合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)應(yīng)注意的問題

# 招標(biāo)信息 2021-08-23 13:15 來(lái)源：

（一）立項(xiàng)階段提前進(jìn)行合并和拆分是解決招標(biāo)合法性的有效途徑

建設(shè)單位往往在實(shí)施階段謹(jǐn)小慎微，如果能提前做好規(guī)劃和論證，在立項(xiàng)階段解決項(xiàng)目合并和拆分問題，無(wú)疑會(huì)使后續(xù)招標(biāo)工作更加順暢。如某國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)根據(jù)多年土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，把同一片區(qū)內(nèi)多宗地塊土地平整工程合并立項(xiàng)，既能發(fā)揮項(xiàng)目規(guī)模效應(yīng)，又能在項(xiàng)目?jī)?nèi)部實(shí)現(xiàn)土方平衡，大大降低投資成本。而某地區(qū)新建城市市政道路項(xiàng)目，建設(shè)單位考慮到不同行業(yè)行政主管部門對(duì)相關(guān)專業(yè)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有不同要求，為方便實(shí)施和后續(xù)管理，在立項(xiàng)階段按照道路及市政配套工程、綠化工程、雨污管網(wǎng)工程等分開進(jìn)行立項(xiàng)，既符合行業(yè)監(jiān)管要求，也保障了項(xiàng)目質(zhì)量。雖然立項(xiàng)階段解決項(xiàng)目合并和拆分作用明顯，但是前提條件較苛刻，建設(shè)單位通常要積累豐富的同類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)并且在決策前須充分掌握較全面的信息，同時(shí)由于工程建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜性和緊迫性制約，實(shí)踐中能在立項(xiàng)階段實(shí)現(xiàn)合并和拆分的項(xiàng)目只占很小一部分。

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（二）實(shí)施階段存在主觀善意或惡意是判斷合并和拆分合理與否的重要依據(jù)

項(xiàng)目立項(xiàng)完成后，在實(shí)施階段是否進(jìn)行合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)，主要取決于招標(biāo)人的主觀決策。此時(shí)，在缺乏法律依據(jù)和政策支持條件下，招標(biāo)人是否存在主觀惡意成為判斷合并和拆分是否合理的重要依據(jù)。法律上對(duì)善意與惡意的含義主要界定在“信息對(duì)稱或不對(duì)稱”（“知或不知”）范圍內(nèi)，而具體到招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中主要是通過誠(chéng)實(shí)信用原則加以規(guī)制。實(shí)踐中，招標(biāo)工作往往存在兩難，雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》立法原則在公平與效率之間更強(qiáng)調(diào)前者，但項(xiàng)目實(shí)施過程中建設(shè)單位常常更關(guān)注后者，既要求合規(guī)又要求高效。有時(shí)候選擇合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)模式的背后并不是腐敗行為，而是單純?yōu)榱烁咝?，為了更有利于?xiàng)目推進(jìn)。如某地代建中心負(fù)責(zé)的政府投資新建的學(xué)校項(xiàng)目，考慮到工程專業(yè)性一般把外電項(xiàng)目單獨(dú)招標(biāo)，但單個(gè)外電項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)由于標(biāo)的較小經(jīng)常出現(xiàn)多次流標(biāo)最后申請(qǐng)更改發(fā)包方式的情形，不但耗時(shí)費(fèi)力且常常引起審計(jì)關(guān)注，后來(lái)代建中心總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將同一時(shí)期實(shí)施分屬不同立項(xiàng)的多個(gè)學(xué)校、圖書館項(xiàng)目的外電工程打包合并招標(biāo)，順利解決了該問題。筆者認(rèn)為，該合并招標(biāo)出于主觀善意且未違反相關(guān)法律，應(yīng)予以支持和肯定。而惡意的合并和拆分常包含不法意圖，如利用合并招標(biāo)或拆分招標(biāo)方式限制或排斥潛在投標(biāo)人，掩蓋非法目的，應(yīng)嚴(yán)格懲處。

（三）招標(biāo)過程中防范和化解法律風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)合并和拆分預(yù)期的基本要求

