“評定分離”改革中各方的角色轉變與能力提升

# 招標信息 2022-06-05 13:07 來源：

在工程招標投標領域，招標人、招標代理機構、評標專家、監(jiān)管部門和投標人是關鍵的五方。隨著“評定分離”改革的實施，五方在交易市場中的角色定位將發(fā)生重要變化。各方如何做到回歸市場本質，共同構建競爭有序的招標投標市場環(huán)境，值得討論和思考。

一、工程招標投標領域存在的問題分析

眾所周知，《招標投標法實施條例》延續(xù)了《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》(七部委令第12號)中的評標和定標原則，要求國有資金占控股或者主導地位的依法必招項目應當確定排名第一的中標候選人為中標人。在法規(guī)要求下，招標人對投標人的選擇受到了評標委員會的嚴格限制。

一項重大工程項目的建設，招標人不僅要對其安全、質量終生負責，還承擔著巨大的廉政風險，但卻沒有自主選擇權。而評標委員會作為一個臨時性機構卻擁有事實上的決定權力，其評標結果構成了法定代理承諾和射幸合同關系，但代理人的法律后果一般由被代理人承擔，特別是作為一個臨時機構，評標委員會既不是法人，也不是自然人，既不能承擔民事責任，也不能承擔刑事責任，評標委員會的權利和義務不對等。

權責錯位的矛盾加上誠信評價體系的不健全，導致招標投標活動中圍標、串標等現(xiàn)象層出不窮。一方面投標人為了謀取中標千方百計獲取參加評標的專家信息，向專家“公關”，以求“關照”；另一方面，依仗對招標人擇優(yōu)權力的限制，有投標人組織幾十甚至上百家單位參與投標，壓低價格，以增加中標概率，或獲得某些其他利益。這種制度上的缺陷是造成招標投標領域亂象叢生的根源之一。

二、“評定分離”的基本情況與試點效果

為解決上述問題，“評定分離”改革呼聲如潮。2011年9月，深圳市利用特區(qū)立法權，突破現(xiàn)行法規(guī)，印發(fā)《關于深化建設工程招標投標改革試行評標定標分離的通知》（深建市場〔2011〕206 號），率先展開了以“定性評審、評標公開、評定分離”為特色的新一輪改革試點。隨后，江蘇、湖南、湖北等地區(qū)部分地市也開展了“評定分離”試點工作。

黃石市是湖北省最早開展“評定分離”試點工作的市州，在黃石市“評定分離”改革試點中，明確對具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能標準沒有特殊要求的招標項目的投標報價、技術標和商務標，原則上采用定性方式評審，即合格制。對于合格投標人，評標委員會以投標價格從低到高確定3至7名定標候選人；對技術復雜、有特殊要求或者采用新技術、技術要求特別高以及其他特殊情況的招標項目，投標報價采用定性方式評審，技術標和商務標采用定量方式評審，即進行打分排序，評標委員會按分數(shù)排名推薦3至7名定標候選人。招標人需按規(guī)定組建定標委員會，從評標委員會推薦的3至7名定標候選人中，按編制招標文件時確定的定標要素和定標辦法擇優(yōu)確定中標人。

“評定分離”將招標投標程序中的“評標委員會評標”與“招標人定標”作為相對獨立的兩個環(huán)節(jié)進行分離，改變評標專家對評標定標的決定性作用，突出招標人的定標權。一方面不僅是簡單地將這兩個環(huán)節(jié)拆分，黃石市還要求通過全面加強投標報價合理性分析、投標人成本評審、合理低價中標等節(jié)點監(jiān)控，防止惡意低價中標，以提高項目建設效率和效益；另一方面，在定標前，要求招標人對定標候選人的投標文件或者服務方案等進行清標，通過清標核實中標人業(yè)績是否真實，項目履約評價是否優(yōu)良，報價是否合理、是否有不平衡報價，解決中標人業(yè)績弄虛作假、中標人項目履約能力不足、專家評標履職不到位、報價風險把關不到位問題。

自2018年8月黃石市率先在湖北省實行招標投標評定分離改革以來，截至2021年4月黃石市共有503個項目實施“評定分離”，中標金額共計377億元?！霸u定分離”一方面淡化了評標專家的定標作用，很大程度上打破了投標人圍繞評標專家開展工作的串標行為；另一方面促使投標人將主要精力放在履約表現(xiàn)、工程安全、現(xiàn)場管理等方面來獲得市場口碑和業(yè)主認可，招標投標領域的環(huán)境大為改觀，圍標、串標等現(xiàn)象明顯減少。

