為用好綜合評分法出謀劃策

# 招標(biāo)信息 2021-09-19 14:32 來源：

目前，政府采購相關(guān)法律法規(guī)對綜合評分法的價格分值和計算方法進行了明確規(guī)定，但未對評審因素及評審標(biāo)準(zhǔn)作出具體限制。實務(wù)中，采購人或代理機構(gòu)，不斷通過最新政府采購信息公告、指導(dǎo)性案例以及政府采購負(fù)面清單，適時對評審因素以及評審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置與量化指標(biāo)進行調(diào)整和修正，以避免被供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴。然而，項目不被質(zhì)疑和投訴，并不代表評審方法、因素、標(biāo)準(zhǔn)沒有漏洞。

為用好綜合評分法出謀劃策

　　目前，隨著競爭的白熱化以及供應(yīng)商維權(quán)意識的增強，評審因素以不合理條件對供應(yīng)商實行差別或歧視待遇、評審因素未細(xì)化和量化、評審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置未與評審因素的量化指標(biāo)相對應(yīng)等等成了當(dāng)前質(zhì)疑和投訴的“重災(zāi)區(qū)”。那么，采購人如何化被動為主動，在采用綜合評分法時，妥當(dāng)把握政策法規(guī)，科學(xué)合理地設(shè)置評審因素和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和量化評審因素，筆者有如下幾點建議：

　　合理審慎地選用綜合評分法

　　綜合評分法最大的優(yōu)點是通過調(diào)整分值權(quán)重，滿足采購人的不同需求和采購策略；缺點是在信息不對稱的市場中很難提煉出體現(xiàn)各類產(chǎn)品技術(shù)狀況的通用型關(guān)鍵指標(biāo)，需要采購人或代理機構(gòu)充分深入了解市場，編制針對性強的技術(shù)評審方案。然而，要把采購人五花八門的主觀意識量化到評審標(biāo)準(zhǔn)中需要審慎行事。

　　關(guān)于如何恰當(dāng)選用評審方法，《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第三十四條規(guī)定，“政府采購招標(biāo)評標(biāo)方法分為最低評標(biāo)價法和綜合評分法；技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)采用最低評標(biāo)價法；采用綜合評分法的，評審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評審因素的量化指標(biāo)相對應(yīng)”。另外，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第五十五條規(guī)定，“評審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)。商務(wù)條件和采購需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對應(yīng)的不同分值”。綜上表明，選用綜合評分法的政府采購項目應(yīng)當(dāng)是技術(shù)含量高、工藝或技術(shù)方案復(fù)雜，非標(biāo)準(zhǔn)、非通用、附加條件多且商務(wù)條件和采購需求（技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)）能夠量化、細(xì)化的貨物和服務(wù)項目。

　　而縱觀工程招投標(biāo)實踐歷程，綜合評分法在工程領(lǐng)域運用最為頻繁，但如今，最低評標(biāo)價法的使用頻率再逐步提高。以某工程招標(biāo)文本為例，評審標(biāo)準(zhǔn)分值構(gòu)成如下：施工組織（技術(shù)標(biāo)）為合格制、投標(biāo)報價95分、信譽評審5分，業(yè)績要求不能作為資格門檻。總的成交原則就是在滿足質(zhì)量和技術(shù)需求的條件下，價優(yōu)者成交。即使評審因素能夠量化，還需要保障在評審環(huán)節(jié)能夠順利實施。

　　再看歐美國家政府采購實踐，公開招標(biāo)主要適用于以價格為主要因素又相對較容易選擇的項目，遵循最低價成交原則。針對需求復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)不明確或評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)難以確定的采購項目，美國政府采購選用的是協(xié)商談判的采購方式，一般采用二階段評審辦法。第一階段廣泛地征求供應(yīng)商的解決方案，然后由合同官逐一與供應(yīng)商溝通，綜合各響應(yīng)供應(yīng)商的方案列出更明確的評判標(biāo)準(zhǔn)；第二階段，專家將根據(jù)新的評審標(biāo)準(zhǔn)，對各響應(yīng)供應(yīng)商的方案進行評價，談判采購的最終目標(biāo)是實現(xiàn)采購的物有所值，而不是最低價格。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《公共采購示范法》和《世界銀行采購指南》，也將兩階段要約視為招標(biāo)方式以外的一種采購方式。我國綜合評分法的實際運用其實也是兩階段，只不過第一階段大多是非公開進行，有范圍、有目的選擇性地對供應(yīng)商進行調(diào)研、詢價形成采購需求和評審標(biāo)準(zhǔn)。如，我國的一些集采機構(gòu)在采購流程上增設(shè)了采購需求（包含評分細(xì)則、合同）征求意見公告并取得一些成效，但無疑延長了采購時間，法律風(fēng)險也較高，因為，不公開、不透明就可能妨礙公平競爭。

