的措施促其落實(shí)，所以，當(dāng)前和今后一段時(shí)間，其服務(wù)的重點(diǎn)是對(duì)政府采購當(dāng)事人進(jìn)行系統(tǒng)的政府采購法規(guī)、知識(shí)的培訓(xùn)，幫助他們解決采購過程中的實(shí)際困難。監(jiān)管部門切不可將本應(yīng)由自己承擔(dān)或可以承擔(dān)的對(duì)政府采購當(dāng)事人和參與人的培訓(xùn)責(zé)任以及服務(wù)工作“讓渡”給他人。

二、采購人主要的“權(quán)”與“責(zé)”

只有權(quán)責(zé)對(duì)等，才能有主人翁意識(shí)，才能將責(zé)任內(nèi)的事情做好。政府采購改革之初，采購人的采購權(quán)被監(jiān)管部門、采購代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家分離或剝離，采購人只有責(zé)任，沒有權(quán)利，所以有些采購項(xiàng)目存在“質(zhì)次價(jià)高”的問題，而采購人是“背鍋者”。隨著我國行政管理體制和行政監(jiān)督管理體制的不斷完善，采購人的采購權(quán)利與義務(wù)也逐漸清晰和明確，所以，當(dāng)行政體制改革的一系列配套改革措施落實(shí)后，政府采購改革的關(guān)鍵點(diǎn)在于將采購的決策權(quán)歸還給采購人，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“誰采購、誰決策、誰負(fù)責(zé)”的統(tǒng)一。

經(jīng)過梳理，法律法規(guī)規(guī)定的采購人的主體責(zé)任主要包括：一是采購信息的公開；二是采購預(yù)算的編制；三是采購需求的制定；四是政策功能的落實(shí)；五是采購項(xiàng)目評(píng)審的參與；六是采購項(xiàng)目的驗(yàn)收；七是采購績(jī)效的評(píng)價(jià)。

為了保證采購人的主體責(zé)任的落實(shí)，必須進(jìn)一步明確和落實(shí)采購人的權(quán)利，讓采購人有擔(dān)當(dāng)、能擔(dān)當(dāng)。采購人的權(quán)利主要包括：一是采購項(xiàng)目采購的決策權(quán)；二是采購需求的制定權(quán)；三是采購方式的選擇權(quán)；四是采購組織形式的確定權(quán)；五是請(qǐng)咨詢專家或邀請(qǐng)?jiān)u審專家參與咨詢、評(píng)審的選擇權(quán)；六是對(duì)采購結(jié)果的決定權(quán)；七是采購成果的運(yùn)用權(quán)。

采購人的權(quán)利不能只體現(xiàn)在口號(hào)中，更應(yīng)落實(shí)在行為上，重點(diǎn)應(yīng)將有些被“支解”的權(quán)利歸還給采購人。

三、代理模式的“存”與“廢”

我國政府采購的代理模式分為法規(guī)內(nèi)規(guī)定的必須委托集中采購機(jī)構(gòu)采購和采購人自主決定選擇自行組織采購還是委托給代理機(jī)構(gòu)代理采購共兩種模式、三種形式。對(duì)于這種代理模式，各有利弊。其利在于，社會(huì)分工細(xì)化，專業(yè)人做專業(yè)事。其弊在于，增加了采購成本和采購時(shí)間。一些簡(jiǎn)單的、小的、沒有技術(shù)含量的采購項(xiàng)目，采購人也委托給了采購代理機(jī)構(gòu)采購，無形中增加了采購成本。按理講，采購工作本應(yīng)是采購人職責(zé)范圍內(nèi)的事，其通過委托采購，相當(dāng)于購買了服務(wù)，既增加了采購成本，也增加了行政成本。

對(duì)于目前推行的采購代理模式是否要保存的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)保留法定的集中采購代理模式，同時(shí)，應(yīng)對(duì)集中采購代理模式進(jìn)行改革，要建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制和考核機(jī)制，促進(jìn)集中采購機(jī)構(gòu)橫向和縱向的競(jìng)爭(zhēng)。

而對(duì)于分散采購模式可以按采購方式的不同，由采購人自主地選擇是否自行采購或委托采購。隨著采購文本模式和評(píng)審模式的規(guī)范化，采購標(biāo)準(zhǔn)明確、采購項(xiàng)目金額不大、采購方式簡(jiǎn)單的采購項(xiàng)目完全可以由采購人自己組織采購，不必委托采購，采購人再也不需與采購代理機(jī)構(gòu)就采購項(xiàng)目有關(guān)事宜“文來文往”。相對(duì)委托采購而言，自行組織采購僅采購結(jié)果的確定時(shí)間就可以減少5個(gè)工作日。

四、評(píng)審專家的“去”與“留”

對(duì)于目前的評(píng)審專家制度，業(yè)內(nèi)有許多爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，應(yīng)該是采購人向?qū)＜摇敖柚恰?，而不是授?quán)于專家參與直接評(píng)審且有評(píng)審決策權(quán)。在評(píng)審過程中評(píng)審專家的責(zé)任心靠什么來維系或支撐尚不明確。

