“評(píng)定分離”改革中各方的角色轉(zhuǎn)變與能力提升

# 招標(biāo)信息 2022-06-05 13:07 來(lái)源：

在工程招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家、監(jiān)管部門(mén)和投標(biāo)人是關(guān)鍵的五方。隨著“評(píng)定分離”改革的實(shí)施，五方在交易市場(chǎng)中的角色定位將發(fā)生重要變化。各方如何做到回歸市場(chǎng)本質(zhì)，共同構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)有序的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境，值得討論和思考。

一、工程招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域存在的問(wèn)題分析

眾所周知，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》延續(xù)了《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》(七部委令第12號(hào))中的評(píng)標(biāo)和定標(biāo)原則，要求國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必招項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。在法規(guī)要求下，招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人的選擇受到了評(píng)標(biāo)委員會(huì)的嚴(yán)格限制。

一項(xiàng)重大工程項(xiàng)目的建設(shè)，招標(biāo)人不僅要對(duì)其安全、質(zhì)量終生負(fù)責(zé)，還承擔(dān)著巨大的廉政風(fēng)險(xiǎn)，但卻沒(méi)有自主選擇權(quán)。而評(píng)標(biāo)委員會(huì)作為一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)卻擁有事實(shí)上的決定權(quán)力，其評(píng)標(biāo)結(jié)果構(gòu)成了法定代理承諾和射幸合同關(guān)系，但代理人的法律后果一般由被代理人承擔(dān)，特別是作為一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)既不是法人，也不是自然人，既不能承擔(dān)民事責(zé)任，也不能承擔(dān)刑事責(zé)任，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等。

權(quán)責(zé)錯(cuò)位的矛盾加上誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系的不健全，導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中圍標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象層出不窮。一方面投標(biāo)人為了謀取中標(biāo)千方百計(jì)獲取參加評(píng)標(biāo)的專(zhuān)家信息，向?qū)＜摇肮P(guān)”，以求“關(guān)照”；另一方面，依仗對(duì)招標(biāo)人擇優(yōu)權(quán)力的限制，有投標(biāo)人組織幾十甚至上百家單位參與投標(biāo)，壓低價(jià)格，以增加中標(biāo)概率，或獲得某些其他利益。這種制度上的缺陷是造成招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域亂象叢生的根源之一。

二、“評(píng)定分離”的基本情況與試點(diǎn)效果

為解決上述問(wèn)題，“評(píng)定分離”改革呼聲如潮。2011年9月，深圳市利用特區(qū)立法權(quán)，突破現(xiàn)行法規(guī)，印發(fā)《關(guān)于深化建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)改革試行評(píng)標(biāo)定標(biāo)分離的通知》（深建市場(chǎng)〔2011〕206 號(hào)），率先展開(kāi)了以“定性評(píng)審、評(píng)標(biāo)公開(kāi)、評(píng)定分離”為特色的新一輪改革試點(diǎn)。隨后，江蘇、湖南、湖北等地區(qū)部分地市也開(kāi)展了“評(píng)定分離”試點(diǎn)工作。

黃石市是湖北省最早開(kāi)展“評(píng)定分離”試點(diǎn)工作的市州，在黃石市“評(píng)定分離”改革試點(diǎn)中，明確對(duì)具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對(duì)其技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)，原則上采用定性方式評(píng)審，即合格制。對(duì)于合格投標(biāo)人，評(píng)標(biāo)委員會(huì)以投標(biāo)價(jià)格從低到高確定3至7名定標(biāo)候選人；對(duì)技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者采用新技術(shù)、技術(shù)要求特別高以及其他特殊情況的招標(biāo)項(xiàng)目，投標(biāo)報(bào)價(jià)采用定性方式評(píng)審，技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)采用定量方式評(píng)審，即進(jìn)行打分排序，評(píng)標(biāo)委員會(huì)按分?jǐn)?shù)排名推薦3至7名定標(biāo)候選人。招標(biāo)人需按規(guī)定組建定標(biāo)委員會(huì)，從評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的3至7名定標(biāo)候選人中，按編制招標(biāo)文件時(shí)確定的定標(biāo)要素和定標(biāo)辦法擇優(yōu)確定中標(biāo)人。