三、“評定分離”改革中各角色轉變分析

傳統(tǒng)的“評定合一”和“評定分離”均有其科學性和合理性，不同定標辦法與我國社會主義不同發(fā)展階段相適應。隨著我國基礎建設項目從高速發(fā)展階段轉換為高質量發(fā)展階段，越來越多的地區(qū)開始試點或實施“評定分離”，這是工程交易市場發(fā)展到一定階段的必然選擇，代表了工程建設行業(yè)的發(fā)展方向和趨勢。工程招標投標不再一味的追求低價中標，回歸“擇優(yōu)”才是招標投標的主流價值?！霸u定分離”改革也必然會對工程建設的相關主體產(chǎn)生深遠的影響。

1.落實招標人主體責任

傳統(tǒng)“評定合一”的定標辦法中，招標人名義上無定標權，但在實際操作中，招標人對中標結果往往起著關鍵性作用，這種“幕后”作用貫穿于招標投標全過程，一旦出現(xiàn)問題，則推諉責任，這是招標投標領域腐敗現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。“評定分離”通過法律賦予招標人定標權，讓招標人的定標從“幕后”走向“臺前”，項目業(yè)主作為項目法人對其定標結果承擔主要和直接責任。

項目業(yè)主要負責項目策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營等全部活動，對項目的需求和特點最為清楚，實施“評定分離”使招標人的決策權得到進一步加強，選擇合理合法的定標方式來實現(xiàn)自己的采購預期。對于特殊、復雜的項目，還可以進一步通過綜合考察、項目經(jīng)理面談、報價清標等輔助措施進行定標，最終選擇價格相對合理、施工經(jīng)驗豐富、履約實力較強的中標單位來實施項目，工程進度、質量和安全得到最大程度上的保障?！霸u定分離”的宗旨是權責對等和責任回歸，招標人需要建立可靠的內(nèi)控機制，具體體現(xiàn)在決策約束機制、回避機制、監(jiān)督機制和全過程“留痕”機制，并對招標效果進行核查和后評估。一方面，項目業(yè)主單位應該及時建立起符合項目需求的定標方案（方法）和擇優(yōu)原則，用客觀的評價方法替代主觀的決斷，明確職責，規(guī)范內(nèi)部流程，加強對廉政風險的把控；另一方面，項目業(yè)主單位要及時聘用、培養(yǎng)、組建一批定標專家，能夠在定標過程中對候選人的商務條件、技術條件作出公正評判，讓定標結果更有權威性，讓招標人敢定標、真定標。

2.強化評標專家專業(yè)技術能力

“評定分離”實施后，很多人認為定標權歸還給招標人，評標委員會的權力削弱，評標專家變得可有可無，評標過程也將會流于形式。從試點地方的項目來看，這種情況確有發(fā)生，其原因主要是招標文件的評標辦法設定過于寬泛，專家在評審過程中很難把握，有項目提交了20個投標文件，評標委員會向招標人推薦了17個投標人，讓招標人定標無從選擇。雖然是定性評審，但招標文件中除了讓評標委員會在商務和技術條件中評出優(yōu)良中差，還應該要求評標委員會給出專業(yè)的咨詢意見，對項目報價清單、履約風險、技術方案進行詳細的評價，提供給招標人有價值的定標參考。這無疑對評標專家的專業(yè)水平提出了更高的要求，不再是以往的對著評分標準打分，而是要指出優(yōu)缺點、存在的問題、推薦的理由以及合同簽訂過程中需要注意的問題，真正體現(xiàn)評標專家的專業(yè)評審作用。

3.糾正投標人的價值取向

傳統(tǒng)工程交易市場中，“低價中標”可以說是投標人根深蒂固的觀念。一味地追求低價，往往是通過犧牲工程質量和施工安全來獲取利潤，與建筑市場的高質量發(fā)展背道而馳。“評定分離”實施后，招標人更多地會考察投標人在各個項目上的履約表現(xiàn)、工程安全、現(xiàn)場管理能力等，投標人通過誠信履約、提高質效來獲得業(yè)主認可和更大的市場份額。同時，“評定分離”使圍標、串標的作用和收益大大降低，投標人將從全國到處投標逐漸轉向“深耕”熟悉的市場，建筑企業(yè)也將從“借牌加盟”發(fā)展模式逐漸轉變?yōu)椤白晕姨嵘钡母哔|量發(fā)展。

