運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持科技創(chuàng)新的探索研究

# 招標(biāo)信息 2023-03-21 09:52 來(lái)源：《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2023年第2期

本文作者杜云峰，系上海市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處處長(zhǎng)。文章發(fā)表在《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2023年第2期。

編者按

黨的二十大報(bào)告提出，堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，政府采購(gòu)是財(cái)政政策的有機(jī)組成部分，支持創(chuàng)新是其重要政策功能。本文提出了我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新面臨的主要問(wèn)題，并提出了相應(yīng)對(duì)策建議，包括完善支持創(chuàng)新相關(guān)政策體系、加大政策執(zhí)行力度、強(qiáng)化監(jiān)督管理措施、完善激勵(lì)約束機(jī)制等四個(gè)方面。

黨的二十大報(bào)告提出，堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)。政府采購(gòu)是財(cái)政政策的有機(jī)組成部分，支持創(chuàng)新是其重要政策功能。面對(duì)新時(shí)代增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的戰(zhàn)略要求，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有新舉措、新作為，充分激發(fā)市場(chǎng)主體參與創(chuàng)新活動(dòng)的熱情，有效發(fā)揮政府采購(gòu)支持科技創(chuàng)新的政策功能。

運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持科技創(chuàng)新的探索研究

一、我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策概述

與主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)實(shí)行政府采購(gòu)制度起步較晚，但政府采購(gòu)規(guī)模已由最初的 30多億元增長(zhǎng)至如今的3萬(wàn)多億元，占財(cái)政支出比重超過(guò)了10%，對(duì)市場(chǎng)供給側(cè)具有舉足輕重的影響。

在實(shí)行政府采購(gòu)制度之初，我國(guó)并未過(guò)多關(guān)注政府采購(gòu)對(duì)科技創(chuàng)新的促進(jìn)作用，而是著眼于提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)。隨著國(guó)家實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷強(qiáng)化企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主體地位，我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)的創(chuàng)新激勵(lì)功能提出了更高要求。

2003年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），在總則中明確規(guī)定了政府采購(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)，包括實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，例如，促進(jìn)中小企業(yè)（創(chuàng)新的重要力量）發(fā)展等。

《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》將創(chuàng)新作為國(guó)家重要戰(zhàn)略目標(biāo)，明確政府采購(gòu)作為需求側(cè)政策工具，應(yīng)當(dāng)對(duì)創(chuàng)新能力的提升起到促進(jìn)作用（參見(jiàn)表1）。

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二、國(guó)際通行做法與主要措施

（一）美國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策措施

美國(guó)是最早利用政府采購(gòu)政策激勵(lì)科技創(chuàng)新的國(guó)家之一，主要通過(guò)法律手段為新興高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造市場(chǎng)、支持中小企業(yè)發(fā)展、推行研發(fā)合同制，多措并舉成功促進(jìn)了技術(shù)發(fā)展進(jìn)步。

18世紀(jì)末，美國(guó)出臺(tái)了世界上第一部政府采購(gòu)法律——《聯(lián)邦采購(gòu)法》，其中對(duì)采購(gòu)科技創(chuàng)新產(chǎn)品作出了規(guī)定，主要通過(guò)優(yōu)先采購(gòu)和價(jià)格優(yōu)惠予以扶持。

美國(guó)政府利用優(yōu)先采購(gòu)政策給予高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)第一推動(dòng)力，航空、計(jì)算機(jī)和半導(dǎo)體等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都得益于政府采購(gòu)政策的大力扶持。1960年集成電路產(chǎn)品問(wèn)世之初，幾乎全部由聯(lián)邦政府購(gòu)買(mǎi)。

同時(shí)，美國(guó)積極運(yùn)用政府采購(gòu)政策促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，建立了支持中小企業(yè)自主創(chuàng)新的政策法規(guī)體系，例如《小企業(yè)法》《加強(qiáng)小企業(yè)研發(fā)法案》《小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力示范計(jì)劃法》等，采用價(jià)格優(yōu)惠、預(yù)留采購(gòu)份額、提供采購(gòu)貸款擔(dān)保等方式促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新。20世紀(jì)80年代后期，美國(guó)有大約70%的技術(shù)創(chuàng)新成果是由小企業(yè)創(chuàng)造的。

