政府投資項目工程總承包招標(biāo)的關(guān)鍵點分析

# 招標(biāo)信息 2023-03-17 14:14 來源：《招標(biāo)采購管理》2022年第9期

工程總承包模式是政府投資項目主要的工程建設(shè)組織實施方式之一，招標(biāo)工作不僅直接關(guān)系能否選定一個合格的總承包單位，而且影響整個工程的質(zhì)量、工期、投資、合同管理等。本文從前期資料、發(fā)包人要求、招標(biāo)控制價、合同價格形式、風(fēng)險約定等方面對工程總承包招標(biāo)的關(guān)鍵點進(jìn)行探討，并結(jié)合工作實際提出建議。

政府投資項目工程總承包<a href=

一、前言

工程總承包主要采用EPC模式，即“設(shè)計－采購－施工”一體化模式，該模式在國際工程中應(yīng)用非常廣泛。2016年以來，政府部門印發(fā)文件推廣工程總承包模式，并要求政府投資項目應(yīng)帶頭推行。2019年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號，以下簡稱《管理辦法》），對工程總承包管理作出進(jìn)一步規(guī)范，對其向建設(shè)領(lǐng)域縱深推廣發(fā)揮了重要作用。我國政府投資項目具有影響范圍大、不以營利為目的、與人民群眾利益密切相關(guān)等特點，在推行工程總承包過程中，仍有許多值得探討的地方，本文將圍繞項目招標(biāo)時應(yīng)明確的關(guān)鍵點來探討工程總承包的特點。

二、某地區(qū)推廣工程總承包的情況

2016年，某地區(qū)被列入全國開展工程總承包試點名單，支持其在工程總承包建設(shè)管理體制機(jī)制、組織實施方式等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新、先行先試。近年來，該地區(qū)相繼出臺了一系列推行工程總承包的政策文件，明確指出2021年至2025年該地區(qū)政府投資新建項目全面采用工程總承包，部分地級市到 2025年新建項目工程總承包占比達(dá)到70% 以上。2021年，該地區(qū)住建部門印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招標(biāo)評標(biāo)暫行辦法》（以下簡稱《招標(biāo)評標(biāo)辦法》），對該地區(qū)的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招標(biāo)評標(biāo)活動作出進(jìn)一步規(guī)范。目前，該地區(qū)工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動已實現(xiàn)全流程電子化，EPC項目招標(biāo)文件采用交易系統(tǒng)電子平臺模塊化編制（招標(biāo)文件大多數(shù)條款只能勾選確定，只有部分條款招標(biāo)人可自行編制），但是招標(biāo)文件關(guān)鍵點仍需由招標(biāo)人來斟酌確定。

三、工程總承包招標(biāo)的關(guān)鍵點

1.建設(shè)單位提供的資料

《管理辦法》第七條規(guī)定，采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。項目取得初步設(shè)計及概算批復(fù)后，設(shè)計方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、功能定位等都已基本確定，發(fā)包人須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的設(shè)計文件進(jìn)行施工建設(shè)，不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、改變建設(shè)方案，總投資不得超過概算批復(fù)金額?！豆芾磙k法》要求政府投資項目應(yīng)在取得初步設(shè)計批復(fù)后進(jìn)行發(fā)包，不但有利于政府主管部門對項目的引導(dǎo)，也有利于對財政資金的監(jiān)管。

發(fā)包人在招標(biāo)時應(yīng)提供水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地下管網(wǎng)、地形地貌等勘察資料，現(xiàn)場及施工條件，以及可研、方案、初步設(shè)計階段的成果文件等前期資料。這樣做，一方面便于承包人全面深入地了解項目的具體情況，合理評估風(fēng)險，選擇合適的投標(biāo)策略；另一方面便于發(fā)承包雙方在合同執(zhí)行階段準(zhǔn)確判斷工程是否發(fā)生變更，避免雙方耗費(fèi)大量時間和精力來界定和變更，影響項目的造價和進(jìn)度控制。另外，地勘的準(zhǔn)確性直接關(guān)系工程造價和工期，初步設(shè)計完成后，項目的總平面圖便已確定，完全具備實施詳勘的條件，因此建議發(fā)包人應(yīng)在項目詳勘完成后再啟動EPC招標(biāo)，以降低發(fā)承包雙方的風(fēng)險。