實(shí)施合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)最基本的要求就是不得違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定。招標(biāo)過程中防范和化解法律風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)之一就是不得通過合并和拆分隨意抬高或降低對(duì)投標(biāo)人的資格要求。

一般來(lái)說，合并招標(biāo)最主要的法律風(fēng)險(xiǎn)是提高對(duì)投標(biāo)人的資格要求，如橫向合并時(shí)把資質(zhì)等級(jí)要求不同的項(xiàng)目合并后將較高資質(zhì)等級(jí)作為投標(biāo)人合格條件的情況；縱向合并招標(biāo)的項(xiàng)目要求投標(biāo)人同時(shí)具備多項(xiàng)資質(zhì)資格又不接受聯(lián)合體投標(biāo)的情況均涉嫌限制或排斥潛在投標(biāo)人。因此，橫向合并時(shí)一般只在規(guī)模等級(jí)相近的項(xiàng)目進(jìn)行，合并前后應(yīng)不改變具體項(xiàng)目對(duì)潛在投標(biāo)人的最低法定要求，即不應(yīng)提高對(duì)投標(biāo)人資質(zhì)資格條件要求；當(dāng)然為發(fā)揮合并招標(biāo)的作用，招標(biāo)人可以依據(jù)合并后的規(guī)模特征合理設(shè)置綜合評(píng)審因素進(jìn)行擇優(yōu)。值得注意的是，如果合并后招標(biāo)失敗，此時(shí)招標(biāo)人要審慎處理，認(rèn)真分析招標(biāo)失敗原因，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研，確保有足夠數(shù)量符合資格條件的潛在投標(biāo)人，重新啟動(dòng)招標(biāo)應(yīng)修正招標(biāo)方案，必要時(shí)應(yīng)取消合并，按單個(gè)項(xiàng)目實(shí)施招標(biāo)。

相對(duì)而言，拆分招標(biāo)的法律風(fēng)險(xiǎn)更具隱蔽性和復(fù)雜性。由于拆分招標(biāo)雖然拆分了項(xiàng)目，但是拆分后也都進(jìn)行了招標(biāo)，則不屬于“化整為零規(guī)避招標(biāo)”的情形，其法律風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，拆分招標(biāo)也存在限制或排斥潛在投標(biāo)人的風(fēng)險(xiǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)在拆分標(biāo)段招標(biāo)項(xiàng)目中較常見。實(shí)踐中拆分標(biāo)段項(xiàng)目對(duì)投標(biāo)人的要求經(jīng)常標(biāo)準(zhǔn)不一，有的項(xiàng)目要求“兼投不兼中”，有的甚至要求“不能兼投”。筆者認(rèn)為，投標(biāo)人作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，有經(jīng)營(yíng)決策自主權(quán)，“不能兼投”實(shí)際剝奪了潛在投標(biāo)人投標(biāo)多個(gè)標(biāo)段的權(quán)利，涉嫌違反《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十四條“利用劃分標(biāo)段限制或者排斥潛在投標(biāo)人”，同時(shí)降低了充分競(jìng)爭(zhēng)，使流標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)增加。有鑒于此，“不能兼投”在目前招標(biāo)實(shí)踐中已較為少見。而對(duì)于是否支持“兼投不兼中”,執(zhí)行過程中業(yè)內(nèi)也存在不同觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為判斷是否允許兼中的最主要考慮因素是投標(biāo)人是否具備承接多個(gè)標(biāo)段（包）的能力以及授予中標(biāo)人多個(gè)標(biāo)段（包）是否更有利于招標(biāo)人，出于公平公正考慮，將對(duì)此進(jìn)行判斷的權(quán)利賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)可能更容易為各方所接受，實(shí)際上《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》(七部委令第12號(hào))第三十九條也作了類似規(guī)定。因此不建議招標(biāo)人在編制招標(biāo)文件環(huán)節(jié)就對(duì)此作出限制。

