為用好綜合評(píng)分法出謀劃策

# 招標(biāo)信息 2021-09-19 14:32 來源：

目前，政府采購相關(guān)法律法規(guī)對(duì)綜合評(píng)分法的價(jià)格分值和計(jì)算方法進(jìn)行了明確規(guī)定，但未對(duì)評(píng)審因素及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)作出具體限制。實(shí)務(wù)中，采購人或代理機(jī)構(gòu)，不斷通過最新政府采購信息公告、指導(dǎo)性案例以及政府采購負(fù)面清單，適時(shí)對(duì)評(píng)審因素以及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置與量化指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和修正，以避免被供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴。然而，項(xiàng)目不被質(zhì)疑和投訴，并不代表評(píng)審方法、因素、標(biāo)準(zhǔn)沒有漏洞。

為用好綜合評(píng)分法出謀劃策

　　目前，隨著競(jìng)爭的白熱化以及供應(yīng)商維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，評(píng)審因素以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別或歧視待遇、評(píng)審因素未細(xì)化和量化、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置未與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)等等成了當(dāng)前質(zhì)疑和投訴的“重災(zāi)區(qū)”。那么，采購人如何化被動(dòng)為主動(dòng)，在采用綜合評(píng)分法時(shí)，妥當(dāng)把握政策法規(guī)，科學(xué)合理地設(shè)置評(píng)審因素和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和量化評(píng)審因素，筆者有如下幾點(diǎn)建議：

　　合理審慎地選用綜合評(píng)分法

　　綜合評(píng)分法最大的優(yōu)點(diǎn)是通過調(diào)整分值權(quán)重，滿足采購人的不同需求和采購策略；缺點(diǎn)是在信息不對(duì)稱的市場(chǎng)中很難提煉出體現(xiàn)各類產(chǎn)品技術(shù)狀況的通用型關(guān)鍵指標(biāo)，需要采購人或代理機(jī)構(gòu)充分深入了解市場(chǎng)，編制針對(duì)性強(qiáng)的技術(shù)評(píng)審方案。然而，要把采購人五花八門的主觀意識(shí)量化到評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中需要審慎行事。

　　關(guān)于如何恰當(dāng)選用評(píng)審方法，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第三十四條規(guī)定，“政府采購招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法；技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法；采用綜合評(píng)分法的，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)”。另外，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱“87號(hào)令”）第五十五條規(guī)定，“評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對(duì)應(yīng)。商務(wù)條件和采購需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對(duì)應(yīng)的不同分值”。綜上表明，選用綜合評(píng)分法的政府采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是技術(shù)含量高、工藝或技術(shù)方案復(fù)雜，非標(biāo)準(zhǔn)、非通用、附加條件多且商務(wù)條件和采購需求（技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)）能夠量化、細(xì)化的貨物和服務(wù)項(xiàng)目。

　　而縱觀工程招投標(biāo)實(shí)踐歷程，綜合評(píng)分法在工程領(lǐng)域運(yùn)用最為頻繁，但如今，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的使用頻率再逐步提高。以某工程招標(biāo)文本為例，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)分值構(gòu)成如下：施工組織（技術(shù)標(biāo)）為合格制、投標(biāo)報(bào)價(jià)95分、信譽(yù)評(píng)審5分，業(yè)績要求不能作為資格門檻?？偟某山辉瓌t就是在滿足質(zhì)量和技術(shù)需求的條件下，價(jià)優(yōu)者成交。即使評(píng)審因素能夠量化，還需要保障在評(píng)審環(huán)節(jié)能夠順利實(shí)施。

