工程總承包模式是政府投資項(xiàng)目主要的工程建設(shè)組織實(shí)施方式之一,招標(biāo)工作不僅直接關(guān)系能否選定一個(gè)合格的總承包單位,而且影響整個(gè)工程的質(zhì)量、工期、投資、合同管理等。本文從前期資料、發(fā)包人要求、招標(biāo)控制價(jià)、合同價(jià)格形式、風(fēng)險(xiǎn)約定等方面對(duì)工程總承包招標(biāo)的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行探討,并結(jié)合工作實(shí)際提出建議。
一、前言
工程總承包主要采用EPC模式,即“設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工”一體化模式,該模式在國(guó)際工程中應(yīng)用非常廣泛。2016年以來(lái),政府部門印發(fā)文件推廣工程總承包模式,并要求政府投資項(xiàng)目應(yīng)帶頭推行。2019年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》(建市規(guī)〔2019〕12號(hào),以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》),對(duì)工程總承包管理作出進(jìn)一步規(guī)范,對(duì)其向建設(shè)領(lǐng)域縱深推廣發(fā)揮了重要作用。我國(guó)政府投資項(xiàng)目具有影響范圍大、不以營(yíng)利為目的、與人民群眾利益密切相關(guān)等特點(diǎn),在推行工程總承包過程中,仍有許多值得探討的地方,本文將圍繞項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)應(yīng)明確的關(guān)鍵點(diǎn)來(lái)探討工程總承包的特點(diǎn)。
二、某地區(qū)推廣工程總承包的情況
2016年,某地區(qū)被列入全國(guó)開展工程總承包試點(diǎn)名單,支持其在工程總承包建設(shè)管理體制機(jī)制、組織實(shí)施方式等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新、先行先試。近年來(lái),該地區(qū)相繼出臺(tái)了一系列推行工程總承包的政策文件,明確指出2021年至2025年該地區(qū)政府投資新建項(xiàng)目全面采用工程總承包,部分地級(jí)市到 2025年新建項(xiàng)目工程總承包占比達(dá)到70% 以上。2021年,該地區(qū)住建部門印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招標(biāo)評(píng)標(biāo)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法》),對(duì)該地區(qū)的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招標(biāo)評(píng)標(biāo)活動(dòng)作出進(jìn)一步規(guī)范。目前,該地區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)已實(shí)現(xiàn)全流程電子化,EPC項(xiàng)目招標(biāo)文件采用交易系統(tǒng)電子平臺(tái)模塊化編制(招標(biāo)文件大多數(shù)條款只能勾選確定,只有部分條款招標(biāo)人可自行編制),但是招標(biāo)文件關(guān)鍵點(diǎn)仍需由招標(biāo)人來(lái)斟酌確定。
三、工程總承包招標(biāo)的關(guān)鍵點(diǎn)
1.建設(shè)單位提供的資料
《管理辦法》第七條規(guī)定,采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目,原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。項(xiàng)目取得初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)后,設(shè)計(jì)方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、功能定位等都已基本確定,發(fā)包人須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件進(jìn)行施工建設(shè),不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、改變建設(shè)方案,總投資不得超過概算批復(fù)金額?!豆芾磙k法》要求政府投資項(xiàng)目應(yīng)在取得初步設(shè)計(jì)批復(fù)后進(jìn)行發(fā)包,不但有利于政府主管部門對(duì)項(xiàng)目的引導(dǎo),也有利于對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管。
發(fā)包人在招標(biāo)時(shí)應(yīng)提供水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地下管網(wǎng)、地形地貌等勘察資料,現(xiàn)場(chǎng)及施工條件,以及可研、方案、初步設(shè)計(jì)階段的成果文件等前期資料。這樣做,一方面便于承包人全面深入地了解項(xiàng)目的具體情況,合理評(píng)估風(fēng)險(xiǎn),選擇合適的投標(biāo)策略;另一方面便于發(fā)承包雙方在合同執(zhí)行階段準(zhǔn)確判斷工程是否發(fā)生變更,避免雙方耗費(fèi)大量時(shí)間和精力來(lái)界定和變更,影響項(xiàng)目的造價(jià)和進(jìn)度控制。另外,地勘的準(zhǔn)確性直接關(guān)系工程造價(jià)和工期,初步設(shè)計(jì)完成后,項(xiàng)目的總平面圖便已確定,完全具備實(shí)施詳勘的條件,因此建議發(fā)包人應(yīng)在項(xiàng)目詳勘完成后再啟動(dòng)EPC招標(biāo),以降低發(fā)承包雙方的風(fēng)險(xiǎn)。