2.“發(fā)包人要求”的編制

《管理辦法》第九條規(guī)定，發(fā)包人要求應(yīng)“列明項目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。在以往的項目中，就曾發(fā)現(xiàn)有部分招標(biāo)文件的“發(fā)包人要求”內(nèi)容完全照抄可研或初步設(shè)計的說明，工作人員事先根本就沒有認(rèn)真研究及論證，導(dǎo)致發(fā)承包雙方在項目實施過程中產(chǎn)生分歧。需要指出的是，每個項目因其背景、現(xiàn)實條件、目的和發(fā)包人使用需求等均不相同，因此會作出不同的約定。所以，相關(guān)工作人員應(yīng)對“發(fā)包人要求”的編制予以高度重視，絕不能簡單摘抄可研或初步設(shè)計的說明了事。

“發(fā)包人要求”內(nèi)容應(yīng)包括功能要求、工程范圍、工藝安排或要求、時間要求、技術(shù)要求、竣工試驗、竣工驗收、竣工后試驗、文件要求、工程項目管理規(guī)定等。發(fā)包人應(yīng)事先充分研究項目的背景、特點、目的等，并征求相關(guān)部門、單位、利害人的意見，形成清晰明確的“發(fā)包人要求”，優(yōu)先采用定量評估方式。建議發(fā)包人可以組織專家論證會，對“發(fā)包人要求”的合理性和可執(zhí)行性進(jìn)行論證，論證通過后再發(fā)布。同時，“發(fā)包人要求”應(yīng)優(yōu)先采用初步設(shè)計圖紙、圖表等方式并結(jié)合文字說明進(jìn)行定量描述。

3.招標(biāo)控制價的編制

工程總承包評標(biāo)辦法大多是采用綜合評估法，《招標(biāo)評標(biāo)辦法》規(guī)定投標(biāo)報價的權(quán)重為0.35~0.50，因此招標(biāo)控制價的確定是編制招標(biāo)文件最關(guān)鍵的內(nèi)容之一?！墩袠?biāo)評標(biāo)辦法》第八條規(guī)定，招標(biāo)文件應(yīng)明確最高投標(biāo)限價的計算方法和編制依據(jù)。在傳統(tǒng)的施工總承包模式下，招標(biāo)控制價的計量計價基礎(chǔ)是經(jīng)審查后的施工圖紙以及相配套的定額，計算規(guī)則清晰，爭議較少。而在EPC模式下，工程費(fèi)用招標(biāo)控制價編制依據(jù)是“發(fā)包人要求”，對于政府投資的房建和市政項目來說就是初步設(shè)計等資料。EPC模式的計量計價基礎(chǔ)與傳統(tǒng)模式的概念和方式完全不同，招標(biāo)控制價的編制階段已從傳統(tǒng)的施工圖設(shè)計前移至初步設(shè)計。實踐中，工程費(fèi)用的招標(biāo)控制價編制通常有三種方法。

（1）清單計價法。EPC項目的招標(biāo)圖紙雖然是初步設(shè)計文件，但是對于建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項目，可以通過深化圖紙的方式，使其深度達(dá)到編制清單的標(biāo)準(zhǔn)，并按清單編制原則計量計價。難點在于如何準(zhǔn)確掌握深化圖紙的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計單位需要與預(yù)算編制單位密切對接，確保深化的圖紙能夠滿足清單計價編制的要求。缺點在于對于一些專業(yè)來說，若深化圖紙滿足了清單計價編制的要求，圖紙深度基本上達(dá)到了施工圖深度，不利于后期承包人提出設(shè)計優(yōu)化和合理化建議。

（2）概算下浮法。EPC項目招標(biāo)圖紙為初步設(shè)計文件，對應(yīng)的造價深度為工程概算。政府投資EPC項目發(fā)包前須取得政府主管部門的概算批復(fù)，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對建設(shè)項目的投資控制和管理，將其控制在批復(fù)的概算金額內(nèi)，因此可采用概算批復(fù)成果作為招標(biāo)控制價。在實際操作中，概算批復(fù)的工程費(fèi)用往往偏高，為了控制工程投資，也可采取概算成果下浮一定比例來確定，下浮的比例可借助大數(shù)據(jù)信息化手段，通過調(diào)查、分析、計算以往類似項目的造價與概算對比來綜合取定。

