落實(shí)政府采購(gòu)需求管理辦法要把握好七個(gè)重點(diǎn)

# 招標(biāo)信息 2021-07-17 11:45 來(lái)源：

落實(shí)《政府采購(gòu)需求管理辦法》需要把握改革方向,與上位法做好銜接,明確適用對(duì)象,關(guān)注作為資格條件的業(yè)績(jī)因素,研究評(píng)審因素設(shè)定新規(guī)則,重視項(xiàng)目的全生命周期成本,警惕需求調(diào)查流于形式。

《政府采購(gòu)需求管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)于2021年7月1日起施行。采購(gòu)需求是采購(gòu)活動(dòng)的起點(diǎn),也是決定采購(gòu)活動(dòng)成敗的關(guān)鍵。從采購(gòu)業(yè)務(wù)流程來(lái)看,《辦法》起到了引領(lǐng)采購(gòu)項(xiàng)目的先導(dǎo)性作用;從需求管理要素來(lái)看,《辦法》還發(fā)揮著規(guī)范采購(gòu)項(xiàng)目的框架性作用。如何在實(shí)踐中更好地執(zhí)行,筆者認(rèn)為有以下7個(gè)重點(diǎn)需要關(guān)注。

要適應(yīng)以采購(gòu)需求為引領(lǐng)的改革方向。明確采購(gòu)需求與采購(gòu)方式、評(píng)審方法、合同定價(jià)方式相配套是《辦法》的一大亮點(diǎn)。公開(kāi)招標(biāo)方式被濫用,非招標(biāo)方式不敢用,最低評(píng)標(biāo)價(jià)法被污名化,綜合性評(píng)審被主觀操控,其根源都是因?yàn)闆](méi)有建立起以采購(gòu)需求為引領(lǐng)的體系化政府采購(gòu)方式制度。《辦法》第十九條將采購(gòu)需求分為客觀明確且規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的、客觀明確且技術(shù)較復(fù)雜或者專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的、不能完全確定客觀指標(biāo)的三大類(lèi),并對(duì)采購(gòu)需求與采購(gòu)方式、評(píng)審方法、合同定價(jià)方式之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系做出了原則性規(guī)定。受限于上位法,其還專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)“達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn),因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的,應(yīng)當(dāng)依法獲得批準(zhǔn)”,其中“特殊情況”就包括不符合采購(gòu)需求特點(diǎn)的情況,即使項(xiàng)目達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)也可以不采用公開(kāi)招標(biāo)方式,但需要獲得監(jiān)管部門(mén)的批準(zhǔn)。這與政府采購(gòu)法修訂草案、政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法修訂草案的政策導(dǎo)向是一致的,體現(xiàn)了政策制定者對(duì)采購(gòu)方式與采購(gòu)需求不匹配、需求不清而濫用公開(kāi)招標(biāo)方式等問(wèn)題的反思。筆者認(rèn)為,政策導(dǎo)向應(yīng)與過(guò)渡性規(guī)定相配套,如簡(jiǎn)化公開(kāi)招標(biāo)方式變更審批流程,提高公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn);強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任應(yīng)與引入外部專(zhuān)業(yè)力量相配套,如由監(jiān)管部門(mén)組織專(zhuān)業(yè)力量編制目錄內(nèi)品目的采購(gòu)需求參考標(biāo)準(zhǔn)和需求調(diào)查指南;政府采購(gòu)績(jī)效應(yīng)與具體評(píng)價(jià)指標(biāo)相配套,如由程序合規(guī)性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向性評(píng)價(jià),則《辦法》的政策意圖將更好地得到貫徹執(zhí)行。