2.“發(fā)包人要求”的編制
《管理辦法》第九條規(guī)定,發(fā)包人要求應(yīng)“列明項(xiàng)目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計(jì)和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。在以往的項(xiàng)目中,就曾發(fā)現(xiàn)有部分招標(biāo)文件的“發(fā)包人要求”內(nèi)容完全照抄可研或初步設(shè)計(jì)的說(shuō)明,工作人員事先根本就沒有認(rèn)真研究及論證,導(dǎo)致發(fā)承包雙方在項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生分歧。需要指出的是,每個(gè)項(xiàng)目因其背景、現(xiàn)實(shí)條件、目的和發(fā)包人使用需求等均不相同,因此會(huì)作出不同的約定。所以,相關(guān)工作人員應(yīng)對(duì)“發(fā)包人要求”的編制予以高度重視,絕不能簡(jiǎn)單摘抄可研或初步設(shè)計(jì)的說(shuō)明了事。
“發(fā)包人要求”內(nèi)容應(yīng)包括功能要求、工程范圍、工藝安排或要求、時(shí)間要求、技術(shù)要求、竣工試驗(yàn)、竣工驗(yàn)收、竣工后試驗(yàn)、文件要求、工程項(xiàng)目管理規(guī)定等。發(fā)包人應(yīng)事先充分研究項(xiàng)目的背景、特點(diǎn)、目的等,并征求相關(guān)部門、單位、利害人的意見,形成清晰明確的“發(fā)包人要求”,優(yōu)先采用定量評(píng)估方式。建議發(fā)包人可以組織專家論證會(huì),對(duì)“發(fā)包人要求”的合理性和可執(zhí)行性進(jìn)行論證,論證通過后再發(fā)布。同時(shí),“發(fā)包人要求”應(yīng)優(yōu)先采用初步設(shè)計(jì)圖紙、圖表等方式并結(jié)合文字說(shuō)明進(jìn)行定量描述。
3.招標(biāo)控制價(jià)的編制
工程總承包評(píng)標(biāo)辦法大多是采用綜合評(píng)估法,《招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法》規(guī)定投標(biāo)報(bào)價(jià)的權(quán)重為0.35~0.50,因此招標(biāo)控制價(jià)的確定是編制招標(biāo)文件最關(guān)鍵的內(nèi)容之一?!墩袠?biāo)評(píng)標(biāo)辦法》第八條規(guī)定,招標(biāo)文件應(yīng)明確最高投標(biāo)限價(jià)的計(jì)算方法和編制依據(jù)。在傳統(tǒng)的施工總承包模式下,招標(biāo)控制價(jià)的計(jì)量計(jì)價(jià)基礎(chǔ)是經(jīng)審查后的施工圖紙以及相配套的定額,計(jì)算規(guī)則清晰,爭(zhēng)議較少。而在EPC模式下,工程費(fèi)用招標(biāo)控制價(jià)編制依據(jù)是“發(fā)包人要求”,對(duì)于政府投資的房建和市政項(xiàng)目來(lái)說(shuō)就是初步設(shè)計(jì)等資料。EPC模式的計(jì)量計(jì)價(jià)基礎(chǔ)與傳統(tǒng)模式的概念和方式完全不同,招標(biāo)控制價(jià)的編制階段已從傳統(tǒng)的施工圖設(shè)計(jì)前移至初步設(shè)計(jì)。實(shí)踐中,工程費(fèi)用的招標(biāo)控制價(jià)編制通常有三種方法。
(1)清單計(jì)價(jià)法。EPC項(xiàng)目的招標(biāo)圖紙雖然是初步設(shè)計(jì)文件,但是對(duì)于建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目,可以通過深化圖紙的方式,使其深度達(dá)到編制清單的標(biāo)準(zhǔn),并按清單編制原則計(jì)量計(jì)價(jià)。難點(diǎn)在于如何準(zhǔn)確掌握深化圖紙的標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計(jì)單位需要與預(yù)算編制單位密切對(duì)接,確保深化的圖紙能夠滿足清單計(jì)價(jià)編制的要求。缺點(diǎn)在于對(duì)于一些專業(yè)來(lái)說(shuō),若深化圖紙滿足了清單計(jì)價(jià)編制的要求,圖紙深度基本上達(dá)到了施工圖深度,不利于后期承包人提出設(shè)計(jì)優(yōu)化和合理化建議。
(2)概算下浮法。EPC項(xiàng)目招標(biāo)圖紙為初步設(shè)計(jì)文件,對(duì)應(yīng)的造價(jià)深度為工程概算。政府投資EPC項(xiàng)目發(fā)包前須取得政府主管部門的概算批復(fù),發(fā)包人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的投資控制和管理,將其控制在批復(fù)的概算金額內(nèi),因此可采用概算批復(fù)成果作為招標(biāo)控制價(jià)。在實(shí)際操作中,概算批復(fù)的工程費(fèi)用往往偏高,為了控制工程投資,也可采取概算成果下浮一定比例來(lái)確定,下浮的比例可借助大數(shù)據(jù)信息化手段,通過調(diào)查、分析、計(jì)算以往類似項(xiàng)目的造價(jià)與概算對(duì)比來(lái)綜合取定。