（3）指標(biāo)計算法。指標(biāo)計算法是指使用數(shù)據(jù)庫內(nèi)相應(yīng)的指標(biāo)，再利用人材機(jī)價格指數(shù)進(jìn)行實時修正，從而得到符合項目實際情況的對應(yīng)造價，其準(zhǔn)確程度介于清單計價法和概算下浮法之間。這種方法的基礎(chǔ)是有完善的大數(shù)據(jù)指標(biāo)庫可供參考，難點在于如何建立大數(shù)據(jù)庫以及大數(shù)據(jù)庫的精確度問題。建立數(shù)據(jù)庫是個系統(tǒng)工程，通過對以前單個項目的造價指標(biāo)進(jìn)行分析、梳理、匯總，才能形成數(shù)據(jù)庫的要素、標(biāo)準(zhǔn)和層次。指標(biāo)一般分為綜合指標(biāo)單價（如房屋建筑以建筑面積計，市政道路以路幅面積計）和分部工程指標(biāo)單價（如房屋建筑的分部工程裝修、給排水、電氣、消防、暖通、弱電等分別以建筑面積計）。

4.合同價格的形式

《管理辦法》第十六條規(guī)定，政府投資項目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價格形式。由此可見，《管理辦法》對政府投資EPC項目的合同價格形式?jīng)]提出傾向性的建議，這與國家對政府投資項目、財政資金的管理要求有關(guān)，甚至部分省市要求對EPC項目的預(yù)算、結(jié)算、決算進(jìn)行全過程評審及監(jiān)督。因此，發(fā)包人可綜合考慮項目的特點、自身的管理水平、地方性規(guī)定等因素，自行選擇合同價格形式。實踐中，EPC項目合同一般有三種價格形式，如表1所示。

從 EPC項目的特點和國際工程慣例來說，合同價格形式應(yīng)采用總價合同。但對于政府投資項目，基于財政資金管理的要求，可以合理確定價格形式。對于單價合同，采用預(yù)算后審、按實結(jié)算模式，與傳統(tǒng)的發(fā)承包計量計價方式基本一致，發(fā)包人和承包人承擔(dān)的風(fēng)險均相對可控，雙方的利益有均衡的保障。但不足之處是承包人沒有動力提出優(yōu)化設(shè)計和合理化建議，容易發(fā)生盡量把工程造價做足、做大現(xiàn)象，可能造成投資浪費(fèi)，背離了推廣工程總承包的初衷。

根據(jù)總承包項目的特點，結(jié)合項目實際情況，筆者建議發(fā)包人對于政府投資EPC項目可以采取“總價合同+節(jié)約獎勵”模式，即在滿足發(fā)包人要求的前提下，鼓勵承包人提出優(yōu)化設(shè)計和合理化建議，財政評審依然全程參與審核，若財政評審的結(jié)算價少于合同總價，則將合同總價與結(jié)算價差額按比例（取值范圍宜20%~40%）支付給承包人作為獎勵，這樣做可以充分挖掘承包人優(yōu)化設(shè)計的潛力，通過其專業(yè)技術(shù)和管理水平，進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計、措施、施工組織設(shè)計等，既可滿足發(fā)包人要求，又可節(jié)約工程投資，使項目達(dá)到雙贏的目的。

5.雙方風(fēng)險范圍的約定

《管理辦法》第十五條規(guī)定，建設(shè)單位和工程總承包單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險管理，合理分擔(dān)風(fēng)險。特別是采用總價合同項目，招標(biāo)時約定雙方承擔(dān)的風(fēng)險尤為重要。一般情況下應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)的風(fēng)險包括：因建設(shè)單位原因產(chǎn)生的，包含但不限于工程拆遷、移民、管線遷改等前期工作進(jìn)展導(dǎo)致的風(fēng)險；其他因?qū)俚卣⒙毮懿块T、維護(hù)管理部門提出的超過雙方約定由總承包單位承擔(dān)部分而導(dǎo)致的風(fēng)險；主要工程材料、設(shè)備、人工價格與波動幅度超過合同約定幅度的部分；因國家法律法規(guī)政策變化引起的合同價格的變化；不可預(yù)見的地質(zhì)條件、不可抗力造成的工程費(fèi)用和工期的變化等。

