淺議信息系統(tǒng)項目分包問題

# 招標信息 2022-01-18 11:22 來源：

“由于信息系統(tǒng)項目的特殊性，不可避免會產(chǎn)生由一個供應(yīng)商長期服務(wù)的可能性，但通過合理分包，可以減少這種情況的發(fā)生，至少可以減少其服務(wù)內(nèi)容，即減少其合同份額?！?/p>

也就是說，為了盡可能減少信息系統(tǒng)項目長期由一個供應(yīng)商服務(wù)帶來的弊端，可以通過合理分包的方式來處理。

那么，到底怎樣分包比較合理？分包是否有章可循？應(yīng)該遵循什么原則？

淺議信息系統(tǒng)項目分包問題

為了便于說明問題，先看兩個本人經(jīng)手的典型案例。

案例一：在對某“電子統(tǒng)計工程”項目進行公開招標時，考慮到項目比較大、內(nèi)容比較多，而且采購人的技術(shù)力量也比較強，上海市政府采購中心建議采購人將項目分成幾個包件（如系統(tǒng)軟件、應(yīng)用軟件、主機設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等）進行公開招標，但采購人堅持要求合在一起進行招標，只招一個供應(yīng)商。

當然，筆者認為，只要采購人的要求不違法、不違規(guī)，我們應(yīng)盡可能給予滿足和尊重，但應(yīng)把有關(guān)情況講清楚，提出專業(yè)意見和建議供采購人參考。本項目共有四個供應(yīng)商參與投標，在仔細閱讀投標文件后，評標委員會認為確實很難抉擇，因為A公司的主機系統(tǒng)性價比高；B公司的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備不但具有品牌優(yōu)勢，而且性價比也較高；C公司的集成方案具有明顯優(yōu)勢，但所選設(shè)備卻比較低檔，且品牌知名度也稍有不足……也就是說，推薦任何一個投標人為中標人都不能獲得最佳的、令人滿意的結(jié)果。此時，采購人又提出希望將項目進行拆分，即讓各投標人只承擔項目中的一部分。按有關(guān)規(guī)定，招標之后是不可以分包的（除非在招標前明確），換言之，這種方式不僅違法，而且也無法操作。當時，采購人代表對我說：“秦老師，沒想到會發(fā)生這種情況，后悔當初沒接受你的建議?！笨上В郎蠜]有后悔藥。

案例二：筆者曾負責采購某“兵役工作管理系統(tǒng)”項目。在招標前，筆者與采購人溝通時，考慮到項目不是很大（預(yù)算僅500萬元），而且采購人缺少IT專業(yè)人員以及負責項目實施管理的同志，根據(jù)筆者的專業(yè)知識和采購經(jīng)驗，建議采購人不要將項目分包，或者最多分成兩個包（軟件、硬件）進行采購。不知何故，采購人堅持要將項目拆分成四個包件進行采購（軟硬件各兩個包）。

或許有人認為，不分包可減少采購機構(gòu)的工作量，故建議采購人不要分包。實際上，項目在分包情況下，工作量比不分包情況下稍有增加。筆者相信，對采購機構(gòu)同志來說，是絕不會基于這個原因來建議采購人是否進行分包。

一路無事，正常地開標、評標、簽約，但在實施過程中，問題逐步顯現(xiàn)出來了。主要集中在如何協(xié)調(diào)各供應(yīng)商的供貨進度及開發(fā)進程以保證項目的總進度，還有就是如何協(xié)調(diào)施工現(xiàn)場以保證項目按部就班安裝調(diào)試而不發(fā)生沖突和矛盾。更為麻煩的是，如何協(xié)調(diào)兩個軟件開發(fā)商之間的邊界切割、接口標準、數(shù)據(jù)共享等問題。這些工作對有IT專業(yè)人員的采購人來說可能還不是大問題，但對既無管理經(jīng)驗又無專業(yè)人員的“征兵辦”來說，卻是大大的問題和麻煩。此時，采購人也只能“啞巴吃黃連”了。為此，我們不得不當起“老娘舅”，多次協(xié)助采購人召開各供應(yīng)商參與的協(xié)調(diào)、溝通會，最終明確以一個開發(fā)商為主（理論上，這種做法對該供應(yīng)商是很不公平，因為該供應(yīng)商承擔了比招標文件、投標文件中所規(guī)定和承諾的更多的責任，而費用沒有增加），協(xié)調(diào)處理開發(fā)過程中的矛盾，雖然問題得以解決，但各方付出的時間成本卻大大增加，而且項目進度也受到了影響，教訓深刻。

