運用政府采購政策支持科技創(chuàng)新的探索研究

# 招標信息 2023-03-21 09:52 來源：《中國政府采購》雜志2023年第2期

本文作者杜云峰，系上海市財政局政府采購管理處處長。文章發(fā)表在《中國政府采購》雜志2023年第2期。

編者按

黨的二十大報告提出，堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，政府采購是財政政策的有機組成部分，支持創(chuàng)新是其重要政策功能。本文提出了我國政府采購促進科技創(chuàng)新面臨的主要問題，并提出了相應(yīng)對策建議，包括完善支持創(chuàng)新相關(guān)政策體系、加大政策執(zhí)行力度、強化監(jiān)督管理措施、完善激勵約束機制等四個方面。

黨的二十大報告提出，堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，加快建設(shè)科技強國。政府采購是財政政策的有機組成部分，支持創(chuàng)新是其重要政策功能。面對新時代增強自主創(chuàng)新能力的戰(zhàn)略要求，政府采購應(yīng)當(dāng)有新舉措、新作為，充分激發(fā)市場主體參與創(chuàng)新活動的熱情，有效發(fā)揮政府采購支持科技創(chuàng)新的政策功能。

運用政府采購政策支持科技創(chuàng)新的探索研究

一、我國政府采購促進科技創(chuàng)新政策概述

與主要發(fā)達國家相比，我國實行政府采購制度起步較晚，但政府采購規(guī)模已由最初的 30多億元增長至如今的3萬多億元，占財政支出比重超過了10%，對市場供給側(cè)具有舉足輕重的影響。

在實行政府采購制度之初，我國并未過多關(guān)注政府采購對科技創(chuàng)新的促進作用，而是著眼于提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)。隨著國家實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，不斷強化企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主體地位，我國對政府采購的創(chuàng)新激勵功能提出了更高要求。

2003年1月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），在總則中明確規(guī)定了政府采購的戰(zhàn)略目標，包括實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，例如，促進中小企業(yè)（創(chuàng)新的重要力量）發(fā)展等。

《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》將創(chuàng)新作為國家重要戰(zhàn)略目標，明確政府采購作為需求側(cè)政策工具，應(yīng)當(dāng)對創(chuàng)新能力的提升起到促進作用（參見表1）。

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二、國際通行做法與主要措施

（一）美國政府采購促進科技創(chuàng)新政策措施

美國是最早利用政府采購政策激勵科技創(chuàng)新的國家之一，主要通過法律手段為新興高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造市場、支持中小企業(yè)發(fā)展、推行研發(fā)合同制，多措并舉成功促進了技術(shù)發(fā)展進步。

18世紀末，美國出臺了世界上第一部政府采購法律——《聯(lián)邦采購法》，其中對采購科技創(chuàng)新產(chǎn)品作出了規(guī)定，主要通過優(yōu)先采購和價格優(yōu)惠予以扶持。

美國政府利用優(yōu)先采購政策給予高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)第一推動力，航空、計算機和半導(dǎo)體等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都得益于政府采購政策的大力扶持。1960年集成電路產(chǎn)品問世之初，幾乎全部由聯(lián)邦政府購買。

同時，美國積極運用政府采購政策促進中小企業(yè)發(fā)展，建立了支持中小企業(yè)自主創(chuàng)新的政策法規(guī)體系，例如《小企業(yè)法》《加強小企業(yè)研發(fā)法案》《小企業(yè)競爭力示范計劃法》等，采用價格優(yōu)惠、預(yù)留采購份額、提供采購貸款擔(dān)保等方式促進中小企業(yè)創(chuàng)新。20世紀80年代后期，美國有大約70%的技術(shù)創(chuàng)新成果是由小企業(yè)創(chuàng)造的。

美國還針對技術(shù)采購實行研發(fā)合同制，由政府部門和有關(guān)科研單位簽訂產(chǎn)品研發(fā)訂購合同，分三個階段執(zhí)行：第一階段，通過公開競標選擇若干技術(shù)方案，由政府資助開展技術(shù)可行性論證；第二階段，對于具備可行性的技術(shù)方案，政府與企業(yè)或投資人共同出資開展技術(shù)拓展研發(fā)；第三階段，科研成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。

