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淺議信息系統(tǒng)項(xiàng)目分包問(wèn)題

“由于信息系統(tǒng)項(xiàng)目的特殊性,不可避免會(huì)產(chǎn)生由一個(gè)供應(yīng)商長(zhǎng)期服務(wù)的可能性,但通過(guò)合理分包,可以減少這種情況的發(fā)生,至少可以減少其服務(wù)內(nèi)容,即減少其合同份額?!?/p>

也就是說(shuō),為了盡可能減少信息系統(tǒng)項(xiàng)目長(zhǎng)期由一個(gè)供應(yīng)商服務(wù)帶來(lái)的弊端,可以通過(guò)合理分包的方式來(lái)處理。

那么,到底怎樣分包比較合理?分包是否有章可循?應(yīng)該遵循什么原則?

淺議信息系統(tǒng)項(xiàng)目分包問(wèn)題

為了便于說(shuō)明問(wèn)題,先看兩個(gè)本人經(jīng)手的典型案例。

案例一:在對(duì)某“電子統(tǒng)計(jì)工程”項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)時(shí),考慮到項(xiàng)目比較大、內(nèi)容比較多,而且采購(gòu)人的技術(shù)力量也比較強(qiáng),上海市政府采購(gòu)中心建議采購(gòu)人將項(xiàng)目分成幾個(gè)包件(如系統(tǒng)軟件、應(yīng)用軟件、主機(jī)設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo),但采購(gòu)人堅(jiān)持要求合在一起進(jìn)行招標(biāo),只招一個(gè)供應(yīng)商。

當(dāng)然,筆者認(rèn)為,只要采購(gòu)人的要求不違法、不違規(guī),我們應(yīng)盡可能給予滿足和尊重,但應(yīng)把有關(guān)情況講清楚,提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)和建議供采購(gòu)人參考。本項(xiàng)目共有四個(gè)供應(yīng)商參與投標(biāo),在仔細(xì)閱讀投標(biāo)文件后,評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為確實(shí)很難抉擇,因?yàn)锳公司的主機(jī)系統(tǒng)性價(jià)比高;B公司的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備不但具有品牌優(yōu)勢(shì),而且性價(jià)比也較高;C公司的集成方案具有明顯優(yōu)勢(shì),但所選設(shè)備卻比較低檔,且品牌知名度也稍有不足……也就是說(shuō),推薦任何一個(gè)投標(biāo)人為中標(biāo)人都不能獲得最佳的、令人滿意的結(jié)果。此時(shí),采購(gòu)人又提出希望將項(xiàng)目進(jìn)行拆分,即讓各投標(biāo)人只承擔(dān)項(xiàng)目中的一部分。按有關(guān)規(guī)定,招標(biāo)之后是不可以分包的(除非在招標(biāo)前明確),換言之,這種方式不僅違法,而且也無(wú)法操作。當(dāng)時(shí),采購(gòu)人代表對(duì)我說(shuō):“秦老師,沒(méi)想到會(huì)發(fā)生這種情況,后悔當(dāng)初沒(méi)接受你的建議?!笨上?,世上沒(méi)有后悔藥。

案例二:筆者曾負(fù)責(zé)采購(gòu)某“兵役工作管理系統(tǒng)”項(xiàng)目。在招標(biāo)前,筆者與采購(gòu)人溝通時(shí),考慮到項(xiàng)目不是很大(預(yù)算僅500萬(wàn)元),而且采購(gòu)人缺少I(mǎi)T專(zhuān)業(yè)人員以及負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施管理的同志,根據(jù)筆者的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和采購(gòu)經(jīng)驗(yàn),建議采購(gòu)人不要將項(xiàng)目分包,或者最多分成兩個(gè)包(軟件、硬件)進(jìn)行采購(gòu)。不知何故,采購(gòu)人堅(jiān)持要將項(xiàng)目拆分成四個(gè)包件進(jìn)行采購(gòu)(軟硬件各兩個(gè)包)。 