4.優(yōu)化行政監(jiān)管方式

“評定分離”讓招標人獲得了最終決定權，如何監(jiān)督招標人正確行使權力，是對招標投標監(jiān)督管理部門提出的新課題。在進一步優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，行政監(jiān)督部門應不再直接干預市場主體具體的招標投標行為，重視事中事后監(jiān)管，重點加強幾個方面的建設。第一，完善招標投標相關法律、法規(guī)及電子交易平臺建設。讓相關規(guī)定與電子交易平臺功能充分匹配，進一步深化電子交易系統(tǒng)，實現(xiàn)“智慧互通”“智慧評審”等先進功能；第二，加大對圍標、串標違法違規(guī)行為的打擊力度，對投標人異議、投訴進行在線監(jiān)管，確保招標投標活動的公平、公開、公正；第三，進一步健全工程建筑行業(yè)誠信平臺的建設，以互聯(lián)網(wǎng)為核心，積極探索人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等技術在企業(yè)信用綜合評價和分析中的應用，幫助招標人分析履約風險、市場需求，為定標提供更加科學可靠的參考，實現(xiàn)招標采購物有所值，促進公共資源交易市場的高質量發(fā)展。

5.提升招標代理機構專業(yè)咨詢水平

在這場“評定分離”改革的浪潮中，招標代理是受影響最深刻的行業(yè)，將面臨巨大挑戰(zhàn)。在很多人看來，招標代理工作將變成簡單的文件編制、會務組織或跑程序的工作，招標代理的角色也將變得可有可無。這樣的觀點過于片面，其實招標代理行業(yè)近年來已經(jīng)從依靠資質、政策、關系的競爭業(yè)態(tài)向依靠服務質量、服務深度、服務專業(yè)水平的競爭業(yè)態(tài)快速轉變。在“評定分離”中，招標人的責任越來越重大，需要專業(yè)的招標咨詢機構在內(nèi)部制度建設、招標投標工作策劃、評標辦法和定標原則把控、合同策劃及招標效果后評估上為其出謀劃策。因此，隨著招標投標工作的進一步簡政放權，招標代理的服務范圍會向前和向后延伸，其服務價值也將進一步提升，招標代理企業(yè)應該抓住機遇，在以下幾個方面發(fā)力。

第一，在工程招標投標服務延伸上發(fā)力。招標代理機構要提供專業(yè)化顧問型服務，在工程建設項目中向前、向后延伸擴大服務界面，對項目前期策劃、可行性研究、實施方案、潛在投標人調查，后期的合同履約、招標效果評估、全過程造價控制、結算決算審計等提供全過程工程咨詢服務，將招標代理服務提升到高階管理顧問層次。

第二，在電子化招采平臺建設上發(fā)力。招標代理機構擁有自己的電子化招采平臺，才能在現(xiàn)行國家、地方法律法規(guī)和規(guī)章制度體系內(nèi)，為客戶提供標準化和定制化的高效率程序性采購服務。提供招標采購方式的策劃、招標采購過程精細化管控和企業(yè)內(nèi)部制度體系優(yōu)化梳理等全周期采購流程的咨詢服務。

第三，在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)交易上發(fā)力。價格、質量、效率是評價招標采購成功與否的核心因素，代理機構企業(yè)應將行業(yè)特點、自身優(yōu)勢與互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)優(yōu)勢緊密結合，發(fā)展智能撮合的交易服務。通過大數(shù)據(jù)和人工智能技術，將自身不同的客戶資源和需求整合，形成有規(guī)模、有品質的項目智能撮合交易服務平臺，解決客戶經(jīng)營和發(fā)展中“余”“缺”需求，提供高價值的信息服務和渠道服務。通過有核心競爭力的數(shù)據(jù)交易產(chǎn)品，將招標代理行業(yè)的目標客戶群體，從傳統(tǒng)的政府機關、國有企業(yè)擴展到全部的市場交易主體，帶動行業(yè)整體完成轉型升級。

第四，在人才儲備和人員培訓上發(fā)力。企業(yè)的轉型升級、高價值產(chǎn)品的研發(fā)和服務都需要與之相匹配的人才隊伍，廣大招標代理企業(yè)及從業(yè)人員需認清形式，前瞻性地儲備高智能人才，有針對性地培養(yǎng)和培訓現(xiàn)有從業(yè)人員。相關從業(yè)人員也需要有危機意識，不斷自我學習，在行業(yè)轉變和升級中找到定位和方向。未來綜合咨詢能力較強的代理機構和從業(yè)人員才能從市場競爭中脫穎而出，穩(wěn)步發(fā)展。

四、未來招標投標發(fā)展趨勢展望

招標投標是市場交易行為，應當尊重市場的規(guī)律，推行“評定分離”是促使招標投標回歸市場本質的改進舉措，也是基于招標投標工作多年實踐經(jīng)驗教訓而采取的切實舉措。隨著“評定分離”改革的全面鋪開，一定會遇到新的問題和挑戰(zhàn)，組成市場交易的各方主體，應該共同面對挑戰(zhàn)，努力解決問題，達成共識相向而行，工程招標投標市場才能健康發(fā)展。