案件經過
涉案項目為“中國人民銀行長沙中心支行A座營業(yè)辦公用房定制辦公家具采購項目”,采購人為中國人民銀行長沙中心支行,采購代理機構為湖南省招標有限責任公司。
2019年12月,涉案項目以公開招標方式組織第三次招標采購活動。招標文件的第一章規(guī)定,投標供應商的投標價不得超過采購項目預算,這里的預算包括總預算,也包括兩個分項預算(辦公柜組預算為154.25萬元,會議桌椅預算為95.744萬元)和單個會議桌椅預算報價,超過任何一項預算的投標為無效投標。招標文件的第二章第2.2.1條規(guī)定,對投標文件中含義不明確、同類問題表述不一致或者有明顯文字和計算錯誤的內容,評標委員會將以書面形式通知投標人作出必要的澄清、說明,但不得超出投標文件的范圍或對投標文件做實質性的修改(計算錯誤修正除外)。招標文件的第二章第2.2.3條規(guī)定了計算錯誤的修正方式。招標文件的第二章第2.2.4條及第2.2.5條規(guī)定:投標人的澄清、說明或者補正應該采用書面形式,由法定代表人或其授權的代理人簽字,并按評標委員會的通知要求遞交;有效的書面澄清材料是投標文件的補充材料,成為投標文件的組成部分。
2019年12月9日,采購代理機構組織涉案項目開標評審,湖南凡木家具有限公司(以下簡稱“凡木公司”)、珠海勵致洋行辦公家具有限公司(以下簡稱“勵致公司”)作為投標供應商參加了該次采購活動并提交了投標材料。
勵致公司提交的投標文件顯示,其開標一覽表的投標報價總價為210.5488萬元,其中辦公柜組為71.45萬元,會議桌椅為139.0988萬元,而該公司提交的分項價格表中貨物名稱為會議桌椅項目(共6項)的合計價格為71.45萬元,貨物名稱為組合柜、茶水柜、儲物柜、展示柜項目(共7項)的合計價格為139.0988萬元,總計價格為210.5488萬元。涉案項目的開標記錄表顯示,勵致公司的辦公柜組投標報價為71.45萬元,會議桌椅報價為139.0988萬元。
對上述不一致,評標委員會于同日對勵致公司作出《問題澄清通知》,要求勵致公司根據招標文件第二章評標方法及標準中第2.2.1條和2.2.3條的規(guī)定,對投標文件中的報價進行澄清、說明。同日,勵致公司對評標委員會出具加蓋公司印章及授權代表簽名的《投標文件澄清》,稱其開標一覽表、分項價格有誤,澄清如下內容:總報價為210.5488萬元,辦公柜組報價為139.0988萬元,會議桌椅報價為71.45萬元,投標報價以澄清價格為準。
2019年12月10日,采購代理機構發(fā)布涉案項目中標公告,中標供應商為勵致公司。
凡木公司不服該中標結果,于2019年12月13日向采購代理機構提出質疑。采購代理機構于同年12月25日作出質疑答復,認為凡木公司的質疑不成立。
凡木公司仍不服,于2019年12月30日向中華人民共和國財政部(以下簡稱“財政部”)進行投訴,要求財政部對該項目依法依規(guī)處理。其投訴的事項為:1.中標供應商勵致公司不滿足招標文件特意強調的會議桌椅報價不得超過95.744萬元預算的實質性要求,屬于無效投標。2.代理機構拒收凡木公司的樣品不合理,且評標委員會未要求湖南凡木公司澄清,屬于以不合理條件限制或排斥潛在供應商的情況。