　　再看歐美國家政府采購實(shí)踐，公開招標(biāo)主要適用于以價(jià)格為主要因素又相對(duì)較容易選擇的項(xiàng)目，遵循最低價(jià)成交原則。針對(duì)需求復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)不明確或評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)難以確定的采購項(xiàng)目，美國政府采購選用的是協(xié)商談判的采購方式，一般采用二階段評(píng)審辦法。第一階段廣泛地征求供應(yīng)商的解決方案，然后由合同官逐一與供應(yīng)商溝通，綜合各響應(yīng)供應(yīng)商的方案列出更明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；第二階段，專家將根據(jù)新的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各響應(yīng)供應(yīng)商的方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，談判采購的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)采購的物有所值，而不是最低價(jià)格。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購示范法》和《世界銀行采購指南》，也將兩階段要約視為招標(biāo)方式以外的一種采購方式。我國綜合評(píng)分法的實(shí)際運(yùn)用其實(shí)也是兩階段，只不過第一階段大多是非公開進(jìn)行，有范圍、有目的選擇性地對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行調(diào)研、詢價(jià)形成采購需求和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。如，我國的一些集采機(jī)構(gòu)在采購流程上增設(shè)了采購需求（包含評(píng)分細(xì)則、合同）征求意見公告并取得一些成效，但無疑延長了采購時(shí)間，法律風(fēng)險(xiǎn)也較高，因?yàn)?，不公開、不透明就可能妨礙公平競(jìng)爭。

　　總之，采購人應(yīng)綜合考慮法律及實(shí)踐中的各種因素，合理地選擇合適的評(píng)審方法。

　　評(píng)審因素應(yīng)恰當(dāng)設(shè)置

　　根據(jù)87號(hào)令第五十五條的規(guī)定，“投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)”等是綜合評(píng)分因素，同時(shí)，資格條件不得作為評(píng)審因素。另外，87號(hào)令還重新界定了綜合評(píng)分法的定義，規(guī)范了綜合評(píng)分法的評(píng)審因素、分值設(shè)置要求及計(jì)算方式，補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)評(píng)審因素應(yīng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對(duì)應(yīng)。87號(hào)令較好地與上位法進(jìn)行了銜接，較為全面地規(guī)范了評(píng)審辦法（資格性審查、符合性審查以及綜合評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和因素）的內(nèi)容設(shè)置和界定。

　　具體來看，評(píng)審因素的恰當(dāng)設(shè)置應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

　　不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇：例如，項(xiàng)目業(yè)績（案例）經(jīng)常被采購人或代理機(jī)構(gòu)運(yùn)用在資格條件或加分項(xiàng)里。然而，以特定金額的合同業(yè)績（案例）作為供應(yīng)商的資格條件或加分條件必然成為眾矢之的。業(yè)績或案例的證明載體是合同，項(xiàng)目業(yè)績（案例）的數(shù)額需與合同金額相適應(yīng)，但合同金額又與營業(yè)收入直接相關(guān)，如果業(yè)績或案例設(shè)置涉及特定金額，實(shí)質(zhì)就是對(duì)中小企業(yè)的排斥，從而構(gòu)成對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。以工程招標(biāo)為例，北京市總包市場(chǎng)取消了業(yè)績作為資格條件，目的就是為了化解“企業(yè)資質(zhì)升級(jí)需要業(yè)績，沒有業(yè)績又不能投標(biāo)，不能投標(biāo)哪來的業(yè)績”這一怪圈。再如信譽(yù)證書，像3A證書也涉及變相地將企業(yè)的經(jīng)營年限和規(guī)模作為評(píng)審因素，實(shí)際上其不能作為資格條件和評(píng)分因素，因而政府部門信用評(píng)價(jià)體系作為政府采購資格審查否決條件也是必然?？傊?，采購人需緊繃一根弦、擦亮眼睛，杜絕將規(guī)模條件以及衍生變相出的各種門檻，對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行差別待遇或歧視待遇。

　　綜合評(píng)分法評(píng)分因素內(nèi)容：根據(jù)法規(guī)規(guī)定，一方面，評(píng)分因素的指標(biāo)是可以量化的，不能量化的指標(biāo)不能作為評(píng)審因素；另一方面，評(píng)審因素的指標(biāo)量化后，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的分值也必須量化，評(píng)審因素的指標(biāo)量化為區(qū)間的，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分值也須量化到區(qū)間。評(píng)分內(nèi)容通常包含價(jià)格、技術(shù)、商務(wù)和服務(wù)。

