落實政府采購需求管理辦法要把握好七個重點

# 招標信息 2021-07-17 11:45 來源：

落實《政府采購需求管理辦法》需要把握改革方向,與上位法做好銜接,明確適用對象,關(guān)注作為資格條件的業(yè)績因素,研究評審因素設(shè)定新規(guī)則,重視項目的全生命周期成本,警惕需求調(diào)查流于形式。

《政府采購需求管理辦法》(以下簡稱《辦法》)于2021年7月1日起施行。采購需求是采購活動的起點,也是決定采購活動成敗的關(guān)鍵。從采購業(yè)務(wù)流程來看,《辦法》起到了引領(lǐng)采購項目的先導(dǎo)性作用;從需求管理要素來看,《辦法》還發(fā)揮著規(guī)范采購項目的框架性作用。如何在實踐中更好地執(zhí)行,筆者認為有以下7個重點需要關(guān)注。

要適應(yīng)以采購需求為引領(lǐng)的改革方向。明確采購需求與采購方式、評審方法、合同定價方式相配套是《辦法》的一大亮點。公開招標方式被濫用,非招標方式不敢用,最低評標價法被污名化,綜合性評審被主觀操控,其根源都是因為沒有建立起以采購需求為引領(lǐng)的體系化政府采購方式制度?！掇k法》第十九條將采購需求分為客觀明確且規(guī)格標準統(tǒng)一的、客觀明確且技術(shù)較復(fù)雜或者專業(yè)性較強的、不能完全確定客觀指標的三大類,并對采購需求與采購方式、評審方法、合同定價方式之間的對應(yīng)關(guān)系做出了原則性規(guī)定。受限于上位法,其還專門強調(diào)“達到公開招標數(shù)額標準,因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的,應(yīng)當依法獲得批準”,其中“特殊情況”就包括不符合采購需求特點的情況,即使項目達到公開招標數(shù)額標準也可以不采用公開招標方式,但需要獲得監(jiān)管部門的批準。這與政府采購法修訂草案、政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法修訂草案的政策導(dǎo)向是一致的,體現(xiàn)了政策制定者對采購方式與采購需求不匹配、需求不清而濫用公開招標方式等問題的反思。筆者認為,政策導(dǎo)向應(yīng)與過渡性規(guī)定相配套,如簡化公開招標方式變更審批流程,提高公開招標數(shù)額標準;強化采購人主體責(zé)任應(yīng)與引入外部專業(yè)力量相配套,如由監(jiān)管部門組織專業(yè)力量編制目錄內(nèi)品目的采購需求參考標準和需求調(diào)查指南;政府采購績效應(yīng)與具體評價指標相配套,如由程序合規(guī)性評價轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向性評價,則《辦法》的政策意圖將更好地得到貫徹執(zhí)行。

要堅持系統(tǒng)觀念,與上位法做好銜接。對于上位法已經(jīng)明確的內(nèi)容,一般新的政策不再作重復(fù)性規(guī)定。因此,執(zhí)行《辦法》不僅要通盤考慮其中的條款要求,更要注重與政府采購上位法中關(guān)于采購需求管理的規(guī)定做好銜接。比如,《辦法》第一章明確“采購人對采購需求管理負有主體責(zé)任”,第五章法律責(zé)任里也僅僅提到對采購人的追責(zé)情形,這是不是說明,如果出現(xiàn)違法違規(guī)情形,采購代理機構(gòu)可以完全置身事外?如果孤立地看《辦法》,難免會得出這樣偏頗的結(jié)論。采購代理機構(gòu)受委托組織實施采購項目或確定采購需求時,不能做“甩手掌柜”,要嚴格按照政府采購法實施條例第六十一條第二款的要求,發(fā)現(xiàn)采購人的采購需求存在以不合理條件對供應(yīng)商實行差別待遇、歧視待遇或者其他不符合法律、法規(guī)和政府采購政策規(guī)定內(nèi)容,或者發(fā)現(xiàn)采購人有其他違法行為的,應(yīng)當建議其改正。采購人拒不改正的,采購代理機構(gòu)應(yīng)當向采購人的本級人民政府財政部門報告,財政部門應(yīng)當依法處理。