2020年3月30日,財政部作出《財政部投訴處理決定書》(財庫法〔2020〕57號,以下簡稱“57號投訴處理決定”),以凡木公司的投訴事項缺乏事實依據為由,依據《政府采購質疑和投訴辦法》(財政部令第94號)第二十九條第二項的規(guī)定駁回了凡木公司的投訴。
凡木公司不服57號投訴處理決定,于2020年4月15日向財政部申請行政復議。2020年6月2日,財政部作出《行政復議決定書》(財復議〔2020〕55號,以下簡稱55號復議決定),維持了57號投訴處理決定。
凡木公司仍不服,向一審法院提起行政訴訟。
法院觀點
一審法院北京市第一中級人民法院認為:
關于投訴事項一,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號,以下簡稱“87號令”)第五十一條規(guī)定,“對于投標文件中含義不明確、同類問題表述不一致或者有明顯文字和計算錯誤的內容,評標委員會應當以書面形式要求投標人作出必要的澄清、說明或者補正。投標人的澄清、說明或者補正應當采用書面形式,并加蓋公章,或者由法定代表人或其授權的代表簽字。投標人的澄清、說明或者補正不得超出投標文件的范圍或者改變投標文件的實質性內容”。本案中,勵致公司投標文件中開標一覽表顯示的會議桌椅及辦公柜組報價與其分項價格表中會議桌椅及辦公柜組報價存在前后不一致的情形。評標委員會書面要求勵致公司按照招標文件關于澄清的規(guī)定對投標報價進行澄清。勵致公司提交書面澄清文件,明確其開標一覽表分項價格報價存在錯誤,澄清會議桌椅及辦公柜組的報價。勵致公司的澄清未改變投標文件的實質性內容,澄清后的會議桌椅報價未超出分項預算,評標委員會認可該澄清的內容,符合招標文件的要求及87號令第五十一條的規(guī)定。據此,凡木公司的該項投訴缺乏事實依據,財政部決定駁回該項投訴并無不當。
關于投訴事項二,在案證據可以證明凡木公司提交的樣品外包裝上注明有公司名稱等內容,不符合招標文件關于提交樣品的規(guī)定,采購代理機構拒收其樣品并無不妥。同時,不符合招標文件要求的樣品問題不屬于87號令第五十一條規(guī)定的澄清事項的范圍。據此,凡木公司的該項投訴請求缺乏事實依據,財政部決定駁回該項投訴亦無不當。
綜上,一審法院判決駁回凡木公司的訴訟請求。
凡木公司不服,上訴至北京市高級人民法院。
二審法院北京市高級人民法院認為:
根據在案證據,可以認定本案中勵致公司的報價問題明顯屬于87號令第五十一條規(guī)定的同類問題表述不一致或者有明顯文字和計算錯誤的內容的情形,而非87號令第五十九條第一項所規(guī)定的情形。同時,涉案項目第三次招標文件已明確寫明樣品提交的要求,且采購代理機構工作人員在接收凡木公司的樣品時,已告知其授權代表關于其提交的樣品不符合招標文件要求的情況,亦明確告知其可以在截止時間前對樣品外包裝進行更換或做其他遮蓋樣品外包裝上字體的處理,如不做更換或任何處理的,則拒收樣品,但凡木公司授權代表放棄更換樣品外包裝及做遮蓋處理。據此,一審判決認定事實清楚,適用法律法規(guī)正確,符合法定程序。
綜上,二審法院判決駁回凡木公司的上訴,維持原判。
焦點分析
本案的主要爭議焦點在于,在報價方面,若投標供應商所提交的投標文件中“開標一覽表”與投標文件中其他相關內容出現不一致時,是應適用87號令第五十一條給予投標供應商澄清機會,還是應適用87號令第五十九條第(一)項直接以開標一覽表報價為準?
