《政府采購(gòu)法修訂草案征求意見稿》中的幾個(gè)亮點(diǎn)

# 招標(biāo)信息 2022-08-22 09:05 來(lái)源：

在讀完《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）后，筆者能夠清晰地看到《征求意見稿》直面以往政府采購(gòu)活動(dòng)中存在的 “痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”，通過(guò)更科學(xué)合理、更便于執(zhí)行、更接地氣的條款，明晰了政府采購(gòu)的工作思路，對(duì)各環(huán)節(jié)的工作機(jī)制進(jìn)行了必要的調(diào)整。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，當(dāng)前的政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)以深改方案為指引，以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)性法律法規(guī)開展修訂，通過(guò)優(yōu)化采購(gòu)工作機(jī)制，避免采購(gòu)活動(dòng)走流程、走過(guò)場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。筆者結(jié)合自己的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《征求意見稿》中的幾處改動(dòng)及其可能帶來(lái)的影響進(jìn)行分析。

以承諾制簡(jiǎn)化供應(yīng)商資格審查

《征求意見稿》第十五條規(guī)定，“采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商提供有關(guān)資格證明文件和不存在第十四條第二款情形的承諾”。這一條的核心內(nèi)容，是允許以承諾的方式提供資格證明文件。從評(píng)審角度來(lái)看，這種模式一方面使資格檢查變得更容易操作，只需要核對(duì)投標(biāo)人是否提交相應(yīng)承諾即可，另一方面還減少了投標(biāo)人提供錯(cuò)誤的資格證明文件的可能性。例如在涉及空調(diào)設(shè)備安裝的項(xiàng)目中，投標(biāo)人需要提供建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級(jí)證書，而這個(gè)證書的電子版實(shí)際上包含了批準(zhǔn)件和使用件兩種形式，投標(biāo)人需要根據(jù)投標(biāo)項(xiàng)目申請(qǐng)一份電子證書（使用件）才能作為有效的資格證明。對(duì)于一些不了解該要求的標(biāo)書制作人員，就很有可能提供錯(cuò)誤的文件。因此，允許以承諾方式提供資格證明能夠一定程度上減少投標(biāo)人出錯(cuò)造成的“非必要減員”，提高項(xiàng)目執(zhí)行效率。

需要注意的是，政府采購(gòu)評(píng)審有“不尋求外部證據(jù)”的基本原則。如果投標(biāo)人作了資格證明承諾，但依據(jù)資格檢查人員（或評(píng)標(biāo)委員會(huì)）對(duì)行業(yè)的了解，有充分理由認(rèn)為投標(biāo)人不具有特定資格，是否可以直接認(rèn)定其資格檢查未通過(guò)？或者（在非公開招標(biāo)類項(xiàng)目中）能否以“投標(biāo)文件中含義不明確、同類問(wèn)題表述不一致或者有明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤的內(nèi)容”為理由，啟動(dòng)澄清程序，要求供應(yīng)商作出說(shuō)明？還是即使投標(biāo)人的承諾存疑，也只能以承諾為準(zhǔn)，并在評(píng)審結(jié)束后以提供虛假材料等其他方式來(lái)處理。由此可見，如何為承諾制配套更有效率的審核規(guī)則還需要我們?cè)趯?shí)踐中進(jìn)一步思考和探索。

此外，根據(jù)財(cái)政部近年來(lái)提出的“提升全國(guó)政府采購(gòu)信息共享水平，拓展的信息查詢渠道”的要求，今后有關(guān)投標(biāo)人資格能力以及誠(chéng)信體系相關(guān)的信息應(yīng)當(dāng)是公開、可查詢的。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電子平臺(tái)如果在供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)就能夠通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)中信息的比對(duì)，自動(dòng)檢查其是否符合設(shè)定的資格條件，那么將能夠真正實(shí)現(xiàn)資格審查的自動(dòng)化，做到為采購(gòu)各方“減負(fù)”的目標(biāo)。

采購(gòu)人間的聯(lián)合采購(gòu)

《征求意見稿》第十九條規(guī)定，“對(duì)于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，主管預(yù)算單位可以歸集所屬預(yù)算單位需求，統(tǒng)一組織采購(gòu)。對(duì)于有同類需求的采購(gòu)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采購(gòu)人自愿聯(lián)合進(jìn)行采購(gòu)，提高效益?！?。在當(dāng)前的政府采購(gòu)活動(dòng)中，聯(lián)合采購(gòu)主要表現(xiàn)為由主管單位牽頭，聯(lián)合所屬各預(yù)算單位以統(tǒng)一的采購(gòu)文件和技術(shù)需求開展政府采購(gòu)。從執(zhí)行效果來(lái)看，這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于較明顯地提升了采購(gòu)工作效率，同時(shí)確保各所屬預(yù)算單位在時(shí)間、進(jìn)度上的步調(diào)一致。特別是以這種方式采購(gòu)貨物類產(chǎn)品，不同單位的中標(biāo)價(jià)格能夠保持一致，避免出現(xiàn)某一個(gè)較短的時(shí)期內(nèi)，不同采購(gòu)人采購(gòu)?fù)耆嗤a(chǎn)品時(shí)報(bào)價(jià)不同，引發(fā)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)公正性的質(zhì)疑。

當(dāng)然，此類聯(lián)合采購(gòu)在實(shí)踐過(guò)程中也存在一定的局限性，主要體現(xiàn)在不同采購(gòu)單位對(duì)于產(chǎn)品或服務(wù)會(huì)有個(gè)性化的需求，主管預(yù)算單位在牽頭制定采購(gòu)需求時(shí)可能會(huì)遇到來(lái)自多方面的阻力，即便經(jīng)過(guò)了招投標(biāo)環(huán)節(jié)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，最后的采購(gòu)結(jié)果也難以讓每一家預(yù)算單位都稱心如意。