要明確適用對象,堅持原則性與靈活性相結(jié)合。《辦法》第二條規(guī)定“政府采購貨物、工程和服務(wù)項目的需求管理適用本辦法”。從理論上講,加強政府采購需求管理,實現(xiàn)政府采購項目績效目標應(yīng)該是不分品目、不分采購方式、不分組織實施方式的。從實際來看,涉密、緊急項目采購具有特殊性、緊急性和不可預(yù)見性,不能“一刀切”地適用于一般程序性規(guī)定。批量集中采購已經(jīng)有監(jiān)管部門認可的批量配置參考標準,滿足采購需求合規(guī)完整明確的要求,定點采購和協(xié)議供貨等框架協(xié)議采購主要針對多頻次、重復(fù)性、小金額、無計劃的采購行為,更加需要靈活性和時效性。上述特殊采購類型或組織方式,應(yīng)有專門的針對性政策,《辦法》在附則中進行了例外性規(guī)定(第三十九條、第四十條和第四十一條)。建議監(jiān)管部門盡快出臺涉密項目、批量集中采購和框架協(xié)議采購的配套需求管理規(guī)定,結(jié)合項目特點,考慮原則性與靈活性,全面、分類實施政府采購需求管理。

要關(guān)注作為資格條件的業(yè)績的限制性條件。《辦法》第十八條第二款對作為資格條件的業(yè)績作出了量化性細致規(guī)定,“業(yè)績情況作為資格條件時,要求供應(yīng)商提供的同類業(yè)務(wù)合同一般不超過2個,并明確同類業(yè)務(wù)的具體范圍。涉及政府采購政策支持的創(chuàng)新產(chǎn)品采購的,不得提出同類業(yè)務(wù)合同、生產(chǎn)臺數(shù)、使用時長等業(yè)績要求”。除了以上條件,業(yè)績作為資格條件還應(yīng)當有2個限制性條件。第一,不得是特定行政區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績。以特定行政區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績、獎勵作為加分條件或中標、成交條件構(gòu)成對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇,這在政府采購法實施條例第二十條第四款中有明確規(guī)定。同時,《〈中華人民共和國政府采購法實施條例〉釋義》對該條款作了進一步說明,明確采購人可以根據(jù)項目需要設(shè)置全國性的、非特定行業(yè)的類似業(yè)績。以物業(yè)項目為例,非特定行業(yè)不是說不能要求物業(yè)行業(yè)業(yè)績,而是不能作出如“某行政部門物業(yè)項目業(yè)績”的要求。另外,不是所有的特定行業(yè)業(yè)績均應(yīng)被禁止。如醫(yī)療機構(gòu)的物業(yè)服務(wù)項目,由于醫(yī)療機構(gòu)物業(yè)服務(wù)必須具有醫(yī)療污染物處理經(jīng)驗,因此可以要求物業(yè)服務(wù)供應(yīng)商提供類似醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)的業(yè)績。第二,業(yè)績要求不得與規(guī)模條件和財務(wù)指標掛鉤。《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》第五條明確規(guī)定,“采購人在政府采購活動中應(yīng)當合理確定采購項目的采購需求,不得以企業(yè)注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件和財務(wù)指標作為供應(yīng)商的資格要求或者評審因素,不得在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營年限等方面對中小企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇”。值得一提的是,2017年中國政府采購網(wǎng)發(fā)布的第二十一號指導(dǎo)性案例中,財政部判定將特定金額的合同業(yè)績設(shè)置為資格條件,構(gòu)成對中小企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇,決定該項目中標無效,并對采購人和采購代理機構(gòu)作出行政處罰。

要研究評審因素設(shè)定新規(guī)則?！掇k法》第二十一條可謂“重磅級”條款,“采購需求中客觀但不可量化的指標不得作為評分項”“參與評分的指標應(yīng)當是采購需求中的量化指標”,這是否意味著評分項必須是客觀可量化的,主觀分即將成為歷史?結(jié)合前款來看,“采購需求客觀、明確的采購項目”即《辦法》第十九條第二款、第三款中提到的兩類項目,其中第三款規(guī)定,采購需求客觀、明確且技術(shù)較復(fù)雜或者專業(yè)性較強的項目可以通過綜合性評審選擇性價比最優(yōu)的產(chǎn)品,該類項目中的客觀不可量化指標應(yīng)當作為實質(zhì)性要求,不得作為評分項。從實踐來看,既然是技術(shù)較復(fù)雜、專業(yè)性較強的項目,采購人是否有能力去提取關(guān)鍵指標?指標是否都適合量化?指標能否完整描述產(chǎn)品?實際采購中部分中標產(chǎn)品出現(xiàn)“高分低能”的情況,各項指標都很好,就是不好用。其背后不僅僅是采購人和代理機構(gòu)專業(yè)性不足的問題,更多的是因為企業(yè)的管理水平、制造水平、工藝水平甚至道德誠信水平欠缺,進而對產(chǎn)品質(zhì)量造成了影響,但這些因素既不客觀也不可量化。前些年市場上“大火”的跑分軟件(測試硬件性能),制定了明確、客觀、可量化的標準來對產(chǎn)品硬件進行打分,用戶信任跑分,廠商們也深諳這點,一旦系統(tǒng)檢測到跑分軟件運行,就會在跑分時將芯片頻率拔高到平時根本不會有的水平來獲取高分,實際使用中該卡還卡,該慢還慢。評審指標完全客觀量化同樣存在這個問題,逐利的廠商可以通過分析評審指標,設(shè)計出政府采購領(lǐng)域?qū)９┊a(chǎn)品,形成事實上的“劣幣驅(qū)逐良幣”。因此,從政策初衷來看,評審指標客觀量化的要求劃定了清晰的競爭賽道,打破了部分項目主觀分控標的怪象,壓縮了權(quán)利行使的任性空間,但在采購領(lǐng)域?qū)I(yè)力量不足、社會誠信體系不健全、分類行業(yè)監(jiān)管不到位、履約驗收走過場的情況下,如何通過評審因素設(shè)定實現(xiàn)政府采購目標仍是需要研究的課題。