美國(guó)還針對(duì)技術(shù)采購(gòu)實(shí)行研發(fā)合同制，由政府部門(mén)和有關(guān)科研單位簽訂產(chǎn)品研發(fā)訂購(gòu)合同，分三個(gè)階段執(zhí)行：第一階段，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)選擇若干技術(shù)方案，由政府資助開(kāi)展技術(shù)可行性論證；第二階段，對(duì)于具備可行性的技術(shù)方案，政府與企業(yè)或投資人共同出資開(kāi)展技術(shù)拓展研發(fā)；第三階段，科研成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。

（二）英國(guó)及歐盟政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策措施

英國(guó)及歐盟不僅把政府采購(gòu)政策作為非關(guān)稅貿(mào)易壁壘保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)將其作為強(qiáng)有力的科技創(chuàng)新激勵(lì)政策。英國(guó)要求政府部門(mén)和國(guó)有企業(yè)必須從本國(guó)購(gòu)買(mǎi)計(jì)算機(jī)和通信器材。1993年起，歐盟規(guī)定，自來(lái)水、能源、運(yùn)輸及通訊等公共事業(yè)采購(gòu)項(xiàng)目，50%以上必須購(gòu)買(mǎi)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品，凡3%價(jià)格差異以內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)歐盟產(chǎn)品。歐盟專門(mén)調(diào)整了科技創(chuàng)新產(chǎn)品的政府采購(gòu)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，采用全新的成本——收益分析模式，即考慮全生命周期成本（Whole Life Costs，包括取得、運(yùn)作和處置成本），并采用最經(jīng)濟(jì)有利投標(biāo)（Most Economically Advantageous Tender，MEAT）標(biāo)準(zhǔn)取代最低成本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，將科技創(chuàng)新相關(guān)成本納入補(bǔ)償范圍。

（三）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的啟示

我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策功能不斷強(qiáng)化，但相較于起步較早的主要發(fā)達(dá)國(guó)家，在理論研究與政策措施等方面還有一定差距。國(guó)際通行規(guī)則以及部分發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，為我國(guó)妥善解決運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持科技創(chuàng)新遇到的問(wèn)題提供了有益的參考借鑒。

1.建立支持創(chuàng)新的規(guī)范化、系統(tǒng)化政府采購(gòu)規(guī)則。20世紀(jì)末，主要發(fā)達(dá)國(guó)家相繼健全完善法律體系，規(guī)范政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新，例如美國(guó)制定了約500項(xiàng)政府采購(gòu)法規(guī)，并以《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》為核心，通過(guò)《聯(lián)邦采購(gòu)條例》以及其他補(bǔ)充性法案的相互銜接與配套，有效保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)中小企業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

2.以需求為導(dǎo)向支持創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)試制。政府采購(gòu)支持科技創(chuàng)新不僅僅局限于購(gòu)買(mǎi)創(chuàng)新產(chǎn)品，發(fā)達(dá)國(guó)家更注重對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品在商業(yè)化前的研發(fā)資助及試驗(yàn)品采購(gòu)，并為創(chuàng)新產(chǎn)品上市初期提供適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)份額。政府采購(gòu)激勵(lì)創(chuàng)新的對(duì)象也從創(chuàng)新產(chǎn)品向新技術(shù)、研發(fā)合同、試驗(yàn)品等前期階段延伸，促使企業(yè)以需求為導(dǎo)向進(jìn)行創(chuàng)新（參見(jiàn)表2）。

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3.聚焦新興領(lǐng)域推進(jìn)政府采購(gòu)支持創(chuàng)新工作。發(fā)達(dá)國(guó)家均非常注重政府采購(gòu)對(duì)處于技術(shù)創(chuàng)新起步階段的新興產(chǎn)業(yè)和高科技尖端產(chǎn)業(yè)的支持作用，例如，加拿大政府設(shè)立專項(xiàng)資金用于高新技術(shù)產(chǎn)品采購(gòu)，每屆美國(guó)政府都會(huì)制定重點(diǎn)扶持的技術(shù)領(lǐng)域。

三、我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新面臨的主要問(wèn)題

（一）政府采購(gòu)對(duì)科技創(chuàng)新的拉動(dòng)作用有限

主要發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)亦稱公共采購(gòu)，根據(jù)采購(gòu)公共屬性劃定邊界，政府采購(gòu)支持創(chuàng)新具有足夠的政策空間。我國(guó)政府采購(gòu)范圍相對(duì)較窄，局限于機(jī)關(guān)事業(yè)單位維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)或?yàn)樯鐣?huì)公眾提供公共服務(wù)所采購(gòu)的項(xiàng)目，與科技創(chuàng)新的匹配度不夠高。