或許有人認(rèn)為,不分包可減少采購(gòu)機(jī)構(gòu)的工作量,故建議采購(gòu)人不要分包。實(shí)際上,項(xiàng)目在分包情況下,工作量比不分包情況下稍有增加。筆者相信,對(duì)采購(gòu)機(jī)構(gòu)同志來(lái)說(shuō),是絕不會(huì)基于這個(gè)原因來(lái)建議采購(gòu)人是否進(jìn)行分包。

一路無(wú)事,正常地開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、簽約,但在實(shí)施過(guò)程中,問(wèn)題逐步顯現(xiàn)出來(lái)了。主要集中在如何協(xié)調(diào)各供應(yīng)商的供貨進(jìn)度及開(kāi)發(fā)進(jìn)程以保證項(xiàng)目的總進(jìn)度,還有就是如何協(xié)調(diào)施工現(xiàn)場(chǎng)以保證項(xiàng)目按部就班安裝調(diào)試而不發(fā)生沖突和矛盾。更為麻煩的是,如何協(xié)調(diào)兩個(gè)軟件開(kāi)發(fā)商之間的邊界切割、接口標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享等問(wèn)題。這些工作對(duì)有IT專(zhuān)業(yè)人員的采購(gòu)人來(lái)說(shuō)可能還不是大問(wèn)題,但對(duì)既無(wú)管理經(jīng)驗(yàn)又無(wú)專(zhuān)業(yè)人員的“征兵辦”來(lái)說(shuō),卻是大大的問(wèn)題和麻煩。此時(shí),采購(gòu)人也只能“啞巴吃黃連”了。為此,我們不得不當(dāng)起“老娘舅”,多次協(xié)助采購(gòu)人召開(kāi)各供應(yīng)商參與的協(xié)調(diào)、溝通會(huì),最終明確以一個(gè)開(kāi)發(fā)商為主(理論上,這種做法對(duì)該供應(yīng)商是很不公平,因?yàn)樵摴?yīng)商承擔(dān)了比招標(biāo)文件、投標(biāo)文件中所規(guī)定和承諾的更多的責(zé)任,而費(fèi)用沒(méi)有增加),協(xié)調(diào)處理開(kāi)發(fā)過(guò)程中的矛盾,雖然問(wèn)題得以解決,但各方付出的時(shí)間成本卻大大增加,而且項(xiàng)目進(jìn)度也受到了影響,教訓(xùn)深刻。

不難看出,基于信息系統(tǒng)項(xiàng)目的特點(diǎn),在項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)時(shí)如何分拆(即分包)以得到最優(yōu)的招標(biāo)結(jié)果是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的工作。筆者認(rèn)為,信息系統(tǒng)項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)如何分包應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則。

1.有利于項(xiàng)目實(shí)施

實(shí)施該原則的重要前提,是依據(jù)項(xiàng)目投入大小、項(xiàng)目?jī)?nèi)容多少以及采購(gòu)人技術(shù)力量的強(qiáng)弱等進(jìn)行判斷和分析,因此前期需充分溝通,了解采購(gòu)人實(shí)際情況非常重要。

如果項(xiàng)目?jī)?nèi)容少、預(yù)算金額比較小,則盡量以集中為主,不宜分成太多包,否則不便于管理;而項(xiàng)目大、內(nèi)容多,如整個(gè)項(xiàng)目包含多個(gè)子系統(tǒng),即既有計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、存儲(chǔ)系統(tǒng)、安全系統(tǒng),又有視頻會(huì)議系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、顯示系統(tǒng)等,則盡量以專(zhuān)業(yè)類(lèi)別分成多個(gè)包進(jìn)行招標(biāo)為宜。

如果采購(gòu)人技術(shù)力量比較強(qiáng),則建議分成多個(gè)包,有利于投標(biāo)人之間的充分競(jìng)爭(zhēng),以獲得更好性價(jià)比的系統(tǒng)。如果項(xiàng)目大、內(nèi)容多而采購(gòu)人的技術(shù)力量又比較弱,則建議先招一個(gè)總集成商,產(chǎn)生總集成商后,采購(gòu)人會(huì)同該集成商把軟件、硬件再按專(zhuān)業(yè)劃分為多個(gè)包件進(jìn)行招標(biāo)。當(dāng)然,這種方式前期會(huì)花費(fèi)比較多的時(shí)間和精力,工作量也較大,但對(duì)項(xiàng)目最終實(shí)施是有利的。當(dāng)然,如果項(xiàng)目不是非常大,而時(shí)間要求比較高,則也可以在招標(biāo)文件中明確,要求某一分包人承擔(dān)一定的總協(xié)調(diào)責(zé)任,協(xié)助采購(gòu)人協(xié)調(diào)各分包商的責(zé)任。這樣既解決了采購(gòu)人缺少專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員以及沒(méi)有時(shí)間和精力的問(wèn)題;同時(shí),采購(gòu)人還可以直接面對(duì)各分包商,增加了對(duì)分包商的約束力以及協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作的權(quán)威性。

