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《政府采購法修訂草案征求意見稿》中的幾個亮點(diǎn)

在讀完《政府采購法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)后,筆者能夠清晰地看到《征求意見稿》直面以往政府采購活動中存在的 “痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”,通過更科學(xué)合理、更便于執(zhí)行、更接地氣的條款,明晰了政府采購的工作思路,對各環(huán)節(jié)的工作機(jī)制進(jìn)行了必要的調(diào)整。黨的十九大報告指出,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,當(dāng)前的政府采購應(yīng)當(dāng)以深改方案為指引,以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo),通過對基礎(chǔ)性法律法規(guī)開展修訂,通過優(yōu)化采購工作機(jī)制,避免采購活動走流程、走過場,真正實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。筆者結(jié)合自己的工作經(jīng)驗,對《征求意見稿》中的幾處改動及其可能帶來的影響進(jìn)行分析。

《政府采購法修訂草案征求意見稿》中的幾個亮點(diǎn)

以承諾制簡化供應(yīng)商資格審查

《征求意見稿》第十五條規(guī)定,“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資格證明文件和不存在第十四條第二款情形的承諾”。這一條的核心內(nèi)容,是允許以承諾的方式提供資格證明文件。從評審角度來看,這種模式一方面使資格檢查變得更容易操作,只需要核對投標(biāo)人是否提交相應(yīng)承諾即可,另一方面還減少了投標(biāo)人提供錯誤的資格證明文件的可能性。例如在涉及空調(diào)設(shè)備安裝的項目中,投標(biāo)人需要提供建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級證書,而這個證書的電子版實(shí)際上包含了批準(zhǔn)件和使用件兩種形式,投標(biāo)人需要根據(jù)投標(biāo)項目申請一份電子證書(使用件)才能作為有效的資格證明。對于一些不了解該要求的標(biāo)書制作人員,就很有可能提供錯誤的文件。因此,允許以承諾方式提供資格證明能夠一定程度上減少投標(biāo)人出錯造成的“非必要減員”,提高項目執(zhí)行效率。

需要注意的是,政府采購評審有“不尋求外部證據(jù)”的基本原則。如果投標(biāo)人作了資格證明承諾,但依據(jù)資格檢查人員(或評標(biāo)委員會)對行業(yè)的了解,有充分理由認(rèn)為投標(biāo)人不具有特定資格,是否可以直接認(rèn)定其資格檢查未通過?或者(在非公開招標(biāo)類項目中)能否以“投標(biāo)文件中含義不明確、同類問題表述不一致或者有明顯文字和計算錯誤的內(nèi)容”為理由,啟動澄清程序,要求供應(yīng)商作出說明?還是即使投標(biāo)人的承諾存疑,也只能以承諾為準(zhǔn),并在評審結(jié)束后以提供虛假材料等其他方式來處理。由此可見,如何為承諾制配套更有效率的審核規(guī)則還需要我們在實(shí)踐中進(jìn)一步思考和探索。

此外,根據(jù)財政部近年來提出的“提升全國政府采購信息共享水平,拓展的信息查詢渠道”的要求,今后有關(guān)投標(biāo)人資格能力以及誠信體系相關(guān)的信息應(yīng)當(dāng)是公開、可查詢的。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,電子平臺如果在供應(yīng)商投標(biāo)時就能夠通過數(shù)據(jù)庫中信息的比對,自動檢查其是否符合設(shè)定的資格條件,那么將能夠真正實(shí)現(xiàn)資格審查的自動化,做到為采購各方“減負(fù)”的目標(biāo)。

采購人間的聯(lián)合采購

《征求意見稿》第十九條規(guī)定,“對于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目,主管預(yù)算單位可以歸集所屬預(yù)算單位需求,統(tǒng)一組織采購。對于有同類需求的采購項目,鼓勵采購人自愿聯(lián)合進(jìn)行采購,提高效益。”。在當(dāng)前的政府采購活動中,聯(lián)合采購主要表現(xiàn)為由主管單位牽頭,聯(lián)合所屬各預(yù)算單位以統(tǒng)一的采購文件和技術(shù)需求開展政府采購。從執(zhí)行效果來看,這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于較明顯地提升了采購工作效率,同時確保各所屬預(yù)算單位在時間、進(jìn)度上的步調(diào)一致。特別是以這種方式采購貨物類產(chǎn)品,不同單位的中標(biāo)價格能夠保持一致,避免出現(xiàn)某一個較短的時期內(nèi),不同采購人采購?fù)耆嗤a(chǎn)品時報價不同,引發(fā)對采購活動公正性的質(zhì)疑。

當(dāng)然,此類聯(lián)合采購在實(shí)踐過程中也存在一定的局限性,主要體現(xiàn)在不同采購單位對于產(chǎn)品或服務(wù)會有個性化的需求,主管預(yù)算單位在牽頭制定采購需求時可能會遇到來自多方面的阻力,即便經(jīng)過了招投標(biāo)環(huán)節(jié)的激烈競爭,最后的采購結(jié)果也難以讓每一家預(yù)算單位都稱心如意。

因此,筆者認(rèn)為《征求意見稿》第十九條中值得注意的重點(diǎn),是采購人自愿聯(lián)合采購。從采購結(jié)果倒推,每一年的采購活動,特別是在貨物類采購中,都有不同采購人采購?fù)黄放菩吞柈a(chǎn)品的情況。當(dāng)前,采購人之間更像是一座座的孤島,既無法發(fā)現(xiàn)與自己有相同需求的采購人,更無法通過自愿聯(lián)合的方式形成規(guī)模效應(yīng),提升采購質(zhì)效。如果要實(shí)現(xiàn)《征求意見稿》第十九條的目標(biāo),政府采購電子平臺或許能起到牽線搭橋的作用,通過匹配不同采購人意向公示、采購預(yù)算中的信息,推動有同類意向的采購人開展交流,共享采購需求調(diào)研的信息,節(jié)約重復(fù)調(diào)研的成本,幫助一些規(guī)模較小的單位提升需求編制水平,以聯(lián)合采購的方式共同提高采購質(zhì)量。