（二）英國及歐盟政府采購促進科技創(chuàng)新政策措施

英國及歐盟不僅把政府采購政策作為非關(guān)稅貿(mào)易壁壘保護本國產(chǎn)業(yè)，同時將其作為強有力的科技創(chuàng)新激勵政策。英國要求政府部門和國有企業(yè)必須從本國購買計算機和通信器材。1993年起，歐盟規(guī)定，自來水、能源、運輸及通訊等公共事業(yè)采購項目，50%以上必須購買當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品，凡3%價格差異以內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購買歐盟產(chǎn)品。歐盟專門調(diào)整了科技創(chuàng)新產(chǎn)品的政府采購評審標準，采用全新的成本——收益分析模式，即考慮全生命周期成本（Whole Life Costs，包括取得、運作和處置成本），并采用最經(jīng)濟有利投標（Most Economically Advantageous Tender，MEAT）標準取代最低成本評判標準，將科技創(chuàng)新相關(guān)成本納入補償范圍。

（三）國際經(jīng)驗對我國政府采購促進科技創(chuàng)新政策的啟示

我國政府采購促進科技創(chuàng)新政策功能不斷強化，但相較于起步較早的主要發(fā)達國家，在理論研究與政策措施等方面還有一定差距。國際通行規(guī)則以及部分發(fā)達國家的成功經(jīng)驗和做法，為我國妥善解決運用政府采購政策支持科技創(chuàng)新遇到的問題提供了有益的參考借鑒。

1.建立支持創(chuàng)新的規(guī)范化、系統(tǒng)化政府采購規(guī)則。20世紀末，主要發(fā)達國家相繼健全完善法律體系，規(guī)范政府采購促進科技創(chuàng)新，例如美國制定了約500項政府采購法規(guī)，并以《購買美國產(chǎn)品法》為核心，通過《聯(lián)邦采購條例》以及其他補充性法案的相互銜接與配套，有效保護本國產(chǎn)業(yè)，促進中小企業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

2.以需求為導(dǎo)向支持創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)試制。政府采購支持科技創(chuàng)新不僅僅局限于購買創(chuàng)新產(chǎn)品，發(fā)達國家更注重對創(chuàng)新產(chǎn)品在商業(yè)化前的研發(fā)資助及試驗品采購，并為創(chuàng)新產(chǎn)品上市初期提供適當(dāng)?shù)氖袌龇蓊~。政府采購激勵創(chuàng)新的對象也從創(chuàng)新產(chǎn)品向新技術(shù)、研發(fā)合同、試驗品等前期階段延伸，促使企業(yè)以需求為導(dǎo)向進行創(chuàng)新（參見表2）。

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3.聚焦新興領(lǐng)域推進政府采購支持創(chuàng)新工作。發(fā)達國家均非常注重政府采購對處于技術(shù)創(chuàng)新起步階段的新興產(chǎn)業(yè)和高科技尖端產(chǎn)業(yè)的支持作用，例如，加拿大政府設(shè)立專項資金用于高新技術(shù)產(chǎn)品采購，每屆美國政府都會制定重點扶持的技術(shù)領(lǐng)域。

三、我國政府采購促進科技創(chuàng)新面臨的主要問題

（一）政府采購對科技創(chuàng)新的拉動作用有限

主要發(fā)達國家的政府采購亦稱公共采購，根據(jù)采購公共屬性劃定邊界，政府采購支持創(chuàng)新具有足夠的政策空間。我國政府采購范圍相對較窄，局限于機關(guān)事業(yè)單位維持自身運轉(zhuǎn)或為社會公眾提供公共服務(wù)所采購的項目，與科技創(chuàng)新的匹配度不夠高。

（二）政府采購支持創(chuàng)新制度體系存在缺失

在我國申請加入《政府采購協(xié)定》（GPA）的背景下，政府采購支持自主創(chuàng)新的制度體系幾近空白。我國科技發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)，亟需舉全國之力綜合運用政府采購等政策工具支持創(chuàng)新，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強。