　　總之，采購人應(yīng)綜合考慮法律及實踐中的各種因素，合理地選擇合適的評審方法。

　　評審因素應(yīng)恰當(dāng)設(shè)置

　　根據(jù)87號令第五十五條的規(guī)定，“投標(biāo)報價、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)”等是綜合評分因素，同時，資格條件不得作為評審因素。另外，87號令還重新界定了綜合評分法的定義，規(guī)范了綜合評分法的評審因素、分值設(shè)置要求及計算方式，補充強調(diào)評審因素應(yīng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)。87號令較好地與上位法進行了銜接，較為全面地規(guī)范了評審辦法（資格性審查、符合性審查以及綜合評分標(biāo)準(zhǔn)和因素）的內(nèi)容設(shè)置和界定。

　　具體來看，評審因素的恰當(dāng)設(shè)置應(yīng)注意以下幾點：

　　不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇：例如，項目業(yè)績（案例）經(jīng)常被采購人或代理機構(gòu)運用在資格條件或加分項里。然而，以特定金額的合同業(yè)績（案例）作為供應(yīng)商的資格條件或加分條件必然成為眾矢之的。業(yè)績或案例的證明載體是合同，項目業(yè)績（案例）的數(shù)額需與合同金額相適應(yīng)，但合同金額又與營業(yè)收入直接相關(guān)，如果業(yè)績或案例設(shè)置涉及特定金額，實質(zhì)就是對中小企業(yè)的排斥，從而構(gòu)成對中小企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇。以工程招標(biāo)為例，北京市總包市場取消了業(yè)績作為資格條件，目的就是為了化解“企業(yè)資質(zhì)升級需要業(yè)績，沒有業(yè)績又不能投標(biāo)，不能投標(biāo)哪來的業(yè)績”這一怪圈。再如信譽證書，像3A證書也涉及變相地將企業(yè)的經(jīng)營年限和規(guī)模作為評審因素，實際上其不能作為資格條件和評分因素，因而政府部門信用評價體系作為政府采購資格審查否決條件也是必然?？傊?，采購人需緊繃一根弦、擦亮眼睛，杜絕將規(guī)模條件以及衍生變相出的各種門檻，對供應(yīng)商進行差別待遇或歧視待遇。

　　綜合評分法評分因素內(nèi)容：根據(jù)法規(guī)規(guī)定，一方面，評分因素的指標(biāo)是可以量化的，不能量化的指標(biāo)不能作為評審因素；另一方面，評審因素的指標(biāo)量化后，評分標(biāo)準(zhǔn)的分值也必須量化，評審因素的指標(biāo)量化為區(qū)間的，評分標(biāo)準(zhǔn)分值也須量化到區(qū)間。評分內(nèi)容通常包含價格、技術(shù)、商務(wù)和服務(wù)。

　　技術(shù)評分因素：方案設(shè)計、工藝配置、功能要求、性能指標(biāo)、項目管理、專業(yè)能力、項目實施計劃、質(zhì)量保證體系及交貨、安裝、調(diào)試和驗收方案等。重點是需要評估的技術(shù)參數(shù)或指標(biāo)滿足三家以上制造商能提供的產(chǎn)品。

　　商務(wù)評分因素：交貨期、付款條件及方式、質(zhì)保期、其他商務(wù)合同條款等。

　　服務(wù)因素：可設(shè)置服務(wù)流程、服務(wù)制度、服務(wù)措施、故障維修、零配件供應(yīng)、技術(shù)支持、服務(wù)人員配備、維修網(wǎng)點服務(wù)團隊組成因素、培訓(xùn)方案等。根據(jù)財政部門作出的投訴處理決定，需要關(guān)注的是，技術(shù)及服務(wù)團隊人員不能限定學(xué)歷及社保繳納證明。

　　評審因素應(yīng)細(xì)化、量化

　　《實施條例》第三十四條對綜合評分法的定義是：“投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求且按照評審因素的量化指標(biāo)評審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法?！蓖瑫r，87號令第五十五條規(guī)定，采用綜合評分法時，貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%；服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標(biāo)準(zhǔn)和采用固定價格采購的項目，其價格不列為評審因素。但政府采購相關(guān)法律法規(guī)并未明確細(xì)化技術(shù)、商務(wù)、服務(wù)之間的分值權(quán)重以及主觀分分值的限制要求，只是籠統(tǒng)地要求評審因素應(yīng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)。評審因素如何量化和細(xì)化是綜合評分法實務(wù)操作的難點、投訴的熱點。

　　通過財政部門作出的投訴處理決定、指導(dǎo)性案例以及政府采購負(fù)面清單，區(qū)間法（優(yōu)得4—6分、良得2—4分、差得0—2分）；偏離法（非實質(zhì)性負(fù)偏離的分值，以倒扣分方式計算，但所有評審因素的總分值不等于基本分值且不與需求相對應(yīng)）；橫向比較法（同類的不同對象在一定標(biāo)準(zhǔn)下主觀進行比較的方法）均在一定程度上被否定。同時，按法規(guī)要求還需注意以下行為：設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)；與項目無關(guān)的資質(zhì)作為評分因素；廠商或經(jīng)銷商等特別授權(quán)的分值設(shè)置超過綜合評分總值的一定比列；商務(wù)或主觀分超過一定比值；以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎項作為加分條件等等。