要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,與上位法做好銜接。對(duì)于上位法已經(jīng)明確的內(nèi)容,一般新的政策不再作重復(fù)性規(guī)定。因此,執(zhí)行《辦法》不僅要通盤(pán)考慮其中的條款要求,更要注重與政府采購(gòu)上位法中關(guān)于采購(gòu)需求管理的規(guī)定做好銜接。比如,《辦法》第一章明確“采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求管理負(fù)有主體責(zé)任”,第五章法律責(zé)任里也僅僅提到對(duì)采購(gòu)人的追責(zé)情形,這是不是說(shuō)明,如果出現(xiàn)違法違規(guī)情形,采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以完全置身事外?如果孤立地看《辦法》,難免會(huì)得出這樣偏頗的結(jié)論。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)受委托組織實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目或確定采購(gòu)需求時(shí),不能做“甩手掌柜”,要嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法實(shí)施條例第六十一條第二款的要求,發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人的采購(gòu)需求存在以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇、歧視待遇或者其他不符合法律、法規(guī)和政府采購(gòu)政策規(guī)定內(nèi)容,或者發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人有其他違法行為的,應(yīng)當(dāng)建議其改正。采購(gòu)人拒不改正的,采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)人的本級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)報(bào)告,財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法處理。

要明確適用對(duì)象,堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合?！掇k法》第二條規(guī)定“政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目的需求管理適用本辦法”。從理論上講,加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理,實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該是不分品目、不分采購(gòu)方式、不分組織實(shí)施方式的。從實(shí)際來(lái)看,涉密、緊急項(xiàng)目采購(gòu)具有特殊性、緊急性和不可預(yù)見(jiàn)性,不能“一刀切”地適用于一般程序性規(guī)定。批量集中采購(gòu)已經(jīng)有監(jiān)管部門(mén)認(rèn)可的批量配置參考標(biāo)準(zhǔn),滿(mǎn)足采購(gòu)需求合規(guī)完整明確的要求,定點(diǎn)采購(gòu)和協(xié)議供貨等框架協(xié)議采購(gòu)主要針對(duì)多頻次、重復(fù)性、小金額、無(wú)計(jì)劃的采購(gòu)行為,更加需要靈活性和時(shí)效性。上述特殊采購(gòu)類(lèi)型或組織方式,應(yīng)有專(zhuān)門(mén)的針對(duì)性政策,《辦法》在附則中進(jìn)行了例外性規(guī)定(第三十九條、第四十條和第四十一條)。建議監(jiān)管部門(mén)盡快出臺(tái)涉密項(xiàng)目、批量集中采購(gòu)和框架協(xié)議采購(gòu)的配套需求管理規(guī)定,結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn),考慮原則性與靈活性,全面、分類(lèi)實(shí)施政府采購(gòu)需求管理。

要關(guān)注作為資格條件的業(yè)績(jī)的限制性條件。《辦法》第十八條第二款對(duì)作為資格條件的業(yè)績(jī)作出了量化性細(xì)致規(guī)定,“業(yè)績(jī)情況作為資格條件時(shí),要求供應(yīng)商提供的同類(lèi)業(yè)務(wù)合同一般不超過(guò)2個(gè),并明確同類(lèi)業(yè)務(wù)的具體范圍。涉及政府采購(gòu)政策支持的創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)的,不得提出同類(lèi)業(yè)務(wù)合同、生產(chǎn)臺(tái)數(shù)、使用時(shí)長(zhǎng)等業(yè)績(jī)要求”。除了以上條件,業(yè)績(jī)作為資格條件還應(yīng)當(dāng)有2個(gè)限制性條件。第一,不得是特定行政區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績(jī)。以特定行政區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)勵(lì)作為加分條件或中標(biāo)、成交條件構(gòu)成對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇,這在政府采購(gòu)法實(shí)施條例第二十條第四款中有明確規(guī)定。同時(shí),《〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉釋義》對(duì)該條款作了進(jìn)一步說(shuō)明,明確采購(gòu)人可以根據(jù)項(xiàng)目需要設(shè)置全國(guó)性的、非特定行業(yè)的類(lèi)似業(yè)績(jī)。以物業(yè)項(xiàng)目為例,非特定行業(yè)不是說(shuō)不能要求物業(yè)行業(yè)業(yè)績(jī),而是不能作出如“某行政部門(mén)物業(yè)項(xiàng)目業(yè)績(jī)”的要求。另外,不是所有的特定行業(yè)業(yè)績(jī)均應(yīng)被禁止。如醫(yī)療機(jī)構(gòu)的物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目,由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)物業(yè)服務(wù)必須具有醫(yī)療污染物處理經(jīng)驗(yàn),因此可以要求物業(yè)服務(wù)供應(yīng)商提供類(lèi)似醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)的業(yè)績(jī)。第二,業(yè)績(jī)要求不得與規(guī)模條件和財(cái)務(wù)指標(biāo)掛鉤?！墩少?gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》第五條明確規(guī)定,“采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)合理確定采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)需求,不得以企業(yè)注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件和財(cái)務(wù)指標(biāo)作為供應(yīng)商的資格要求或者評(píng)審因素,不得在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)年限等方面對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。值得一提的是,2017年中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布的第二十一號(hào)指導(dǎo)性案例中,財(cái)政部判定將特定金額的合同業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置為資格條件,構(gòu)成對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇,決定該項(xiàng)目中標(biāo)無(wú)效,并對(duì)采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作出行政處罰。