（三）支持創(chuàng)新的相關(guān)政策尚未形成合力

就法律體系而言，我國出臺了《政府采購法》，但國有企業(yè)采購、醫(yī)藥采購等并不屬于該法適用范圍，軍事采購自成體系。從監(jiān)管職責(zé)劃分來看，政府采購工程招標投標項目適用《中華人民共和國招標投標法》，由多個部門區(qū)分行業(yè)進行管理，支持創(chuàng)新政策難以落實。從地方實務(wù)操作觀察，各地政府采購市場支持科技創(chuàng)新均具有地域性，市場分割、各自為政問題比較突出。

（四）采購人對創(chuàng)新產(chǎn)品的購買意愿不強

創(chuàng)新產(chǎn)品問世之初往往不受采購人青睞，主要原因在于：一是創(chuàng)新產(chǎn)品首次投放市場，質(zhì)量和服務(wù)存在不確定性，采購人更加傾向于選擇成熟產(chǎn)品；二是創(chuàng)新產(chǎn)品尚未進入規(guī)?；a(chǎn)和應(yīng)用，通常在價格方面不具備競爭優(yōu)勢；三是采購人對政府采購支持科技創(chuàng)新的重要性認識不到位，政策宣傳培訓(xùn)和監(jiān)督檢查力度不夠，相關(guān)激勵約束機制缺失；四是缺少與支持創(chuàng)新相配套的交易規(guī)則，采購代理機構(gòu)和評審專家難以發(fā)揮有效的專業(yè)支撐作用。

四、運用政府采購政策支持科技創(chuàng)新的有關(guān)建議

建議堅持問題導(dǎo)向，重點從以下四方面入手，充分發(fā)揮政府采購支持科技創(chuàng)新的政策功能。

（一）完善支持創(chuàng)新相關(guān)政策體系

1.完善頂層制度設(shè)計。盡管我國自主創(chuàng)新與政府采購相掛鉤的政策已停止執(zhí)行，但不應(yīng)放棄政府采購支持創(chuàng)新的政策功能。中央深改委《深化政府采購制度改革方案》要求強化政府采購政策功能措施，落實支持創(chuàng)新等采購政策。在符合GPA“非歧視”原則的前提下，發(fā)揮政府采購促進創(chuàng)新的作用需要謀劃新策略。建議從國家層面構(gòu)建符合國際規(guī)則的政府采購支持創(chuàng)新政策體系，細化完善相應(yīng)交易規(guī)則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需求側(cè)與供給側(cè)的支持政策，全方位支持創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、上市和規(guī)模化應(yīng)用。

2.加強工作協(xié)同聯(lián)動。首先，建立由財政部門牽頭、相關(guān)行業(yè)主管部門協(xié)同配合的政府采購支持創(chuàng)新工作機制，形成分工合理、無縫銜接、有序高效的運行模式。其次，按照建設(shè)政府采購統(tǒng)一市場的要求，進一步加強區(qū)域協(xié)同合作，以點帶面、輻射聯(lián)動，不斷拓展創(chuàng)新產(chǎn)品市場覆蓋面。最后，加強公共采購政策協(xié)同，推動在工程招標投標、國有企業(yè)采購、醫(yī)藥采購、軍事采購等公共采購領(lǐng)域落實支持創(chuàng)新政策，形成政策合力。

（二）加大政策執(zhí)行力度

1.優(yōu)化完善創(chuàng)新產(chǎn)品認定辦法。首先，建議從國家層面明確創(chuàng)新產(chǎn)品的定義、認定部門和認定標準，由省級主管部門負責(zé)組織開展認定工作，多渠道廣泛發(fā)布創(chuàng)新產(chǎn)品申報指南，加大政策宣傳推廣力度，依托信息化平臺實現(xiàn)一站式申報辦理，國家層面搭建創(chuàng)新產(chǎn)品信息共享平臺，并建立動態(tài)更新機制。其次，簡化創(chuàng)新產(chǎn)品認定方法，部分創(chuàng)新發(fā)明認證可以直接用于認定創(chuàng)新產(chǎn)品，例如“國家重點新產(chǎn)品計劃”認證等。最后，妥善處理創(chuàng)新與自主創(chuàng)新之間的關(guān)系。創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)技術(shù)條件，僅涉及技術(shù)層面，提升社會整體創(chuàng)新能力有助于夯實自主創(chuàng)新基礎(chǔ)；自主創(chuàng)新強調(diào)的是擁有自主知識產(chǎn)權(quán)，目的在于確保關(guān)系國計民生和國家安全的關(guān)鍵技術(shù)自主可控。