第一,87號令第五十一條設定了投標供應商的澄清制度并規(guī)定了澄清的適用情形。
87號令第五十一條規(guī)定:“對于投標文件中含義不明確、同類問題表述不一致或者有明顯文字和計算錯誤的內容,評標委員會應當以書面形式要求投標人作出必要的澄清、說明或者補正。投標人的澄清、說明或者補正應當采用書面形式,并加蓋公章,或者由法定代表人或其授權的代表簽字。投標人的澄清、說明或者補正不得超出投標文件的范圍或者改變投標文件的實質性內容?！?/p>
根據該條規(guī)定可見,在開標后,投標供應商可以應評標委員會要求進行澄清的情況有3種:即投標文件中有內容含義不明確,投標文件中同類問題表述不一致,投標文件中有明顯文字和計算錯誤的內容。
同時,投標供應商對投標文件的澄清存有兩方面的限制:澄清不得超出投標文件的范圍,澄清不得改變投標文件的實質性內容。
第二,87號令第五十九條實際屬于一種強制澄清,構成第五十一條的適用例外。
87號令第五十九條規(guī)定,當投標文件中的報價部分出現前后不一致的情況時,若招標文件未對該情況如何處理作出明確規(guī)定,則評標委員會應按照第五十九條確定的規(guī)則,徑行對報價予以修正,并由投標供應商按照第五十一條規(guī)定的澄清流程予以確認,投標供應商不確認的,其投標無效。
從適用情形來看,第五十九條中的“招標文件報價出現前后不一致”,明顯屬于第五十一條規(guī)定中的第二種“投標文件中同類問題表述不一致”情形。但是,對該報價前后不一致,第五十九條卻并未如第五十一條一般,允許投標供應商按照自身理解予以澄清,而是徑行規(guī)定了報價修正的規(guī)則,供應商只有接受而確認或者不接受而投標無效兩種可能。
由此可見,87號令第五十九條近似于一種預先設定規(guī)則的強制澄清制度,實質上已幾乎剝奪了投標供應商的澄清機會,構成了第五十一條在適用上的例外。
也由此可以看出,對于投標報價,監(jiān)管部門秉持了更為嚴謹審慎的態(tài)度。為避免開標后借澄清名義對報價肆意變更而影響采購公平公正,監(jiān)管部門通過制度規(guī)范設置了統(tǒng)一的報價修正規(guī)則。
第三,在適用87號令第五十九條前,應當先行判斷投標報價前后不一致是否因“明顯文字和計算錯誤”導致。
一方面,87號令第五十一條規(guī)定了3種可以進行澄清的情形,“同類問題表述不一致”與“明顯文字和計算錯誤”相互并列。因此,雖然根據87號令第五十九條規(guī)定,當在報價方面存在前后不一致情形時應強制適用修正規(guī)則,但是該條規(guī)定并未涉及報價方面存在“明顯文字和計算錯誤”情形。因此,當“同類問題表述不一致”與“明顯文字和計算錯誤”情形重合出現時,如何適用辦法第五十九條有待具體分析。
另一方面,87號令第五十一條及五十九條,其立法目的除了保障采購活動的公平公正外,也意圖實現采購效率的提升。因此,在不改變投標文件范圍和實質性內容的前提下,澄清制度有助于解決投標文件部分內容不明確、不一致或文字計算錯誤的問題,使得采購活動不會因微小瑕疵而停滯,亦使得采購人不會因為簡單錯誤而失去一位適格供應商。
綜上,對87號令第五十九條的適用不應過于機械,尤其是當投標文件報價出現前后不一致情形時,應當先行判斷投標報價前后不一致是否因“明顯文字和計算錯誤”導致。
以本案為例,中標供應商勵致公司的開標一覽表與分項報價表中,其投標總價是完全一致的,即210.5488萬元,但是在總價項下的各具體投標商品價格標注上,卻發(fā)生了前后不一致情形。在開標一覽表中,辦公柜組報價為71.45萬元,會議桌椅為139.0988萬元;而在分項報價表中,辦公柜組報價為139.0988萬元,會議桌椅為71.45萬元。從辦公柜組和會議桌椅的報價差異可見,其在開標一覽表與分項報價表中的報價正好是完全相反的。根據一般常識,此時極大可能是該供應商在撰寫投標材料時發(fā)生價格上的標反而構成“明顯文字和計算錯誤”。因此,此種情況下評標委員會適用87號令第五十一條規(guī)定,給予勵致公司澄清機會,并不會影響該采購項目的公平公正,反而能夠提升采購效率并給予項目更多選擇的可能性。而這也恰是本案一審、二審判決的主要觀點。
所以,本案實際上也明確了出現報價內容前后不一致時應當采取的處置原則:
一是應當判斷該不一致是否因“明顯文字和計算錯誤”導致。若是,則應當依據87號令第五十一條給予投標供應商澄清機會。
二是若報價內容前后不一致與“明顯文字和計算錯誤”無關,則應當依據管理辦法第五十九條按照既定規(guī)則修正報價并確認。
(作者系北京達曉律師事務所高級合伙人、律師)
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