　　技術(shù)評(píng)分因素：方案設(shè)計(jì)、工藝配置、功能要求、性能指標(biāo)、項(xiàng)目管理、專業(yè)能力、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、質(zhì)量保證體系及交貨、安裝、調(diào)試和驗(yàn)收方案等。重點(diǎn)是需要評(píng)估的技術(shù)參數(shù)或指標(biāo)滿足三家以上制造商能提供的產(chǎn)品。

　　商務(wù)評(píng)分因素：交貨期、付款條件及方式、質(zhì)保期、其他商務(wù)合同條款等。

　　服務(wù)因素：可設(shè)置服務(wù)流程、服務(wù)制度、服務(wù)措施、故障維修、零配件供應(yīng)、技術(shù)支持、服務(wù)人員配備、維修網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)團(tuán)隊(duì)組成因素、培訓(xùn)方案等。根據(jù)財(cái)政部門作出的投訴處理決定，需要關(guān)注的是，技術(shù)及服務(wù)團(tuán)隊(duì)人員不能限定學(xué)歷及社保繳納證明。

　　評(píng)審因素應(yīng)細(xì)化、量化

　　《實(shí)施條例》第三十四條對(duì)綜合評(píng)分法的定義是：“投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法。”同時(shí)，87號(hào)令第五十五條規(guī)定，采用綜合評(píng)分法時(shí)，貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于30%；服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于10%。執(zhí)行國家統(tǒng)一定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和采用固定價(jià)格采購的項(xiàng)目，其價(jià)格不列為評(píng)審因素。但政府采購相關(guān)法律法規(guī)并未明確細(xì)化技術(shù)、商務(wù)、服務(wù)之間的分值權(quán)重以及主觀分分值的限制要求，只是籠統(tǒng)地要求評(píng)審因素應(yīng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對(duì)應(yīng)。評(píng)審因素如何量化和細(xì)化是綜合評(píng)分法實(shí)務(wù)操作的難點(diǎn)、投訴的熱點(diǎn)。

　　通過財(cái)政部門作出的投訴處理決定、指導(dǎo)性案例以及政府采購負(fù)面清單，區(qū)間法（優(yōu)得4—6分、良得2—4分、差得0—2分）；偏離法（非實(shí)質(zhì)性負(fù)偏離的分值，以倒扣分方式計(jì)算，但所有評(píng)審因素的總分值不等于基本分值且不與需求相對(duì)應(yīng)）；橫向比較法（同類的不同對(duì)象在一定標(biāo)準(zhǔn)下主觀進(jìn)行比較的方法）均在一定程度上被否定。同時(shí)，按法規(guī)要求還需注意以下行為：設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)；與項(xiàng)目無關(guān)的資質(zhì)作為評(píng)分因素；廠商或經(jīng)銷商等特別授權(quán)的分值設(shè)置超過綜合評(píng)分總值的一定比列；商務(wù)或主觀分超過一定比值；以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件等等。

　　做好評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)組織工作

　　無論招標(biāo)文件做得多好，評(píng)審環(huán)節(jié)才是最終保障項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　筆者提醒廣大政府采購經(jīng)辦人員，一定要重視并加強(qiáng)對(duì)評(píng)審工作現(xiàn)場(chǎng)的指導(dǎo)和管理，提醒評(píng)審小組統(tǒng)一評(píng)審要求和評(píng)審尺度，對(duì)明顯畸高、畸低的評(píng)分等違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)指出、糾正，特別是對(duì)排名第一的、報(bào)價(jià)最低的、投標(biāo)或相應(yīng)文件被認(rèn)定為無效的情形進(jìn)行重點(diǎn)復(fù)核。

　　避免綜合評(píng)分法的濫用

　　政府采購應(yīng)當(dāng)是最大限度實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭，從而保障公共利益不受損害，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。事關(guān)公共利益，政府采購公開招標(biāo)應(yīng)慎用綜合評(píng)分法，無差別地使用綜合評(píng)分法或設(shè)置有失公平的評(píng)審因素和標(biāo)準(zhǔn)，非但不能形成有效競(jìng)爭、優(yōu)化市場(chǎng)營商環(huán)境，更不可能實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。在滿足質(zhì)量和服務(wù)的前提下，價(jià)格競(jìng)爭是最好的方式。