　　做好評審現(xiàn)場組織工作

　　無論招標(biāo)文件做得多好，評審環(huán)節(jié)才是最終保障項目順利實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　筆者提醒廣大政府采購經(jīng)辦人員，一定要重視并加強對評審工作現(xiàn)場的指導(dǎo)和管理，提醒評審小組統(tǒng)一評審要求和評審尺度，對明顯畸高、畸低的評分等違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)指出、糾正，特別是對排名第一的、報價最低的、投標(biāo)或相應(yīng)文件被認(rèn)定為無效的情形進行重點復(fù)核。

　　避免綜合評分法的濫用

　　政府采購應(yīng)當(dāng)是最大限度實現(xiàn)公平競爭，從而保障公共利益不受損害，促進市場經(jīng)濟良性發(fā)展。事關(guān)公共利益，政府采購公開招標(biāo)應(yīng)慎用綜合評分法，無差別地使用綜合評分法或設(shè)置有失公平的評審因素和標(biāo)準(zhǔn)，非但不能形成有效競爭、優(yōu)化市場營商環(huán)境，更不可能實現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。在滿足質(zhì)量和服務(wù)的前提下，價格競爭是最好的方式。

　　量身定制的評審辦法只是傳導(dǎo)了采購人的主觀意圖，供應(yīng)商畏懼的并不是評審標(biāo)準(zhǔn)、分值設(shè)定，而是履約過程中可能遭遇的不公平待遇和不確定因素。倘若絞盡腦汁冒著法律風(fēng)險編制評審標(biāo)準(zhǔn)，則可能引起小范圍的幾家供應(yīng)商關(guān)注，還可能被個別競爭對手死纏爛打，往往得不償失。

　　綜合評分法的濫用，歸根到底還是程序?qū)虻乃季S方式所致，所引起的亂象還是冰山一角，目前還只是停留在文字表述的規(guī)范上，并未觸碰到市場深層的博弈。重程序輕履約、輕績效評估，是造成政府采購“貴、慢、差”的原因之一。

　　法規(guī)不能包羅萬象，采購人不能僵化地等待政策，而是應(yīng)該主動擔(dān)當(dāng)，轉(zhuǎn)變思維，秉承公平競爭的市場精髓，我們的市場經(jīng)濟才能健康發(fā)展。

　　延伸閱讀

　　政府采購評審還應(yīng)注意的三點內(nèi)容

　　★在評審現(xiàn)場，受評審專家綜合素養(yǎng)所限，在清單比對環(huán)節(jié)，評審委員會鮮有在評審現(xiàn)場對電子化評標(biāo)系統(tǒng)提供的投標(biāo)文件基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)成果（因信息量較大）進行質(zhì)疑、澄清的，本應(yīng)隔夜評審，卻大多匆忙當(dāng)天結(jié)束，導(dǎo)致預(yù)算單位在履約過程中，因投標(biāo)報價構(gòu)成不合理、不平衡報價等深受其害，這就是典型的不受制衡的評審專家“自由裁量權(quán)”。

　　★資格性審查內(nèi)容包含資格和資信證明，用以證明投標(biāo)人具備《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十二條規(guī)定的條件。87號令第十七條還規(guī)定，“采購人、采購代理機構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標(biāo)人實行差別待遇或者歧視待遇”。通常采購人或代理機構(gòu)為與《政府采購法》第二十二條的規(guī)定相對應(yīng)，對合格供應(yīng)商信用（信譽）記錄的具體要求為：供應(yīng)商未被列入失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人名單、政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單。同時要求投標(biāo)人提供的資格、資信證明文件為，營業(yè)執(zhí)照、事業(yè)法人證書、登記證、組織機構(gòu)代碼證或其他有效證明文件、財務(wù)狀況報告、繳納稅收的憑證、繳納社會保障資金的憑證、履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力的證明材料、政府采購活動前3年內(nèi)在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄的書面聲明，行政主管部門頒發(fā)的資質(zhì)證書或相關(guān)許可證書（如需）。資格審查按照87號令第四十四條的規(guī)定進行，公開招標(biāo)采購項目開標(biāo)結(jié)束后，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對投標(biāo)人的資格進行審查，從而把對供應(yīng)商全面綜合資格審查的權(quán)利和義務(wù)對等地賦予了項目第一責(zé)任人——采購人。

　　★實質(zhì)上響應(yīng)的投標(biāo)應(yīng)該是與招標(biāo)文件要求的關(guān)鍵條款、條件和規(guī)格相符，商務(wù)和技術(shù)沒有重大偏離的投標(biāo)。對關(guān)鍵條文的偏離、保留或反對，例如關(guān)于投標(biāo)文件的完整性、適用法律、稅及關(guān)稅等內(nèi)容的偏離將被認(rèn)為是實質(zhì)上的偏離，投標(biāo)將被否決。為保障充分競爭以及招標(biāo)的成功，符合性審查因素設(shè)置不應(yīng)大而全，而應(yīng)抓大放小，去繁從簡，抓住核心關(guān)鍵內(nèi)容，并且表述準(zhǔn)確明了。