招標(biāo)時，發(fā)包人可以將以上風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給承包單位，但這種轉(zhuǎn)嫁必須附加前提條件，即發(fā)包人應(yīng)當(dāng)支付足夠的風(fēng)險對價。以上未列明的其他風(fēng)險，招標(biāo)時發(fā)包人應(yīng)參考《建設(shè)項目工程總承包合同（示范文本）》GF-2020-0216進(jìn)行約定。該示范文本是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和多年EPC模式發(fā)展經(jīng)驗制定的，合理地分配了各市場主體的風(fēng)險。

發(fā)包人招標(biāo)時宜明確約定工程變更范圍和標(biāo)準(zhǔn)，EPC項目的變更調(diào)整一般分為風(fēng)險內(nèi)變更和風(fēng)險外變更：風(fēng)險內(nèi)變更是指由總承包單位引起或合同約定需由總承包單位承擔(dān)風(fēng)險所引起的工程變更，風(fēng)險內(nèi)變更原則上合同總價不作調(diào)整，建設(shè)單位不得支付相應(yīng)的變更費(fèi)用，且工期不得順延；風(fēng)險外變更按照雙方約定辦理，經(jīng)批準(zhǔn)后可調(diào)整費(fèi)用和工期。

四、總結(jié)和建議

招標(biāo)是建設(shè)過程中承上啟下的重要環(huán)節(jié)，是項目前期和具體實施階段的分界點，同時也是一項復(fù)雜、嚴(yán)肅的工作，不僅直接關(guān)系能否選定合格的總承包單位，而且會影響整個工程的質(zhì)量、工期、投資、合同管理等。EPC模式可以有效控制項目實施周期和投資成本，有效確認(rèn)質(zhì)量責(zé)任主體，有效促進(jìn)設(shè)計與采購、施工的深度融合，但其也存在諸多問題、難點，這些問題和難點有望通過參建各方的不斷思考和探索實踐得到解決，從而使EPC項目模式日臻成熟，適用領(lǐng)域和規(guī)模不斷擴(kuò)大。

對于政府投資的EPC項目，除了招標(biāo)這一關(guān)鍵點，還應(yīng)重點關(guān)注四個方面。

一是應(yīng)采用全過程工程咨詢模式。EPC與全過程工程咨詢是建筑業(yè)高質(zhì)量、集約化、國際化發(fā)展的重要模式和必然趨勢。EPC項目采用全過程工程咨詢模式，不但有利于有效整合資源和降低項目風(fēng)險，也有利于增加工程建設(shè)的協(xié)同性以及實現(xiàn)項目全生命周期的有機(jī)整合和價值增值。

二是應(yīng)加強(qiáng)設(shè)計全過程管控。由于“設(shè)計—采購—施工”一體化，總承包單位可能會存在為了降低施工或采購成本而降低設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致項目不能滿足建設(shè)單位的要求，甚至可能損害建設(shè)單位的利益，故加強(qiáng)設(shè)計全過程管控重要且必要。

三是加強(qiáng)材料及設(shè)備審驗。尤其是工程主要和關(guān)鍵的材料、設(shè)備，發(fā)包人必須嚴(yán)格審核材料、設(shè)備的品牌及規(guī)格型號，必須滿足招標(biāo)時發(fā)包人的各項需求及相關(guān)設(shè)計文件的規(guī)定，同時材料、設(shè)備的質(zhì)量、品牌、檔次應(yīng)與發(fā)包人編制招標(biāo)控制價時材料、設(shè)備的定價基本匹配。

四是加強(qiáng)竣工驗收管理。發(fā)包人應(yīng)根據(jù)初步設(shè)計文件、施工圖、竣工圖，結(jié)合現(xiàn)場實際完成情況，審核總承包單位是否按時按質(zhì)完成合同內(nèi)的所有內(nèi)容。若存在未完成的內(nèi)容，發(fā)包人應(yīng)判斷是優(yōu)化設(shè)計還是工程變更所導(dǎo)致，然后根據(jù)合同約定確定結(jié)算時是否扣除相應(yīng)的費(fèi)用。

作者：郭建強(qiáng)

作者單位：望城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會

來源：《招標(biāo)采購管理》2022年第9期