(3)指標(biāo)計(jì)算法。指標(biāo)計(jì)算法是指使用數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)相應(yīng)的指標(biāo),再利用人材機(jī)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)修正,從而得到符合項(xiàng)目實(shí)際情況的對(duì)應(yīng)造價(jià),其準(zhǔn)確程度介于清單計(jì)價(jià)法和概算下浮法之間。這種方法的基礎(chǔ)是有完善的大數(shù)據(jù)指標(biāo)庫(kù)可供參考,難點(diǎn)在于如何建立大數(shù)據(jù)庫(kù)以及大數(shù)據(jù)庫(kù)的精確度問題。建立數(shù)據(jù)庫(kù)是個(gè)系統(tǒng)工程,通過對(duì)以前單個(gè)項(xiàng)目的造價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分析、梳理、匯總,才能形成數(shù)據(jù)庫(kù)的要素、標(biāo)準(zhǔn)和層次。指標(biāo)一般分為綜合指標(biāo)單價(jià)(如房屋建筑以建筑面積計(jì),市政道路以路幅面積計(jì))和分部工程指標(biāo)單價(jià)(如房屋建筑的分部工程裝修、給排水、電氣、消防、暖通、弱電等分別以建筑面積計(jì))。
4.合同價(jià)格的形式
《管理辦法》第十六條規(guī)定,政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價(jià)格形式。由此可見,《管理辦法》對(duì)政府投資EPC項(xiàng)目的合同價(jià)格形式?jīng)]提出傾向性的建議,這與國(guó)家對(duì)政府投資項(xiàng)目、財(cái)政資金的管理要求有關(guān),甚至部分省市要求對(duì)EPC項(xiàng)目的預(yù)算、結(jié)算、決算進(jìn)行全過程評(píng)審及監(jiān)督。因此,發(fā)包人可綜合考慮項(xiàng)目的特點(diǎn)、自身的管理水平、地方性規(guī)定等因素,自行選擇合同價(jià)格形式。實(shí)踐中,EPC項(xiàng)目合同一般有三種價(jià)格形式,如表1所示。
從 EPC項(xiàng)目的特點(diǎn)和國(guó)際工程慣例來(lái)說(shuō),合同價(jià)格形式應(yīng)采用總價(jià)合同。但對(duì)于政府投資項(xiàng)目,基于財(cái)政資金管理的要求,可以合理確定價(jià)格形式。對(duì)于單價(jià)合同,采用預(yù)算后審、按實(shí)結(jié)算模式,與傳統(tǒng)的發(fā)承包計(jì)量計(jì)價(jià)方式基本一致,發(fā)包人和承包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)均相對(duì)可控,雙方的利益有均衡的保障。但不足之處是承包人沒有動(dòng)力提出優(yōu)化設(shè)計(jì)和合理化建議,容易發(fā)生盡量把工程造價(jià)做足、做大現(xiàn)象,可能造成投資浪費(fèi),背離了推廣工程總承包的初衷。
根據(jù)總承包項(xiàng)目的特點(diǎn),結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況,筆者建議發(fā)包人對(duì)于政府投資EPC項(xiàng)目可以采取“總價(jià)合同+節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)”模式,即在滿足發(fā)包人要求的前提下,鼓勵(lì)承包人提出優(yōu)化設(shè)計(jì)和合理化建議,財(cái)政評(píng)審依然全程參與審核,若財(cái)政評(píng)審的結(jié)算價(jià)少于合同總價(jià),則將合同總價(jià)與結(jié)算價(jià)差額按比例(取值范圍宜20%~40%)支付給承包人作為獎(jiǎng)勵(lì),這樣做可以充分挖掘承包人優(yōu)化設(shè)計(jì)的潛力,通過其專業(yè)技術(shù)和管理水平,進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)、措施、施工組織設(shè)計(jì)等,既可滿足發(fā)包人要求,又可節(jié)約工程投資,使項(xiàng)目達(dá)到雙贏的目的。
5.雙方風(fēng)險(xiǎn)范圍的約定
《管理辦法》第十五條規(guī)定,建設(shè)單位和工程總承包單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理,合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。特別是采用總價(jià)合同項(xiàng)目,招標(biāo)時(shí)約定雙方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。一般情況下應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)包括:因建設(shè)單位原因產(chǎn)生的,包含但不限于工程拆遷、移民、管線遷改等前期工作進(jìn)展導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn);其他因?qū)俚卣⒙毮懿块T、維護(hù)管理部門提出的超過雙方約定由總承包單位承擔(dān)部分而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn);主要工程材料、設(shè)備、人工價(jià)格與波動(dòng)幅度超過合同約定幅度的部分;因國(guó)家法律法規(guī)政策變化引起的合同價(jià)格的變化;不可預(yù)見的地質(zhì)條件、不可抗力造成的工程費(fèi)用和工期的變化等。