（二）政府采購(gòu)支持創(chuàng)新制度體系存在缺失

在我國(guó)申請(qǐng)加入《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）的背景下，政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新的制度體系幾近空白。我國(guó)科技發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟需舉全國(guó)之力綜合運(yùn)用政府采購(gòu)等政策工具支持創(chuàng)新，加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)。

（三）支持創(chuàng)新的相關(guān)政策尚未形成合力

就法律體系而言，我國(guó)出臺(tái)了《政府采購(gòu)法》，但國(guó)有企業(yè)采購(gòu)、醫(yī)藥采購(gòu)等并不屬于該法適用范圍，軍事采購(gòu)自成體系。從監(jiān)管職責(zé)劃分來(lái)看，政府采購(gòu)工程招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，由多個(gè)部門(mén)區(qū)分行業(yè)進(jìn)行管理，支持創(chuàng)新政策難以落實(shí)。從地方實(shí)務(wù)操作觀察，各地政府采購(gòu)市場(chǎng)支持科技創(chuàng)新均具有地域性，市場(chǎng)分割、各自為政問(wèn)題比較突出。

（四）采購(gòu)人對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)意愿不強(qiáng)

創(chuàng)新產(chǎn)品問(wèn)世之初往往不受采購(gòu)人青睞，主要原因在于：一是創(chuàng)新產(chǎn)品首次投放市場(chǎng)，質(zhì)量和服務(wù)存在不確定性，采購(gòu)人更加傾向于選擇成熟產(chǎn)品；二是創(chuàng)新產(chǎn)品尚未進(jìn)入規(guī)?；a(chǎn)和應(yīng)用，通常在價(jià)格方面不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；三是采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)支持科技創(chuàng)新的重要性認(rèn)識(shí)不到位，政策宣傳培訓(xùn)和監(jiān)督檢查力度不夠，相關(guān)激勵(lì)約束機(jī)制缺失；四是缺少與支持創(chuàng)新相配套的交易規(guī)則，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家難以發(fā)揮有效的專業(yè)支撐作用。

四、運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持科技創(chuàng)新的有關(guān)建議

建議堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，重點(diǎn)從以下四方面入手，充分發(fā)揮政府采購(gòu)支持科技創(chuàng)新的政策功能。

（一）完善支持創(chuàng)新相關(guān)政策體系

1.完善頂層制度設(shè)計(jì)。盡管我國(guó)自主創(chuàng)新與政府采購(gòu)相掛鉤的政策已停止執(zhí)行，但不應(yīng)放棄政府采購(gòu)支持創(chuàng)新的政策功能。中央深改委《深化政府采購(gòu)制度改革方案》要求強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施，落實(shí)支持創(chuàng)新等采購(gòu)政策。在符合GPA“非歧視”原則的前提下，發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的作用需要謀劃新策略。建議從國(guó)家層面構(gòu)建符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)支持創(chuàng)新政策體系，細(xì)化完善相應(yīng)交易規(guī)則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需求側(cè)與供給側(cè)的支持政策，全方位支持創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、上市和規(guī)?；瘧?yīng)用。

2.加強(qiáng)工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)。首先，建立由財(cái)政部門(mén)牽頭、相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)協(xié)同配合的政府采購(gòu)支持創(chuàng)新工作機(jī)制，形成分工合理、無(wú)縫銜接、有序高效的運(yùn)行模式。其次，按照建設(shè)政府采購(gòu)統(tǒng)一市場(chǎng)的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同合作，以點(diǎn)帶面、輻射聯(lián)動(dòng)，不斷拓展創(chuàng)新產(chǎn)品市場(chǎng)覆蓋面。最后，加強(qiáng)公共采購(gòu)政策協(xié)同，推動(dòng)在工程招標(biāo)投標(biāo)、國(guó)有企業(yè)采購(gòu)、醫(yī)藥采購(gòu)、軍事采購(gòu)等公共采購(gòu)領(lǐng)域落實(shí)支持創(chuàng)新政策，形成政策合力。

（二）加大政策執(zhí)行力度

1.優(yōu)化完善創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定辦法。首先，建議從國(guó)家層面明確創(chuàng)新產(chǎn)品的定義、認(rèn)定部門(mén)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，由省級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展認(rèn)定工作，多渠道廣泛發(fā)布創(chuàng)新產(chǎn)品申報(bào)指南，加大政策宣傳推廣力度，依托信息化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)一站式申報(bào)辦理，國(guó)家層面搭建創(chuàng)新產(chǎn)品信息共享平臺(tái)，并建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。其次，簡(jiǎn)化創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定方法，部分創(chuàng)新發(fā)明認(rèn)證可以直接用于認(rèn)定創(chuàng)新產(chǎn)品，例如“國(guó)家重點(diǎn)新產(chǎn)品計(jì)劃”認(rèn)證等。最后，妥善處理創(chuàng)新與自主創(chuàng)新之間的關(guān)系。創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)技術(shù)條件，僅涉及技術(shù)層面，提升社會(huì)整體創(chuàng)新能力有助于夯實(shí)自主創(chuàng)新基礎(chǔ)；自主創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)的是擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，目的在于確保關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的關(guān)鍵技術(shù)自主可控。