要重視項目的全生命周期成本。《辦法》第二十一條提到“全生命周期成本”概念,反映了政府采購績效目標從追求低價到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價,再到重視全生命周期成本的進階變化。與之相配套的是《辦法》第十條的規(guī)定,即需求調(diào)查不僅要了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場供給,還要了解可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購。全生命周期成本并非新概念,但在我國政府采購法律制度體系中是首次出現(xiàn)。以日常接觸的打印機采購為例,如果僅僅關(guān)注當下采購成本,就單指打印機機器成本;如果關(guān)注全生命周期成本,就要把后續(xù)使用過程中的耗材成本甚至運維保養(yǎng)成本也考慮在內(nèi)。長期以來,打印機行業(yè)一直推行“低價機器+高價原裝耗材”的盈利模式,如果采購需求及評審因素設(shè)置不考慮全生命周期成本,就會有企業(yè)以超低或近于白送的價格“搶標”,后期再通過強制購買高價原裝耗材盈利,從全生命周期來看,“低價機器+高價原裝耗材”成本遠遠高于“高價機器+低價通用耗材”,造成虛高的項目節(jié)約率和真實的財政性資金浪費。

要警惕需求調(diào)查流于形式。需求調(diào)查的實質(zhì)是對項目進行可行性、合理性、經(jīng)濟性分析。有效的需求調(diào)查需要有專業(yè)的調(diào)查人員、明確的調(diào)查內(nèi)容、科學(xué)的調(diào)查方式和清晰的決策程序?！掇k法》第十一條規(guī)定了四類項目應(yīng)當開展需求調(diào)查,劃定了需求調(diào)查的范圍?！掇k法》第十條列舉了咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式,提到調(diào)查內(nèi)容包括“了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息,可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購,以及其他相關(guān)情況”。但是,需求調(diào)查要達到何種深度?其成果如何呈現(xiàn)和轉(zhuǎn)化?其對需求編制起到什么作用?對設(shè)定最高限價有何指引?筆者并沒有看到相關(guān)制度安排。以同樣規(guī)范政府開支決策程序的政府投資條例為例,其第九條明確規(guī)定前期工作的深度要達到規(guī)定的要求,且前期工作成果要以項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計形式報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。從《辦法》的制度設(shè)計來看,需求調(diào)查、需求編制、需求和實施計劃審查僅僅作為采購人的內(nèi)控制度安排,但如果調(diào)查是孤立的,結(jié)果轉(zhuǎn)化機制是不明確的,整個制度沒有形成體系,調(diào)查就很可能流于形式,要么得到一本流水賬,要么得到片面的結(jié)果,不能真正起到完善采購需求的作用,甚至?xí)蓴_、誤導(dǎo)采購項目后續(xù)的組織實施?！罢{(diào)查就是解決問題。”采購人進行需求調(diào)查首先要明確調(diào)查問題,結(jié)合問題選擇合適的調(diào)查方式,規(guī)定調(diào)查結(jié)果的呈現(xiàn)形式(調(diào)查報告、調(diào)查建議書、問題清單等),將調(diào)查結(jié)果的采納情況及原因說明納入后續(xù)審查工作機制,以確保調(diào)查結(jié)果可以有效轉(zhuǎn)化為采購需求,在專業(yè)力量不足的情況下,可適時引入采購代理機構(gòu)等第三方專業(yè)機構(gòu),使調(diào)查更有針對性和實效性。