要研究評(píng)審因素設(shè)定新規(guī)則?！掇k法》第二十一條可謂“重磅級(jí)”條款,“采購(gòu)需求中客觀但不可量化的指標(biāo)不得作為評(píng)分項(xiàng)”“參與評(píng)分的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)需求中的量化指標(biāo)”,這是否意味著評(píng)分項(xiàng)必須是客觀可量化的,主觀分即將成為歷史?結(jié)合前款來(lái)看,“采購(gòu)需求客觀、明確的采購(gòu)項(xiàng)目”即《辦法》第十九條第二款、第三款中提到的兩類(lèi)項(xiàng)目,其中第三款規(guī)定,采購(gòu)需求客觀、明確且技術(shù)較復(fù)雜或者專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目可以通過(guò)綜合性評(píng)審選擇性?xún)r(jià)比最優(yōu)的產(chǎn)品,該類(lèi)項(xiàng)目中的客觀不可量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為實(shí)質(zhì)性要求,不得作為評(píng)分項(xiàng)。從實(shí)踐來(lái)看,既然是技術(shù)較復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目,采購(gòu)人是否有能力去提取關(guān)鍵指標(biāo)?指標(biāo)是否都適合量化?指標(biāo)能否完整描述產(chǎn)品?實(shí)際采購(gòu)中部分中標(biāo)產(chǎn)品出現(xiàn)“高分低能”的情況,各項(xiàng)指標(biāo)都很好,就是不好用。其背后不僅僅是采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性不足的問(wèn)題,更多的是因?yàn)槠髽I(yè)的管理水平、制造水平、工藝水平甚至道德誠(chéng)信水平欠缺,進(jìn)而對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量造成了影響,但這些因素既不客觀也不可量化。前些年市場(chǎng)上“大火”的跑分軟件(測(cè)試硬件性能),制定了明確、客觀、可量化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)產(chǎn)品硬件進(jìn)行打分,用戶(hù)信任跑分,廠(chǎng)商們也深諳這點(diǎn),一旦系統(tǒng)檢測(cè)到跑分軟件運(yùn)行,就會(huì)在跑分時(shí)將芯片頻率拔高到平時(shí)根本不會(huì)有的水平來(lái)獲取高分,實(shí)際使用中該卡還卡,該慢還慢。評(píng)審指標(biāo)完全客觀量化同樣存在這個(gè)問(wèn)題,逐利的廠(chǎng)商可以通過(guò)分析評(píng)審指標(biāo),設(shè)計(jì)出政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)９┊a(chǎn)品,形成事實(shí)上的“劣幣驅(qū)逐良幣”。因此,從政策初衷來(lái)看,評(píng)審指標(biāo)客觀量化的要求劃定了清晰的競(jìng)爭(zhēng)賽道,打破了部分項(xiàng)目主觀分控標(biāo)的怪象,壓縮了權(quán)利行使的任性空間,但在采購(gòu)領(lǐng)域?qū)I(yè)力量不足、社會(huì)誠(chéng)信體系不健全、分類(lèi)行業(yè)監(jiān)管不到位、履約驗(yàn)收走過(guò)場(chǎng)的情況下,如何通過(guò)評(píng)審因素設(shè)定實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)目標(biāo)仍是需要研究的課題。