“評(píng)定分離”將招標(biāo)投標(biāo)程序中的“評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)”與“招標(biāo)人定標(biāo)”作為相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分離，改變?cè)u(píng)標(biāo)專(zhuān)家對(duì)評(píng)標(biāo)定標(biāo)的決定性作用，突出招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)。一方面不僅是簡(jiǎn)單地將這兩個(gè)環(huán)節(jié)拆分，黃石市還要求通過(guò)全面加強(qiáng)投標(biāo)報(bào)價(jià)合理性分析、投標(biāo)人成本評(píng)審、合理低價(jià)中標(biāo)等節(jié)點(diǎn)監(jiān)控，防止惡意低價(jià)中標(biāo)，以提高項(xiàng)目建設(shè)效率和效益；另一方面，在定標(biāo)前，要求招標(biāo)人對(duì)定標(biāo)候選人的投標(biāo)文件或者服務(wù)方案等進(jìn)行清標(biāo)，通過(guò)清標(biāo)核實(shí)中標(biāo)人業(yè)績(jī)是否真實(shí)，項(xiàng)目履約評(píng)價(jià)是否優(yōu)良，報(bào)價(jià)是否合理、是否有不平衡報(bào)價(jià)，解決中標(biāo)人業(yè)績(jī)弄虛作假、中標(biāo)人項(xiàng)目履約能力不足、專(zhuān)家評(píng)標(biāo)履職不到位、報(bào)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)把關(guān)不到位問(wèn)題。

自2018年8月黃石市率先在湖北省實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)評(píng)定分離改革以來(lái)，截至2021年4月黃石市共有503個(gè)項(xiàng)目實(shí)施“評(píng)定分離”，中標(biāo)金額共計(jì)377億元。“評(píng)定分離”一方面淡化了評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的定標(biāo)作用，很大程度上打破了投標(biāo)人圍繞評(píng)標(biāo)專(zhuān)家開(kāi)展工作的串標(biāo)行為；另一方面促使投標(biāo)人將主要精力放在履約表現(xiàn)、工程安全、現(xiàn)場(chǎng)管理等方面來(lái)獲得市場(chǎng)口碑和業(yè)主認(rèn)可，招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的環(huán)境大為改觀(guān)，圍標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象明顯減少。

三、“評(píng)定分離”改革中各角色轉(zhuǎn)變分析

傳統(tǒng)的“評(píng)定合一”和“評(píng)定分離”均有其科學(xué)性和合理性，不同定標(biāo)辦法與我國(guó)社會(huì)主義不同發(fā)展階段相適應(yīng)。隨著我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目從高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)換為高質(zhì)量發(fā)展階段，越來(lái)越多的地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)或?qū)嵤霸u(píng)定分離”，這是工程交易市場(chǎng)發(fā)展到一定階段的必然選擇，代表了工程建設(shè)行業(yè)的發(fā)展方向和趨勢(shì)。工程招標(biāo)投標(biāo)不再一味的追求低價(jià)中標(biāo)，回歸“擇優(yōu)”才是招標(biāo)投標(biāo)的主流價(jià)值?！霸u(píng)定分離”改革也必然會(huì)對(duì)工程建設(shè)的相關(guān)主體產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

1.落實(shí)招標(biāo)人主體責(zé)任

傳統(tǒng)“評(píng)定合一”的定標(biāo)辦法中，招標(biāo)人名義上無(wú)定標(biāo)權(quán)，但在實(shí)際操作中，招標(biāo)人對(duì)中標(biāo)結(jié)果往往起著關(guān)鍵性作用，這種“幕后”作用貫穿于招標(biāo)投標(biāo)全過(guò)程，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，則推諉責(zé)任，這是招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象屢禁不止的重要原因?！霸u(píng)定分離”通過(guò)法律賦予招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)，讓招標(biāo)人的定標(biāo)從“幕后”走向“臺(tái)前”，項(xiàng)目業(yè)主作為項(xiàng)目法人對(duì)其定標(biāo)結(jié)果承擔(dān)主要和直接責(zé)任。

