長(zhǎng)期以來，由于法規(guī)政策不完善，導(dǎo)致市場(chǎng)主體在參與工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、合同履行等過程中存在諸多的不確定性，無法滿足工程總承包發(fā)展的要求。2019年12月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》(建市規(guī)〔2019〕12號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“管理辦法”)，本次發(fā)布的“管理辦法”對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)項(xiàng)目工程總承包活動(dòng)中的總承包方式、發(fā)包條件、項(xiàng)目招標(biāo)要求、工程總承包單位的資質(zhì)條件、項(xiàng)目投標(biāo)主體的范圍、項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、總承包單位的安全責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了明確。

（一）明確工程總承包的發(fā)包階段

“管理辦法”明確采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。在工程總承包發(fā)包方式及招標(biāo)書編制上，完善了工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)書的主要內(nèi)容和招標(biāo)人應(yīng)在招標(biāo)前完成前期工作的要求，有利于后期的合同順利實(shí)施，減少變更和爭(zhēng)議。

在“管理辦法”發(fā)布之前，很多工程總承包發(fā)包放在可行性研究階段或者方案階段，尤其是一些綜合整治工程，前期可行性方案研究不夠透徹，投資估算不夠全面，以至于發(fā)包人要求無法約定完善，在合同階段造成合同價(jià)格無法控制。

比如筆者回訪的某村旅融合工程總承包招標(biāo)項(xiàng)目，在可行性研究批復(fù)后開始發(fā)包，某村旅項(xiàng)目現(xiàn)狀建筑和新建建筑的范圍邊界不清晰，原招標(biāo)書對(duì)發(fā)包范圍描述為“某村旅融合工程一期設(shè)計(jì)與施工總承包, 從本工程建設(shè)范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)直至工程竣工并投入使用及缺陷責(zé)任期的技術(shù)服務(wù)與缺陷修復(fù)、保修期的保修工作”。發(fā)包人要求的提出不清晰不明確，招標(biāo)控制價(jià)按可行性研究報(bào)告估算投資確定，招標(biāo)工期的合理性欠分析。在合同實(shí)施過程中，發(fā)生了因老建筑的拆除、功能面積的減少而新建的1.8萬平方米建筑，致使雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)為新建項(xiàng)目是否在原合同承包范圍內(nèi)，是否屬于變更增加內(nèi)容。

（二）規(guī)范投標(biāo)人資格條件

“管理辦法”明確工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。強(qiáng)調(diào)應(yīng)具備相應(yīng)的設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)，有利于設(shè)計(jì)與施工的深度融合，并對(duì)設(shè)計(jì)施工資質(zhì)相互申請(qǐng)作出了鼓勵(lì)和引導(dǎo)。

在“管理辦法”發(fā)布之前，工程總承包項(xiàng)目發(fā)包時(shí)投標(biāo)人資格條件有采用設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)的，也有采用同時(shí)具備設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)，并接受聯(lián)合體投標(biāo)的。從筆者回訪的幾個(gè)項(xiàng)目來看，設(shè)計(jì)與施工單位的融合度不夠，設(shè)計(jì)單位缺乏現(xiàn)場(chǎng)安全管理意識(shí)和現(xiàn)場(chǎng)管理經(jīng)驗(yàn)，施工單位缺乏設(shè)計(jì)管理意識(shí)，即缺乏設(shè)計(jì)變更后造價(jià)控制和優(yōu)化設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)。

因此，該“管理辦法”將投標(biāo)人明確為“同時(shí)具備或組成聯(lián)合體”，鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位申請(qǐng)施工資質(zhì)，鼓勵(lì)施工單位申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)資質(zhì)，有利于促進(jìn)設(shè)計(jì)與施工的深度融合，培育工程總承包企業(yè)。

（三）規(guī)范合同價(jià)格形式

“管理辦法”明確企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。

在“管理辦法”發(fā)布之前，全國(guó)各地對(duì)工程總承包合同價(jià)格形式約定形形色色，有全費(fèi)用單價(jià)合同、報(bào)價(jià)總價(jià)限額內(nèi)按時(shí)結(jié)算合同、總價(jià)合同、費(fèi)率合同等，價(jià)格形式不同，甲乙雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范圍和責(zé)任約定不同，則進(jìn)度款支付困難，施工單位墊資高，結(jié)算時(shí)爭(zhēng)議不斷，造成合同實(shí)施不順利?！肮芾磙k法”規(guī)范了合同價(jià)格形式，區(qū)分了政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目，可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況采取適宜的計(jì)價(jià)方式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)總價(jià)合同，除合同約定可以調(diào)整的情形之外，合同總價(jià)一般不調(diào)整，符合國(guó)際慣例，也明確了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理范圍，有利于合同順利實(shí)施。

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