不難看出，基于信息系統(tǒng)項目的特點，在項目招標采購時如何分拆（即分包）以得到最優(yōu)的招標結(jié)果是一個技術(shù)性很強的工作。筆者認為，信息系統(tǒng)項目招標時如何分包應(yīng)遵循以下幾個原則。

1.有利于項目實施

實施該原則的重要前提，是依據(jù)項目投入大小、項目內(nèi)容多少以及采購人技術(shù)力量的強弱等進行判斷和分析，因此前期需充分溝通，了解采購人實際情況非常重要。

如果項目內(nèi)容少、預(yù)算金額比較小，則盡量以集中為主，不宜分成太多包，否則不便于管理；而項目大、內(nèi)容多，如整個項目包含多個子系統(tǒng)，即既有計算機系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、存儲系統(tǒng)、安全系統(tǒng)，又有視頻會議系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、顯示系統(tǒng)等，則盡量以專業(yè)類別分成多個包進行招標為宜。

如果采購人技術(shù)力量比較強，則建議分成多個包，有利于投標人之間的充分競爭，以獲得更好性價比的系統(tǒng)。如果項目大、內(nèi)容多而采購人的技術(shù)力量又比較弱，則建議先招一個總集成商，產(chǎn)生總集成商后，采購人會同該集成商把軟件、硬件再按專業(yè)劃分為多個包件進行招標。當然，這種方式前期會花費比較多的時間和精力，工作量也較大，但對項目最終實施是有利的。當然，如果項目不是非常大，而時間要求比較高，則也可以在招標文件中明確，要求某一分包人承擔一定的總協(xié)調(diào)責任，協(xié)助采購人協(xié)調(diào)各分包商的責任。這樣既解決了采購人缺少專業(yè)技術(shù)人員以及沒有時間和精力的問題；同時，采購人還可以直接面對各分包商，增加了對分包商的約束力以及協(xié)調(diào)各項工作的權(quán)威性。

2.有利于形成充分競爭

如果項目比較大、內(nèi)容比較多，則建議按硬件、軟件進行分包。硬件中還可分成網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、計算機設(shè)備、存儲設(shè)備等；軟件又可分成系統(tǒng)軟件、工具軟件、應(yīng)用軟件等幾個包。因為IT行業(yè)專業(yè)劃分比較細，如硬件中有些廠商只有網(wǎng)絡(luò)設(shè)備或存儲設(shè)備，而軟件廠商也有類似情況，如只有系統(tǒng)軟件或工具軟件，而許多應(yīng)用軟件開發(fā)商缺少自己的系統(tǒng)軟件、工具軟件。

這樣一來，按專業(yè)分成多個包件后，就能形成充分競爭的局面，使各供應(yīng)商都拿出自己的優(yōu)勢產(chǎn)品進行競爭，使采購人獲得的系統(tǒng)具有最好的性價比。另外，通過專業(yè)分包，可以形成產(chǎn)品制造廠商之間的直接競爭，而非產(chǎn)品代理商之間的競爭。因為制造廠商之間的競爭才是真正的競爭，財政部對同一品牌產(chǎn)品在同一合同項下的處理規(guī)定應(yīng)該也是基于這方面的考慮。當然，一個好的系統(tǒng)絕不是多個產(chǎn)品的簡單疊加，需綜合考慮各產(chǎn)品功能、性能，因此，系統(tǒng)設(shè)計方案尤為重要。