所以，必須改革目前的評(píng)審制度，將政府采購評(píng)審專家的評(píng)審決策權(quán)去掉，將評(píng)審專家參與評(píng)審改為當(dāng)好“政府采購咨詢專家”，當(dāng)采購人對(duì)采購標(biāo)的、采購需求、采購方案、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)拿捏不準(zhǔn)時(shí)，可以向政府采購咨詢專家“借智”，采購人對(duì)于咨詢專家的建議與意見可以作為參考，但決策權(quán)還在采購人手里。所以，有些采購方式、采購項(xiàng)目不一定需要抽取（聘請(qǐng)）專家參與評(píng)審。

五、采購方式的“增”與“減”

目前，我國法定的采購方式有7種，即公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商、框架協(xié)議采購。但過去在制度的設(shè)計(jì)上忽視了物有所值原則和政策功能的落實(shí)，使政府采購對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用難以顯現(xiàn)。而且，采購方式的適用條件的不明確性或相同性造成采購人選擇采購方式隨意性較大，相同的采購項(xiàng)目，其采購方式不同，導(dǎo)致中標(biāo)、成交供應(yīng)商和采購中標(biāo)、成交價(jià)格區(qū)別較大。

為了充分發(fā)揮政府采購促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，需要依據(jù)我國政府采購改革的實(shí)際，對(duì)采購方式進(jìn)行優(yōu)化，或者認(rèn)定新的采購方式或?qū)⒃少彿绞礁?，同時(shí)對(duì)采購方式的適用條件進(jìn)行重新整合。一是保留公開招標(biāo)、單一來源采購和詢價(jià)采購方式。二是將競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商更名。競(jìng)爭(zhēng)性談判改為“談判”，競(jìng)爭(zhēng)性磋商改為“商議后評(píng)審”。或者將競(jìng)爭(zhēng)性談判與競(jìng)爭(zhēng)性磋商合并，因?yàn)閮煞N采購方式的適用條件重疊較多。其目的一方面是突出采購方式的特點(diǎn)，另一方面是避免與《政府采購協(xié)定》的“磋商”雷同，還防止今后法規(guī)翻譯上名詞的重疊。三是增加首購和議價(jià)兩種方式。四是刪除邀請(qǐng)招標(biāo)采購方式。至于電子化采購（電子競(jìng)價(jià)或電子反拍），那只是詢價(jià)采購方式中的一種采購模式，并非一種獨(dú)立的采購方式。

六、對(duì)供應(yīng)商的“嚴(yán)”與“寬”

在政府采購活動(dòng)當(dāng)中，供應(yīng)商是弱勢(shì)群體，所以，從另一個(gè)角度來講，《政府采購法》就是一部保護(hù)供應(yīng)商的法律。那么，在政府采購活動(dòng)中，對(duì)供應(yīng)商應(yīng)如何管理，財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財(cái)庫〔2019〕38號(hào)）就傳遞一個(gè)積極的信號(hào)。目前，我國的供應(yīng)商，特別是中小微企業(yè)供應(yīng)商可謂舉步維艱、困難重重。因此，對(duì)于供應(yīng)商的管理要以服務(wù)、幫助、教育為主。

要分清供應(yīng)商違規(guī)違法的動(dòng)因，對(duì)于有意為之的問題，如弄虛作假、惡意串通、透支信用的行為，則要嚴(yán)厲打擊，從嚴(yán)處理，還應(yīng)追究供應(yīng)商法定代表人、實(shí)際控制人、主要管理者的責(zé)任，產(chǎn)生威懾力。

而對(duì)于無意而為之的問題要從寬處理，特別是在采購活動(dòng)中，采購人不要故意提高資質(zhì)或資格門檻，不要設(shè)定歧視性障礙，不要因?yàn)楣?yīng)商響應(yīng)過程中的一個(gè)小小的失誤就判定其投標(biāo)無效。要給供應(yīng)商一些更正的機(jī)會(huì)，特別是對(duì)中小微企業(yè)，應(yīng)給他們多一些支持和扶持。

七、績(jī)效評(píng)價(jià)的“探索”與“實(shí)踐”

我國政府采購制度改革經(jīng)過三十多年的實(shí)踐，涉及范圍越來越廣、規(guī)模越來越大，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的影響力也越來越大，因此，應(yīng)按照黨的十九大精神要求，“全面實(shí)施績(jī)效管理”?！吨腥A人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》也有相關(guān)規(guī)定要求對(duì)政府采購進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，這說明，今后對(duì)政府采購進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)將是一項(xiàng)常態(tài)化的工作。

因此，我們應(yīng)積極探索政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)工作。政府采購活動(dòng)是一種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)考慮因素較多，既要有經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，也要有生態(tài)效益和社會(huì)效益指標(biāo)。所以，確立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尤其關(guān)鍵。在實(shí)踐過程中，應(yīng)采取先易后難、先試點(diǎn)后全面推進(jìn)的策略，先從效率和效益評(píng)價(jià)做起，然后逐步融合生態(tài)效益和社會(huì)效益評(píng)價(jià)，先單一后綜合。

先做單個(gè)的采購項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，再逐步擴(kuò)大到采購人、一級(jí)預(yù)算單位、財(cái)政系統(tǒng)。然后再細(xì)化，通過建立政府采購大數(shù)據(jù)庫，分析、評(píng)估各采購對(duì)象、采購方式的情況。