　　量身定制的評(píng)審辦法只是傳導(dǎo)了采購人的主觀意圖，供應(yīng)商畏懼的并不是評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、分值設(shè)定，而是履約過程中可能遭遇的不公平待遇和不確定因素。倘若絞盡腦汁冒著法律風(fēng)險(xiǎn)編制評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，則可能引起小范圍的幾家供應(yīng)商關(guān)注，還可能被個(gè)別競(jìng)爭對(duì)手死纏爛打，往往得不償失。

　　綜合評(píng)分法的濫用，歸根到底還是程序?qū)虻乃季S方式所致，所引起的亂象還是冰山一角，目前還只是停留在文字表述的規(guī)范上，并未觸碰到市場(chǎng)深層的博弈。重程序輕履約、輕績效評(píng)估，是造成政府采購“貴、慢、差”的原因之一。

　　法規(guī)不能包羅萬象，采購人不能僵化地等待政策，而是應(yīng)該主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，轉(zhuǎn)變思維，秉承公平競(jìng)爭的市場(chǎng)精髓，我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能健康發(fā)展。

　　延伸閱讀

　　政府采購評(píng)審還應(yīng)注意的三點(diǎn)內(nèi)容

　　★在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)，受評(píng)審專家綜合素養(yǎng)所限，在清單比對(duì)環(huán)節(jié)，評(píng)審委員會(huì)鮮有在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)對(duì)電子化評(píng)標(biāo)系統(tǒng)提供的投標(biāo)文件基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)成果（因信息量較大）進(jìn)行質(zhì)疑、澄清的，本應(yīng)隔夜評(píng)審，卻大多匆忙當(dāng)天結(jié)束，導(dǎo)致預(yù)算單位在履約過程中，因投標(biāo)報(bào)價(jià)構(gòu)成不合理、不平衡報(bào)價(jià)等深受其害，這就是典型的不受制衡的評(píng)審專家“自由裁量權(quán)”。

　　★資格性審查內(nèi)容包含資格和資信證明，用以證明投標(biāo)人具備《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十二條規(guī)定的條件。87號(hào)令第十七條還規(guī)定，“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，也不得通過將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。通常采購人或代理機(jī)構(gòu)為與《政府采購法》第二十二條的規(guī)定相對(duì)應(yīng)，對(duì)合格供應(yīng)商信用（信譽(yù)）記錄的具體要求為：供應(yīng)商未被列入失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人名單、政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單。同時(shí)要求投標(biāo)人提供的資格、資信證明文件為，營業(yè)執(zhí)照、事業(yè)法人證書、登記證、組織機(jī)構(gòu)代碼證或其他有效證明文件、財(cái)務(wù)狀況報(bào)告、繳納稅收的憑證、繳納社會(huì)保障資金的憑證、履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力的證明材料、政府采購活動(dòng)前3年內(nèi)在經(jīng)營活動(dòng)中沒有重大違法記錄的書面聲明，行政主管部門頒發(fā)的資質(zhì)證書或相關(guān)許可證書（如需）。資格審查按照87號(hào)令第四十四條的規(guī)定進(jìn)行，公開招標(biāo)采購項(xiàng)目開標(biāo)結(jié)束后，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查，從而把對(duì)供應(yīng)商全面綜合資格審查的權(quán)利和義務(wù)對(duì)等地賦予了項(xiàng)目第一責(zé)任人——采購人。

　　★實(shí)質(zhì)上響應(yīng)的投標(biāo)應(yīng)該是與招標(biāo)文件要求的關(guān)鍵條款、條件和規(guī)格相符，商務(wù)和技術(shù)沒有重大偏離的投標(biāo)。對(duì)關(guān)鍵條文的偏離、保留或反對(duì)，例如關(guān)于投標(biāo)文件的完整性、適用法律、稅及關(guān)稅等內(nèi)容的偏離將被認(rèn)為是實(shí)質(zhì)上的偏離，投標(biāo)將被否決。為保障充分競(jìng)爭以及招標(biāo)的成功，符合性審查因素設(shè)置不應(yīng)大而全，而應(yīng)抓大放小，去繁從簡，抓住核心關(guān)鍵內(nèi)容，并且表述準(zhǔn)確明了。