2.有利于形成充分競(jìng)爭(zhēng)

如果項(xiàng)目比較大、內(nèi)容比較多,則建議按硬件、軟件進(jìn)行分包。硬件中還可分成網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、計(jì)算機(jī)設(shè)備、存儲(chǔ)設(shè)備等;軟件又可分成系統(tǒng)軟件、工具軟件、應(yīng)用軟件等幾個(gè)包。因?yàn)镮T行業(yè)專(zhuān)業(yè)劃分比較細(xì),如硬件中有些廠商只有網(wǎng)絡(luò)設(shè)備或存儲(chǔ)設(shè)備,而軟件廠商也有類(lèi)似情況,如只有系統(tǒng)軟件或工具軟件,而許多應(yīng)用軟件開(kāi)發(fā)商缺少自己的系統(tǒng)軟件、工具軟件。

這樣一來(lái),按專(zhuān)業(yè)分成多個(gè)包件后,就能形成充分競(jìng)爭(zhēng)的局面,使各供應(yīng)商都拿出自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),使采購(gòu)人獲得的系統(tǒng)具有最好的性價(jià)比。另外,通過(guò)專(zhuān)業(yè)分包,可以形成產(chǎn)品制造廠商之間的直接競(jìng)爭(zhēng),而非產(chǎn)品代理商之間的競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)橹圃鞆S商之間的競(jìng)爭(zhēng)才是真正的競(jìng)爭(zhēng),財(cái)政部對(duì)同一品牌產(chǎn)品在同一合同項(xiàng)下的處理規(guī)定應(yīng)該也是基于這方面的考慮。當(dāng)然,一個(gè)好的系統(tǒng)絕不是多個(gè)產(chǎn)品的簡(jiǎn)單疊加,需綜合考慮各產(chǎn)品功能、性能,因此,系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案尤為重要。

3.有利于項(xiàng)目實(shí)施后的運(yùn)行、維護(hù)

一個(gè)信息系統(tǒng)項(xiàng)目的建設(shè)完成僅是該系統(tǒng)應(yīng)用的開(kāi)始,后期的應(yīng)用才是系統(tǒng)建設(shè)的目的,而為了保證系統(tǒng)的正常使用是需要不間斷進(jìn)行運(yùn)行、維護(hù)的。而項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)的分包與項(xiàng)目完成后的運(yùn)行和維護(hù)是有直接關(guān)系的。如果只招一個(gè)供應(yīng)商,則意味著采購(gòu)人基本上會(huì)考慮將項(xiàng)目的運(yùn)行和維護(hù)都交由該供應(yīng)商負(fù)責(zé);而分幾個(gè)包進(jìn)行招標(biāo),理論上意味著有幾個(gè)供應(yīng)商同時(shí)為采購(gòu)人服務(wù),實(shí)施時(shí)存在如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題;系統(tǒng)發(fā)生故障時(shí)則存在如何判斷故障以及如何找到責(zé)任人的問(wèn)題。這些問(wèn)題,也是項(xiàng)目分多個(gè)包件進(jìn)行招標(biāo)時(shí)應(yīng)該加以分析和考慮的。

4.有利于得到最高的性價(jià)比和最優(yōu)的服務(wù)