2.加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理。建議精準(zhǔn)匹配政府采購(gòu)需求和創(chuàng)新產(chǎn)品供給，編制重點(diǎn)支持的創(chuàng)新產(chǎn)品清單，探索預(yù)留創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)份額、明確創(chuàng)新產(chǎn)品最低采購(gòu)比例等措施。創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化替代作用的，原則上不得采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品。財(cái)政部門(mén)與相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)工作協(xié)同，督促指導(dǎo)采購(gòu)人按照創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先原則，科學(xué)合理地確定采購(gòu)需求。

3.研究制定支持創(chuàng)新的交易規(guī)則。首先，制定出臺(tái)創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法。對(duì)首次投放市場(chǎng)的創(chuàng)新產(chǎn)品，在一定期限內(nèi)實(shí)行首購(gòu)，采購(gòu)人可直接簽訂創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)合同。對(duì)需要定制開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)的創(chuàng)新產(chǎn)品，由采購(gòu)人采用競(jìng)爭(zhēng)性方式，面向全社會(huì)擇優(yōu)確定研發(fā)機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)機(jī)構(gòu)后實(shí)施訂購(gòu)。其次，對(duì)于不適用首購(gòu)、訂購(gòu)方式的創(chuàng)新產(chǎn)品，探索制定支持創(chuàng)新的綜合評(píng)審法，將創(chuàng)新因素作為技術(shù)指標(biāo)評(píng)分內(nèi)容，合理設(shè)定分值權(quán)重體現(xiàn)創(chuàng)新的價(jià)值。還可以考慮參照《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2020〕46號(hào)）規(guī)定的價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠措施，允許創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行一定比例的價(jià)格扣除后進(jìn)行評(píng)審，充分體現(xiàn)對(duì)研發(fā)成本進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)恼邔?dǎo)向。此外，政府采購(gòu)支持創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持國(guó)企民企、內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、平等對(duì)待，充分調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)各類市場(chǎng)主體的積極性。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督管理措施

財(cái)政部門(mén)應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)管職能，加大政府采購(gòu)支持創(chuàng)新的政策執(zhí)行力度，增強(qiáng)剛性約束，結(jié)合采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督考評(píng)、投訴舉報(bào)處理、公平競(jìng)爭(zhēng)審查等工作，加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)情況的監(jiān)督檢查，對(duì)有意規(guī)避采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品的行為，依照有關(guān)規(guī)定對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行處理。相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)與創(chuàng)新產(chǎn)品存在交集的進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)審核，嚴(yán)格執(zhí)行需求論證制度，試行進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)意向公示，主動(dòng)接受國(guó)內(nèi)潛在生產(chǎn)商監(jiān)督。此外，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的外資品牌產(chǎn)品視作國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，符合創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定條件的平等享受政府采購(gòu)政策扶持，但是必須遵守我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)，且不得依據(jù)別國(guó)或地區(qū)法律實(shí)施違約或者損害采購(gòu)人權(quán)益的行為。

（四）完善激勵(lì)約束機(jī)制

建議以采購(gòu)需求和預(yù)算編制為引領(lǐng)，在項(xiàng)目立項(xiàng)和資金安排等方面優(yōu)先保障創(chuàng)新產(chǎn)品，將支持創(chuàng)新作為預(yù)算評(píng)審因素并納入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。定期統(tǒng)計(jì)創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)金額，對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)力度較大的單位，在項(xiàng)目資金安排上適度予以傾斜，簡(jiǎn)化審批程序，開(kāi)設(shè)綠色通道。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)情況的監(jiān)督檢查，推進(jìn)政府采購(gòu)支持創(chuàng)新工作的常態(tài)化制度化，建立鼓勵(lì)創(chuàng)新的長(zhǎng)效機(jī)制，科學(xué)量化創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)、訂購(gòu)等采購(gòu)成果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立專項(xiàng)考核機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促整改，持續(xù)加大創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)力度。