要重視項(xiàng)目的全生命周期成本?！掇k法》第二十一條提到“全生命周期成本”概念,反映了政府采購(gòu)績(jī)效目標(biāo)從追求低價(jià)到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià),再到重視全生命周期成本的進(jìn)階變化。與之相配套的是《辦法》第十條的規(guī)定,即需求調(diào)查不僅要了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)供給,還要了解可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購(gòu)。全生命周期成本并非新概念,但在我國(guó)政府采購(gòu)法律制度體系中是首次出現(xiàn)。以日常接觸的打印機(jī)采購(gòu)為例,如果僅僅關(guān)注當(dāng)下采購(gòu)成本,就單指打印機(jī)機(jī)器成本;如果關(guān)注全生命周期成本,就要把后續(xù)使用過(guò)程中的耗材成本甚至運(yùn)維保養(yǎng)成本也考慮在內(nèi)。長(zhǎng)期以來(lái),打印機(jī)行業(yè)一直推行“低價(jià)機(jī)器+高價(jià)原裝耗材”的盈利模式,如果采購(gòu)需求及評(píng)審因素設(shè)置不考慮全生命周期成本,就會(huì)有企業(yè)以超低或近于白送的價(jià)格“搶標(biāo)”,后期再通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)高價(jià)原裝耗材盈利,從全生命周期來(lái)看,“低價(jià)機(jī)器+高價(jià)原裝耗材”成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“高價(jià)機(jī)器+低價(jià)通用耗材”,造成虛高的項(xiàng)目節(jié)約率和真實(shí)的財(cái)政性資金浪費(fèi)。

要警惕需求調(diào)查流于形式。需求調(diào)查的實(shí)質(zhì)是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性、合理性、經(jīng)濟(jì)性分析。有效的需求調(diào)查需要有專(zhuān)業(yè)的調(diào)查人員、明確的調(diào)查內(nèi)容、科學(xué)的調(diào)查方式和清晰的決策程序?！掇k法》第十一條規(guī)定了四類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)開(kāi)展需求調(diào)查,劃定了需求調(diào)查的范圍?！掇k法》第十條列舉了咨詢(xún)、論證、問(wèn)卷調(diào)查等方式,提到調(diào)查內(nèi)容包括“了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目歷史成交信息,可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購(gòu),以及其他相關(guān)情況”。但是,需求調(diào)查要達(dá)到何種深度?其成果如何呈現(xiàn)和轉(zhuǎn)化?其對(duì)需求編制起到什么作用?對(duì)設(shè)定最高限價(jià)有何指引?筆者并沒(méi)有看到相關(guān)制度安排。以同樣規(guī)范政府開(kāi)支決策程序的政府投資條例為例,其第九條明確規(guī)定前期工作的深度要達(dá)到規(guī)定的要求,且前期工作成果要以項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)形式報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批。從《辦法》的制度設(shè)計(jì)來(lái)看,需求調(diào)查、需求編制、需求和實(shí)施計(jì)劃審查僅僅作為采購(gòu)人的內(nèi)控制度安排,但如果調(diào)查是孤立的,結(jié)果轉(zhuǎn)化機(jī)制是不明確的,整個(gè)制度沒(méi)有形成體系,調(diào)查就很可能流于形式,要么得到一本流水賬,要么得到片面的結(jié)果,不能真正起到完善采購(gòu)需求的作用,甚至?xí)蓴_、誤導(dǎo)采購(gòu)項(xiàng)目后續(xù)的組織實(shí)施?！罢{(diào)查就是解決問(wèn)題?！辈少?gòu)人進(jìn)行需求調(diào)查首先要明確調(diào)查問(wèn)題,結(jié)合問(wèn)題選擇合適的調(diào)查方式,規(guī)定調(diào)查結(jié)果的呈現(xiàn)形式(調(diào)查報(bào)告、調(diào)查建議書(shū)、問(wèn)題清單等),將調(diào)查結(jié)果的采納情況及原因說(shuō)明納入后續(xù)審查工作機(jī)制,以確保調(diào)查結(jié)果可以有效轉(zhuǎn)化為采購(gòu)需求,在專(zhuān)業(yè)力量不足的情況下,可適時(shí)引入采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu),使調(diào)查更有針對(duì)性和實(shí)效性。