項(xiàng)目業(yè)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等全部活動(dòng)，對(duì)項(xiàng)目的需求和特點(diǎn)最為清楚，實(shí)施“評(píng)定分離”使招標(biāo)人的決策權(quán)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，選擇合理合法的定標(biāo)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的采購(gòu)預(yù)期。對(duì)于特殊、復(fù)雜的項(xiàng)目，還可以進(jìn)一步通過(guò)綜合考察、項(xiàng)目經(jīng)理面談、報(bào)價(jià)清標(biāo)等輔助措施進(jìn)行定標(biāo)，最終選擇價(jià)格相對(duì)合理、施工經(jīng)驗(yàn)豐富、履約實(shí)力較強(qiáng)的中標(biāo)單位來(lái)實(shí)施項(xiàng)目，工程進(jìn)度、質(zhì)量和安全得到最大程度上的保障?！霸u(píng)定分離”的宗旨是權(quán)責(zé)對(duì)等和責(zé)任回歸，招標(biāo)人需要建立可靠的內(nèi)控機(jī)制，具體體現(xiàn)在決策約束機(jī)制、回避機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和全過(guò)程“留痕”機(jī)制，并對(duì)招標(biāo)效果進(jìn)行核查和后評(píng)估。一方面，項(xiàng)目業(yè)主單位應(yīng)該及時(shí)建立起符合項(xiàng)目需求的定標(biāo)方案（方法）和擇優(yōu)原則，用客觀(guān)的評(píng)價(jià)方法替代主觀(guān)的決斷，明確職責(zé)，規(guī)范內(nèi)部流程，加強(qiáng)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的把控；另一方面，項(xiàng)目業(yè)主單位要及時(shí)聘用、培養(yǎng)、組建一批定標(biāo)專(zhuān)家，能夠在定標(biāo)過(guò)程中對(duì)候選人的商務(wù)條件、技術(shù)條件作出公正評(píng)判，讓定標(biāo)結(jié)果更有權(quán)威性，讓招標(biāo)人敢定標(biāo)、真定標(biāo)。

2.強(qiáng)化評(píng)標(biāo)專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力

“評(píng)定分離”實(shí)施后，很多人認(rèn)為定標(biāo)權(quán)歸還給招標(biāo)人，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)力削弱，評(píng)標(biāo)專(zhuān)家變得可有可無(wú)，評(píng)標(biāo)過(guò)程也將會(huì)流于形式。從試點(diǎn)地方的項(xiàng)目來(lái)看，這種情況確有發(fā)生，其原因主要是招標(biāo)文件的評(píng)標(biāo)辦法設(shè)定過(guò)于寬泛，專(zhuān)家在評(píng)審過(guò)程中很難把握，有項(xiàng)目提交了20個(gè)投標(biāo)文件，評(píng)標(biāo)委員會(huì)向招標(biāo)人推薦了17個(gè)投標(biāo)人，讓招標(biāo)人定標(biāo)無(wú)從選擇。雖然是定性評(píng)審，但招標(biāo)文件中除了讓評(píng)標(biāo)委員會(huì)在商務(wù)和技術(shù)條件中評(píng)出優(yōu)良中差，還應(yīng)該要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)給出專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)意見(jiàn)，對(duì)項(xiàng)目報(bào)價(jià)清單、履約風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)方案進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)價(jià)，提供給招標(biāo)人有價(jià)值的定標(biāo)參考。這無(wú)疑對(duì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)水平提出了更高的要求，不再是以往的對(duì)著評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)打分，而是要指出優(yōu)缺點(diǎn)、存在的問(wèn)題、推薦的理由以及合同簽訂過(guò)程中需要注意的問(wèn)題，真正體現(xiàn)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)評(píng)審作用。