3.有利于項目實施后的運行、維護

一個信息系統(tǒng)項目的建設(shè)完成僅是該系統(tǒng)應(yīng)用的開始，后期的應(yīng)用才是系統(tǒng)建設(shè)的目的，而為了保證系統(tǒng)的正常使用是需要不間斷進行運行、維護的。而項目招標時的分包與項目完成后的運行和維護是有直接關(guān)系的。如果只招一個供應(yīng)商，則意味著采購人基本上會考慮將項目的運行和維護都交由該供應(yīng)商負責；而分幾個包進行招標，理論上意味著有幾個供應(yīng)商同時為采購人服務(wù)，實施時存在如何協(xié)調(diào)的問題；系統(tǒng)發(fā)生故障時則存在如何判斷故障以及如何找到責任人的問題。這些問題，也是項目分多個包件進行招標時應(yīng)該加以分析和考慮的。

4.有利于得到最高的性價比和最優(yōu)的服務(wù)

在招標時采購人千萬不能因以前使用的是什么品牌的產(chǎn)品而發(fā)出仍要采購相同品牌產(chǎn)品的信息，否則會因為缺少了競爭而不可能采購到最高性價比產(chǎn)品和最優(yōu)的服務(wù)。當然采購人單位的技術(shù)人員對已有產(chǎn)品的技術(shù)性能較為熟悉是客觀存在的，如果在后續(xù)采購中更換為不同品牌產(chǎn)品，會給設(shè)備的維護、維修工作帶來一定的困難也是事實，但相對于因長期使用同一品牌產(chǎn)品而造成的高價格和差服務(wù)來說，這點困難是可以克服而且是應(yīng)該克服的。

采購人因長期使用同一品牌產(chǎn)品，或長期由一個供應(yīng)商提供服務(wù)，使其處于劣勢而無可奈何，類似的案例也非常多。某采購人代表曾對我說：“秦老師，我現(xiàn)在是‘乙方’，許多事情還得聽供應(yīng)商的?！?/p>

特別提醒：“甩手掌柜”當不得

特別要提醒的是：采購人應(yīng)避免在招標前不進行分包，而在中標后，由于多種原因，項目中標供應(yīng)商出現(xiàn)自行分包的情況。從理論上講，這不是分包而是類似轉(zhuǎn)包了，是違法行為，但有時因客觀原因，一個供應(yīng)商確實無法承擔一個大的信息系統(tǒng)項目中的所有內(nèi)容。筆者認為，這種分包方式可能會帶來以下問題。

一是中標供應(yīng)商自行分包可能會將采購人“架空”。即便采購人知道了分包的事實，但由于采購人是與中標人簽約，與分包商無直接聯(lián)系，因此對分包商沒有約束力。

二是采購人的經(jīng)濟利益或受損。由于分包商不是與采購人直接簽約，采購人必須付出比分包商最終拿到手更多的錢，因為通過中標人走賬必然會發(fā)生一些管理費、稅收等費用，有些中標人甚至還要向分包商“剝皮”，享受利潤。

三是分包商之權(quán)益常常受損?，F(xiàn)實中，分包商會由于種種原因不能及時拿到中標供應(yīng)商的付款，從而影響項目執(zhí)行。如果一個項目中有多個分包商，則問題會更多。

四是中標供應(yīng)商與分包商之間由于存在利益沖突，會影響其對整個項目進行協(xié)調(diào)的權(quán)威性。加之中標供應(yīng)商不是最終用戶，所以其責任心肯定不如采購人。

在筆者看來，采用這種分包方式的唯一好處是采購人可以當“甩手掌柜”，采購人認為有關(guān)項目的所有事都可以交給他的“管家”（中標供應(yīng)商）來負責。這也是采購人比較喜歡采用這種分包方式的原因和理由，這種情況看起來未分包但實際上還是進行了分包，所以，筆者還是把它作為分包來討論。也就是說，如果要分包，必須采用事前分包的采購方式，因為它明確了采購人和各供應(yīng)商之間各自的義務(wù)、責任和權(quán)利，保護了當事各方的合法權(quán)利。

（作者單位：上海市政府采購中心）