招標(biāo)時(shí),發(fā)包人可以將以上風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給承包單位,但這種轉(zhuǎn)嫁必須附加前提條件,即發(fā)包人應(yīng)當(dāng)支付足夠的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)價(jià)。以上未列明的其他風(fēng)險(xiǎn),招標(biāo)時(shí)發(fā)包人應(yīng)參考《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同(示范文本)》GF-2020-0216進(jìn)行約定。該示范文本是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和多年EPC模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)制定的,合理地分配了各市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)。
發(fā)包人招標(biāo)時(shí)宜明確約定工程變更范圍和標(biāo)準(zhǔn),EPC項(xiàng)目的變更調(diào)整一般分為風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)變更和風(fēng)險(xiǎn)外變更:風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)變更是指由總承包單位引起或合同約定需由總承包單位承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)所引起的工程變更,風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)變更原則上合同總價(jià)不作調(diào)整,建設(shè)單位不得支付相應(yīng)的變更費(fèi)用,且工期不得順延;風(fēng)險(xiǎn)外變更按照雙方約定辦理,經(jīng)批準(zhǔn)后可調(diào)整費(fèi)用和工期。
四、總結(jié)和建議
招標(biāo)是建設(shè)過程中承上啟下的重要環(huán)節(jié),是項(xiàng)目前期和具體實(shí)施階段的分界點(diǎn),同時(shí)也是一項(xiàng)復(fù)雜、嚴(yán)肅的工作,不僅直接關(guān)系能否選定合格的總承包單位,而且會(huì)影響整個(gè)工程的質(zhì)量、工期、投資、合同管理等。EPC模式可以有效控制項(xiàng)目實(shí)施周期和投資成本,有效確認(rèn)質(zhì)量責(zé)任主體,有效促進(jìn)設(shè)計(jì)與采購(gòu)、施工的深度融合,但其也存在諸多問題、難點(diǎn),這些問題和難點(diǎn)有望通過參建各方的不斷思考和探索實(shí)踐得到解決,從而使EPC項(xiàng)目模式日臻成熟,適用領(lǐng)域和規(guī)模不斷擴(kuò)大。
對(duì)于政府投資的EPC項(xiàng)目,除了招標(biāo)這一關(guān)鍵點(diǎn),還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)方面。
一是應(yīng)采用全過程工程咨詢模式。EPC與全過程工程咨詢是建筑業(yè)高質(zhì)量、集約化、國(guó)際化發(fā)展的重要模式和必然趨勢(shì)。EPC項(xiàng)目采用全過程工程咨詢模式,不但有利于有效整合資源和降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),也有利于增加工程建設(shè)的協(xié)同性以及實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的有機(jī)整合和價(jià)值增值。
二是應(yīng)加強(qiáng)設(shè)計(jì)全過程管控。由于“設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工”一體化,總承包單位可能會(huì)存在為了降低施工或采購(gòu)成本而降低設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象,導(dǎo)致項(xiàng)目不能滿足建設(shè)單位的要求,甚至可能損害建設(shè)單位的利益,故加強(qiáng)設(shè)計(jì)全過程管控重要且必要。
三是加強(qiáng)材料及設(shè)備審驗(yàn)。尤其是工程主要和關(guān)鍵的材料、設(shè)備,發(fā)包人必須嚴(yán)格審核材料、設(shè)備的品牌及規(guī)格型號(hào),必須滿足招標(biāo)時(shí)發(fā)包人的各項(xiàng)需求及相關(guān)設(shè)計(jì)文件的規(guī)定,同時(shí)材料、設(shè)備的質(zhì)量、品牌、檔次應(yīng)與發(fā)包人編制招標(biāo)控制價(jià)時(shí)材料、設(shè)備的定價(jià)基本匹配。
四是加強(qiáng)竣工驗(yàn)收管理。發(fā)包人應(yīng)根據(jù)初步設(shè)計(jì)文件、施工圖、竣工圖,結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際完成情況,審核總承包單位是否按時(shí)按質(zhì)完成合同內(nèi)的所有內(nèi)容。若存在未完成的內(nèi)容,發(fā)包人應(yīng)判斷是優(yōu)化設(shè)計(jì)還是工程變更所導(dǎo)致,然后根據(jù)合同約定確定結(jié)算時(shí)是否扣除相應(yīng)的費(fèi)用。
作者:郭建強(qiáng)
作者單位:望城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)
來(lái)源:《招標(biāo)采購(gòu)管理》2022年第9期
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