3.糾正投標(biāo)人的價(jià)值取向

傳統(tǒng)工程交易市場(chǎng)中，“低價(jià)中標(biāo)”可以說(shuō)是投標(biāo)人根深蒂固的觀(guān)念。一味地追求低價(jià)，往往是通過(guò)犧牲工程質(zhì)量和施工安全來(lái)獲取利潤(rùn)，與建筑市場(chǎng)的高質(zhì)量發(fā)展背道而馳?！霸u(píng)定分離”實(shí)施后，招標(biāo)人更多地會(huì)考察投標(biāo)人在各個(gè)項(xiàng)目上的履約表現(xiàn)、工程安全、現(xiàn)場(chǎng)管理能力等，投標(biāo)人通過(guò)誠(chéng)信履約、提高質(zhì)效來(lái)獲得業(yè)主認(rèn)可和更大的市場(chǎng)份額。同時(shí)，“評(píng)定分離”使圍標(biāo)、串標(biāo)的作用和收益大大降低，投標(biāo)人將從全國(guó)到處投標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向“深耕”熟悉的市場(chǎng)，建筑企業(yè)也將從“借牌加盟”發(fā)展模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤白晕姨嵘钡母哔|(zhì)量發(fā)展。

4.優(yōu)化行政監(jiān)管方式

“評(píng)定分離”讓招標(biāo)人獲得了最終決定權(quán)，如何監(jiān)督招標(biāo)人正確行使權(quán)力，是對(duì)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理部門(mén)提出的新課題。在進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下，行政監(jiān)督部門(mén)應(yīng)不再直接干預(yù)市場(chǎng)主體具體的招標(biāo)投標(biāo)行為，重視事中事后監(jiān)管，重點(diǎn)加強(qiáng)幾個(gè)方面的建設(shè)。第一，完善招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律、法規(guī)及電子交易平臺(tái)建設(shè)。讓相關(guān)規(guī)定與電子交易平臺(tái)功能充分匹配，進(jìn)一步深化電子交易系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“智慧互通”“智慧評(píng)審”等先進(jìn)功能；第二，加大對(duì)圍標(biāo)、串標(biāo)違法違規(guī)行為的打擊力度，對(duì)投標(biāo)人異議、投訴進(jìn)行在線(xiàn)監(jiān)管，確保招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的公平、公開(kāi)、公正；第三，進(jìn)一步健全工程建筑行業(yè)誠(chéng)信平臺(tái)的建設(shè)，以互聯(lián)網(wǎng)為核心，積極探索人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)在企業(yè)信用綜合評(píng)價(jià)和分析中的應(yīng)用，幫助招標(biāo)人分析履約風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求，為定標(biāo)提供更加科學(xué)可靠的參考，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)采購(gòu)物有所值，促進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)的高質(zhì)量發(fā)展。

5.提升招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)水平

在這場(chǎng)“評(píng)定分離”改革的浪潮中，招標(biāo)代理是受影響最深刻的行業(yè)，將面臨巨大挑戰(zhàn)。在很多人看來(lái)，招標(biāo)代理工作將變成簡(jiǎn)單的文件編制、會(huì)務(wù)組織或跑程序的工作，招標(biāo)代理的角色也將變得可有可無(wú)。這樣的觀(guān)點(diǎn)過(guò)于片面，其實(shí)招標(biāo)代理行業(yè)近年來(lái)已經(jīng)從依靠資質(zhì)、政策、關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)業(yè)態(tài)向依靠服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)深度、服務(wù)專(zhuān)業(yè)水平的競(jìng)爭(zhēng)業(yè)態(tài)快速轉(zhuǎn)變。在“評(píng)定分離”中，招標(biāo)人的責(zé)任越來(lái)越重大，需要專(zhuān)業(yè)的招標(biāo)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部制度建設(shè)、招標(biāo)投標(biāo)工作策劃、評(píng)標(biāo)辦法和定標(biāo)原則把控、合同策劃及招標(biāo)效果后評(píng)估上為其出謀劃策。因此，隨著招標(biāo)投標(biāo)工作的進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，招標(biāo)代理的服務(wù)范圍會(huì)向前和向后延伸，其服務(wù)價(jià)值也將進(jìn)一步提升，招標(biāo)代理企業(yè)應(yīng)該抓住機(jī)遇，在以下幾個(gè)方面發(fā)力。