2.加強政府采購需求管理。建議精準匹配政府采購需求和創(chuàng)新產(chǎn)品供給，編制重點支持的創(chuàng)新產(chǎn)品清單，探索預(yù)留創(chuàng)新產(chǎn)品采購份額、明確創(chuàng)新產(chǎn)品最低采購比例等措施。創(chuàng)新產(chǎn)品實現(xiàn)國產(chǎn)化替代作用的，原則上不得采購進口產(chǎn)品。財政部門與相關(guān)主管部門應(yīng)加強工作協(xié)同，督促指導(dǎo)采購人按照創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先原則，科學(xué)合理地確定采購需求。

3.研究制定支持創(chuàng)新的交易規(guī)則。首先，制定出臺創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法。對首次投放市場的創(chuàng)新產(chǎn)品，在一定期限內(nèi)實行首購，采購人可直接簽訂創(chuàng)新產(chǎn)品首購合同。對需要定制開發(fā)和生產(chǎn)的創(chuàng)新產(chǎn)品，由采購人采用競爭性方式，面向全社會擇優(yōu)確定研發(fā)機構(gòu)和生產(chǎn)機構(gòu)后實施訂購。其次，對于不適用首購、訂購方式的創(chuàng)新產(chǎn)品，探索制定支持創(chuàng)新的綜合評審法，將創(chuàng)新因素作為技術(shù)指標評分內(nèi)容，合理設(shè)定分值權(quán)重體現(xiàn)創(chuàng)新的價值。還可以考慮參照《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財庫〔2020〕46號）規(guī)定的價格評審優(yōu)惠措施，允許創(chuàng)新產(chǎn)品進行一定比例的價格扣除后進行評審，充分體現(xiàn)對研發(fā)成本進行合理補償?shù)恼邔?dǎo)向。此外，政府采購支持創(chuàng)新應(yīng)堅持國企民企、內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、平等對待，充分調(diào)動國內(nèi)各類市場主體的積極性。

（三）強化監(jiān)督管理措施

財政部門應(yīng)切實履行監(jiān)管職能，加大政府采購支持創(chuàng)新的政策執(zhí)行力度，增強剛性約束，結(jié)合采購代理機構(gòu)監(jiān)督考評、投訴舉報處理、公平競爭審查等工作，加強對創(chuàng)新產(chǎn)品采購情況的監(jiān)督檢查，對有意規(guī)避采購創(chuàng)新產(chǎn)品的行為，依照有關(guān)規(guī)定對相關(guān)責(zé)任主體進行處理。相關(guān)主管部門應(yīng)重點加強與創(chuàng)新產(chǎn)品存在交集的進口產(chǎn)品采購審核，嚴格執(zhí)行需求論證制度，試行進口產(chǎn)品采購意向公示，主動接受國內(nèi)潛在生產(chǎn)商監(jiān)督。此外，國內(nèi)生產(chǎn)的外資品牌產(chǎn)品視作國內(nèi)產(chǎn)品，符合創(chuàng)新產(chǎn)品認定條件的平等享受政府采購政策扶持，但是必須遵守我國知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)，且不得依據(jù)別國或地區(qū)法律實施違約或者損害采購人權(quán)益的行為。

（四）完善激勵約束機制

建議以采購需求和預(yù)算編制為引領(lǐng)，在項目立項和資金安排等方面優(yōu)先保障創(chuàng)新產(chǎn)品，將支持創(chuàng)新作為預(yù)算評審因素并納入績效評價指標體系。定期統(tǒng)計創(chuàng)新產(chǎn)品采購金額，對創(chuàng)新產(chǎn)品采購力度較大的單位，在項目資金安排上適度予以傾斜，簡化審批程序，開設(shè)綠色通道。另一方面，要加強對創(chuàng)新產(chǎn)品采購情況的監(jiān)督檢查，推進政府采購支持創(chuàng)新工作的常態(tài)化制度化，建立鼓勵創(chuàng)新的長效機制，科學(xué)量化創(chuàng)新產(chǎn)品首購、訂購等采購成果的評價標準，建立專項考核機制，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改，持續(xù)加大創(chuàng)新產(chǎn)品采購力度。