其次，拆分招標(biāo)的法律風(fēng)險(xiǎn)更多地體現(xiàn)在肢解工程違法發(fā)包，該風(fēng)險(xiǎn)常存在于企業(yè)投資項(xiàng)目。由于追逐自身利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)使，企業(yè)常常想方設(shè)法加快推進(jìn)工程建設(shè)，實(shí)踐中一般在拿地后會(huì)把基坑工程先單獨(dú)發(fā)包，而住建部在回復(fù)廣東省住建廳《關(guān)于基坑工程施工單獨(dú)發(fā)包問題的復(fù)函》中已明確指出“建設(shè)單位將非單獨(dú)立項(xiàng)的基坑工程單獨(dú)發(fā)包屬于肢解發(fā)包行為”。為規(guī)避該風(fēng)險(xiǎn)，部分企業(yè)利用立項(xiàng)部門對(duì)企業(yè)投資備案制項(xiàng)目審查普遍較寬松（主要采取形式審查）的情況，先把基坑工程按某某項(xiàng)目一期單獨(dú)進(jìn)行立項(xiàng)備案，而把主體工程作為二期另外立項(xiàng)。更有甚者，兩期招標(biāo)間隔時(shí)間較短，基坑工程未完工馬上開展主體工程招標(biāo)，且兩期工程的實(shí)際承接單位最后為同一施工隊(duì)伍，這其中實(shí)際存在較高的法律風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)單位和部門應(yīng)引起警惕。

（四）執(zhí)行過程中厘清項(xiàng)目邊界，嚴(yán)格管理是保障合并和拆分效果的強(qiáng)力抓手

注意把握和細(xì)分各建設(shè)項(xiàng)目之間的邊界，這對(duì)合并招標(biāo)項(xiàng)目來(lái)說尤為重要。某產(chǎn)業(yè)園區(qū)有兩個(gè)相鄰地塊商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，各地塊的建設(shè)單位分屬不同獨(dú)立法人，為統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)，兩個(gè)地塊的建設(shè)單位經(jīng)協(xié)商決定將各自地塊打包進(jìn)行招標(biāo)，執(zhí)行過程中兩個(gè)建設(shè)單位共同委托一家招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)文件中既設(shè)置總價(jià)控制價(jià)，也對(duì)各子項(xiàng)目設(shè)置了控制價(jià)，確定中標(biāo)人后在合同中約定就各自地塊分別與中標(biāo)單位簽訂合同和辦理結(jié)算。對(duì)于合并招標(biāo)，為保障合并招標(biāo)效果，首先必須明確招標(biāo)人（或招標(biāo)代理），同時(shí)考慮后續(xù)合同簽訂及合同履行事宜，其次要厘清項(xiàng)目邊界，嚴(yán)格做好項(xiàng)目管理和資料歸檔工作，以便項(xiàng)目分階段辦理竣工驗(yàn)收和結(jié)算付款。

而對(duì)于拆分招標(biāo)而言，除明確拆分后的項(xiàng)目邊界外，更重要的是注重加強(qiáng)項(xiàng)目間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。拆分后各子項(xiàng)應(yīng)有效銜接，分標(biāo)段同時(shí)實(shí)施的項(xiàng)目應(yīng)確保各標(biāo)段內(nèi)容全面覆蓋整個(gè)項(xiàng)目范圍，不留空白；分期建設(shè)的項(xiàng)目要注意在合同中約定前期完成的工程需要提前考慮預(yù)留后期工程接口，為后續(xù)工程的開展提供便利；分專業(yè)同時(shí)建設(shè)的項(xiàng)目各交叉工作面要減少相互干擾，建設(shè)單位要建立和完善高效便捷的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)消除各專業(yè)間的沖突，以便于共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)單位關(guān)于整個(gè)項(xiàng)目的管理目標(biāo)。

綜上所述，實(shí)施合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)，作為第一責(zé)任人，招標(biāo)人一定要注意以上問題，提前謀劃，全面考量，堅(jiān)決不觸碰法律紅線，不逾越道德底線，合理選擇合并或拆分類型，才能充分發(fā)揮合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)目的。同時(shí)，相關(guān)部門要結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)改革實(shí)踐及時(shí)完善招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)政策，給予招標(biāo)人更多指導(dǎo)，讓合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)活動(dòng)更加規(guī)范有序。