第一，在工程招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)延伸上發(fā)力。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)要提供專(zhuān)業(yè)化顧問(wèn)型服務(wù)，在工程建設(shè)項(xiàng)目中向前、向后延伸擴(kuò)大服務(wù)界面，對(duì)項(xiàng)目前期策劃、可行性研究、實(shí)施方案、潛在投標(biāo)人調(diào)查，后期的合同履約、招標(biāo)效果評(píng)估、全過(guò)程造價(jià)控制、結(jié)算決算審計(jì)等提供全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)，將招標(biāo)代理服務(wù)提升到高階管理顧問(wèn)層次。

第二，在電子化招采平臺(tái)建設(shè)上發(fā)力。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)擁有自己的電子化招采平臺(tái)，才能在現(xiàn)行國(guó)家、地方法律法規(guī)和規(guī)章制度體系內(nèi)，為客戶(hù)提供標(biāo)準(zhǔn)化和定制化的高效率程序性采購(gòu)服務(wù)。提供招標(biāo)采購(gòu)方式的策劃、招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程精細(xì)化管控和企業(yè)內(nèi)部制度體系優(yōu)化梳理等全周期采購(gòu)流程的咨詢(xún)服務(wù)。

第三，在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)交易上發(fā)力。價(jià)格、質(zhì)量、效率是評(píng)價(jià)招標(biāo)采購(gòu)成功與否的核心因素，代理機(jī)構(gòu)企業(yè)應(yīng)將行業(yè)特點(diǎn)、自身優(yōu)勢(shì)與互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)緊密結(jié)合，發(fā)展智能撮合的交易服務(wù)。通過(guò)大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，將自身不同的客戶(hù)資源和需求整合，形成有規(guī)模、有品質(zhì)的項(xiàng)目智能撮合交易服務(wù)平臺(tái)，解決客戶(hù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展中“余”“缺”需求，提供高價(jià)值的信息服務(wù)和渠道服務(wù)。通過(guò)有核心競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)據(jù)交易產(chǎn)品，將招標(biāo)代理行業(yè)的目標(biāo)客戶(hù)群體，從傳統(tǒng)的政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)擴(kuò)展到全部的市場(chǎng)交易主體，帶動(dòng)行業(yè)整體完成轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第四，在人才儲(chǔ)備和人員培訓(xùn)上發(fā)力。企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、高價(jià)值產(chǎn)品的研發(fā)和服務(wù)都需要與之相匹配的人才隊(duì)伍，廣大招標(biāo)代理企業(yè)及從業(yè)人員需認(rèn)清形式，前瞻性地儲(chǔ)備高智能人才，有針對(duì)性地培養(yǎng)和培訓(xùn)現(xiàn)有從業(yè)人員。相關(guān)從業(yè)人員也需要有危機(jī)意識(shí)，不斷自我學(xué)習(xí)，在行業(yè)轉(zhuǎn)變和升級(jí)中找到定位和方向。未來(lái)綜合咨詢(xún)能力較強(qiáng)的代理機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員才能從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，穩(wěn)步發(fā)展。

四、未來(lái)招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展趨勢(shì)展望

招標(biāo)投標(biāo)是市場(chǎng)交易行為，應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)的規(guī)律，推行“評(píng)定分離”是促使招標(biāo)投標(biāo)回歸市場(chǎng)本質(zhì)的改進(jìn)舉措，也是基于招標(biāo)投標(biāo)工作多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而采取的切實(shí)舉措。隨著“評(píng)定分離”改革的全面鋪開(kāi)，一定會(huì)遇到新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，組成市場(chǎng)交易的各方主體，應(yīng)該共同面對(duì)挑戰(zhàn)，努力解決問(wèn)題，達(dá)成共識(shí)相向而行，工程招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)才能健康發(fā)展。