招標(biāo)時(shí)采購(gòu)人千萬(wàn)不能因以前使用的是什么品牌的產(chǎn)品而發(fā)出仍要采購(gòu)相同品牌產(chǎn)品的信息,否則會(huì)因?yàn)槿鄙倭烁?jìng)爭(zhēng)而不可能采購(gòu)到最高性價(jià)比產(chǎn)品和最優(yōu)的服務(wù)。當(dāng)然采購(gòu)人單位的技術(shù)人員對(duì)已有產(chǎn)品的技術(shù)性能較為熟悉是客觀存在的,如果在后續(xù)采購(gòu)中更換為不同品牌產(chǎn)品,會(huì)給設(shè)備的維護(hù)、維修工作帶來(lái)一定的困難也是事實(shí),但相對(duì)于因長(zhǎng)期使用同一品牌產(chǎn)品而造成的高價(jià)格和差服務(wù)來(lái)說(shuō),這點(diǎn)困難是可以克服而且是應(yīng)該克服的。

采購(gòu)人因長(zhǎng)期使用同一品牌產(chǎn)品,或長(zhǎng)期由一個(gè)供應(yīng)商提供服務(wù),使其處于劣勢(shì)而無(wú)可奈何,類(lèi)似的案例也非常多。某采購(gòu)人代表曾對(duì)我說(shuō):“秦老師,我現(xiàn)在是‘乙方’,許多事情還得聽(tīng)供應(yīng)商的。”

特別提醒:“甩手掌柜”當(dāng)不得

特別要提醒的是:采購(gòu)人應(yīng)避免在招標(biāo)前不進(jìn)行分包,而在中標(biāo)后,由于多種原因,項(xiàng)目中標(biāo)供應(yīng)商出現(xiàn)自行分包的情況。從理論上講,這不是分包而是類(lèi)似轉(zhuǎn)包了,是違法行為,但有時(shí)因客觀原因,一個(gè)供應(yīng)商確實(shí)無(wú)法承擔(dān)一個(gè)大的信息系統(tǒng)項(xiàng)目中的所有內(nèi)容。筆者認(rèn)為,這種分包方式可能會(huì)帶來(lái)以下問(wèn)題。

一是中標(biāo)供應(yīng)商自行分包可能會(huì)將采購(gòu)人“架空”。即便采購(gòu)人知道了分包的事實(shí),但由于采購(gòu)人是與中標(biāo)人簽約,與分包商無(wú)直接聯(lián)系,因此對(duì)分包商沒(méi)有約束力。

二是采購(gòu)人的經(jīng)濟(jì)利益或受損。由于分包商不是與采購(gòu)人直接簽約,采購(gòu)人必須付出比分包商最終拿到手更多的錢(qián),因?yàn)橥ㄟ^(guò)中標(biāo)人走賬必然會(huì)發(fā)生一些管理費(fèi)、稅收等費(fèi)用,有些中標(biāo)人甚至還要向分包商“剝皮”,享受利潤(rùn)。

三是分包商之權(quán)益常常受損?,F(xiàn)實(shí)中,分包商會(huì)由于種種原因不能及時(shí)拿到中標(biāo)供應(yīng)商的付款,從而影響項(xiàng)目執(zhí)行。如果一個(gè)項(xiàng)目中有多個(gè)分包商,則問(wèn)題會(huì)更多。

四是中標(biāo)供應(yīng)商與分包商之間由于存在利益沖突,會(huì)影響其對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)的權(quán)威性。加之中標(biāo)供應(yīng)商不是最終用戶,所以其責(zé)任心肯定不如采購(gòu)人。

在筆者看來(lái),采用這種分包方式的唯一好處是采購(gòu)人可以當(dāng)“甩手掌柜”,采購(gòu)人認(rèn)為有關(guān)項(xiàng)目的所有事都可以交給他的“管家”(中標(biāo)供應(yīng)商)來(lái)負(fù)責(zé)。這也是采購(gòu)人比較喜歡采用這種分包方式的原因和理由,這種情況看起來(lái)未分包但實(shí)際上還是進(jìn)行了分包,所以,筆者還是把它作為分包來(lái)討論。也就是說(shuō),如果要分包,必須采用事前分包的采購(gòu)方式,因?yàn)樗鞔_了采購(gòu)人和各供應(yīng)商之間各自的義務(wù)、責(zé)任和權(quán)利,保護(hù)了當(dāng)事各方的合法權(quán)利。

(作者單位:上海市政府采購(gòu)中心)

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