以最優(yōu)質(zhì)量法優(yōu)化評分體系

《征求意見稿》中最引人關(guān)注的亮點(diǎn)之一應(yīng)該就是在以往最低評審價法、綜合評分法上增加了最優(yōu)質(zhì)量法。《征求意見稿》第四十六條規(guī)定,“最優(yōu)質(zhì)量法是指競標(biāo)文件滿足采購文件全部實(shí)質(zhì)性要求,價格已定,按照質(zhì)量因素的量化指標(biāo)評審得分由高到低排序確定中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商的評審方法。執(zhí)行政府定價或者對質(zhì)量有特殊要求的采購,可以采用最優(yōu)質(zhì)量法?!?/p>

既然我們已經(jīng)有了綜合價格和質(zhì)量的綜合評分法,為什么還需要最優(yōu)質(zhì)量法呢?筆者認(rèn)為可以從兩個角度去理解。第一,對于一些固定報價的評審項目,例如為老年人提供的人身意外保險,已經(jīng)確定了固定的保費(fèi),那么此類項目適用的就是最優(yōu)質(zhì)量法。第二,在某些類別的貨物采購項目評審中,雖然招標(biāo)文件按照最低的比例設(shè)定了30分的價格分和70分的技術(shù)分,但由于不同檔次產(chǎn)品的差距難以用參數(shù)反映,而是體現(xiàn)在質(zhì)量的可靠性、產(chǎn)品制作工藝甚至廠家的歷史底蘊(yùn)等非具象化、難以評分的特征上,因此即使采用了“最優(yōu)性價比”的綜合評分法,最終對中標(biāo)起到?jīng)Q定性作用的依然是價格分上的差距。正是基于這樣的原因,對于像醫(yī)療設(shè)備之類對于質(zhì)量有特殊要求、不適合以最優(yōu)性價比作為評分原則的品目,適當(dāng)?shù)匾胱顑?yōu)質(zhì)量法能夠?qū)ΡU喜少徺|(zhì)量起到積極的作用。

與之相呼應(yīng)的,《征求意見稿》對如何編寫評分辦法也做了進(jìn)一步說明。第四十七條規(guī)定“評審因素中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與可評判、可驗證的指標(biāo)相對應(yīng)。”在一些服務(wù)類采購項目中,評審因素并不具備可量化的條件,例如宣傳片拍攝,需要對文字大綱的故事性、表現(xiàn)力以及拍攝手法進(jìn)行評價,而藝術(shù)本身就沒有絕對的好與壞,如果堅持用量化標(biāo)準(zhǔn)評判,就會導(dǎo)致評審因素編寫不專業(yè)、不合理。因此,《征求意見稿》四十七條中改用“可評判、可驗證”兩個詞,即能夠覆蓋以往所說的細(xì)化、量化指標(biāo),同時也考慮到一些難以量化,需要依靠專業(yè)知識來評判的情形,對于提高評審質(zhì)量無疑是有幫助的。

更加重視談判在評審的作用

《征求意見稿》取消了當(dāng)前普遍使用的競爭性磋商的表述,并在第四十六條規(guī)定,“競爭性談判方式一般采用綜合評分法”。這實(shí)際上是將原有競爭性談判和磋商兩種采購方式統(tǒng)一到了“競爭性談判+最低評審價法”(類似于現(xiàn)在的競爭性談判)或是“競爭性談判+綜合評分法”(類似于現(xiàn)在的競爭性磋商)上來。

自從競爭性磋商成為一種采購方式后,許多采購人都表示了歡迎的態(tài)度。一方面在于磋商的采購周期相對較短,有利于保證采購效率。另一方面,相比于公開招標(biāo),專家在談判活動中能夠發(fā)揮更大的作用。《征求意見稿》第五十九條提出應(yīng)當(dāng)采用競爭性談判的兩種情形,“(一)需要通過談判細(xì)化解決方案,明確詳細(xì)技術(shù)規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)具體要求或者其他商務(wù)指標(biāo)的;(二)需要由供應(yīng)商提供解決方案,通過談判確定一種或者多種解決方案,并細(xì)化解決方案內(nèi)容的?!痹谏鲜鰞煞N情形中,采購人代表通過與評審專家交流,能夠更加準(zhǔn)確地把握項目重難點(diǎn),供應(yīng)商則通過參與談判了解自身不足,一定程度降低后續(xù)質(zhì)疑投訴的可能性等。這也促使我們思考,在當(dāng)前落實(shí)采購人主體責(zé)任的背景下,我們能否更進(jìn)一步,推動評審專家的角色從“打分者”逐漸向“談判者”轉(zhuǎn)變。即評審專家不再決定中標(biāo)候選人,而是作為專業(yè)的咨詢方,為采購人提供選擇每一家投標(biāo)人優(yōu)劣勢的分析并提出改進(jìn)建議,采購人依據(jù)專家分析及自身需要自行決定中標(biāo)人,并按專家提出的改進(jìn)建議開展履約驗收。通過這種方式,各方權(quán)責(zé)回歸對等,對于激發(fā)采購各方積極性,提高質(zhì)效也會有一定的幫助。

(作者單位:上海市政府采購中心)

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