因此，筆者認(rèn)為《征求意見稿》第十九條中值得注意的重點(diǎn)，是采購(gòu)人自愿聯(lián)合采購(gòu)。從采購(gòu)結(jié)果倒推，每一年的采購(gòu)活動(dòng)，特別是在貨物類采購(gòu)中，都有不同采購(gòu)人采購(gòu)?fù)黄放菩吞?hào)產(chǎn)品的情況。當(dāng)前，采購(gòu)人之間更像是一座座的孤島，既無(wú)法發(fā)現(xiàn)與自己有相同需求的采購(gòu)人，更無(wú)法通過(guò)自愿聯(lián)合的方式形成規(guī)模效應(yīng)，提升采購(gòu)質(zhì)效。如果要實(shí)現(xiàn)《征求意見稿》第十九條的目標(biāo)，政府采購(gòu)電子平臺(tái)或許能起到牽線搭橋的作用，通過(guò)匹配不同采購(gòu)人意向公示、采購(gòu)預(yù)算中的信息，推動(dòng)有同類意向的采購(gòu)人開展交流，共享采購(gòu)需求調(diào)研的信息，節(jié)約重復(fù)調(diào)研的成本，幫助一些規(guī)模較小的單位提升需求編制水平，以聯(lián)合采購(gòu)的方式共同提高采購(gòu)質(zhì)量。

以最優(yōu)質(zhì)量法優(yōu)化評(píng)分體系

《征求意見稿》中最引人關(guān)注的亮點(diǎn)之一應(yīng)該就是在以往最低評(píng)審價(jià)法、綜合評(píng)分法上增加了最優(yōu)質(zhì)量法?！墩髑笠庖姼濉返谒氖鶙l規(guī)定，“最優(yōu)質(zhì)量法是指競(jìng)標(biāo)文件滿足采購(gòu)文件全部實(shí)質(zhì)性要求，價(jià)格已定，按照質(zhì)量因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分由高到低排序確定中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法。執(zhí)行政府定價(jià)或者對(duì)質(zhì)量有特殊要求的采購(gòu)，可以采用最優(yōu)質(zhì)量法?！?/p>

既然我們已經(jīng)有了綜合價(jià)格和質(zhì)量的綜合評(píng)分法，為什么還需要最優(yōu)質(zhì)量法呢？筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)角度去理解。第一，對(duì)于一些固定報(bào)價(jià)的評(píng)審項(xiàng)目，例如為老年人提供的人身意外保險(xiǎn)，已經(jīng)確定了固定的保費(fèi)，那么此類項(xiàng)目適用的就是最優(yōu)質(zhì)量法。第二，在某些類別的貨物采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審中，雖然招標(biāo)文件按照最低的比例設(shè)定了30分的價(jià)格分和70分的技術(shù)分，但由于不同檔次產(chǎn)品的差距難以用參數(shù)反映，而是體現(xiàn)在質(zhì)量的可靠性、產(chǎn)品制作工藝甚至廠家的歷史底蘊(yùn)等非具象化、難以評(píng)分的特征上，因此即使采用了“最優(yōu)性價(jià)比”的綜合評(píng)分法，最終對(duì)中標(biāo)起到?jīng)Q定性作用的依然是價(jià)格分上的差距。正是基于這樣的原因，對(duì)于像醫(yī)療設(shè)備之類對(duì)于質(zhì)量有特殊要求、不適合以最優(yōu)性價(jià)比作為評(píng)分原則的品目，適當(dāng)?shù)匾胱顑?yōu)質(zhì)量法能夠?qū)ΡＵ喜少?gòu)質(zhì)量起到積極的作用。

與之相呼應(yīng)的，《征求意見稿》對(duì)如何編寫評(píng)分辦法也做了進(jìn)一步說(shuō)明。第四十七條規(guī)定“評(píng)審因素中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與可評(píng)判、可驗(yàn)證的指標(biāo)相對(duì)應(yīng)?！痹谝恍┓?wù)類采購(gòu)項(xiàng)目中，評(píng)審因素并不具備可量化的條件，例如宣傳片拍攝，需要對(duì)文字大綱的故事性、表現(xiàn)力以及拍攝手法進(jìn)行評(píng)價(jià)，而藝術(shù)本身就沒有絕對(duì)的好與壞，如果堅(jiān)持用量化標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判，就會(huì)導(dǎo)致評(píng)審因素編寫不專業(yè)、不合理。因此，《征求意見稿》四十七條中改用“可評(píng)判、可驗(yàn)證”兩個(gè)詞，即能夠覆蓋以往所說(shuō)的細(xì)化、量化指標(biāo)，同時(shí)也考慮到一些難以量化，需要依靠專業(yè)知識(shí)來(lái)評(píng)判的情形，對(duì)于提高評(píng)審質(zhì)量無(wú)疑是有幫助的。

更加重視談判在評(píng)審的作用

《征求意見稿》取消了當(dāng)前普遍使用的競(jìng)爭(zhēng)性磋商的表述，并在第四十六條規(guī)定，“競(jìng)爭(zhēng)性談判方式一般采用綜合評(píng)分法”。這實(shí)際上是將原有競(jìng)爭(zhēng)性談判和磋商兩種采購(gòu)方式統(tǒng)一到了“競(jìng)爭(zhēng)性談判+最低評(píng)審價(jià)法”（類似于現(xiàn)在的競(jìng)爭(zhēng)性談判）或是“競(jìng)爭(zhēng)性談判+綜合評(píng)分法”（類似于現(xiàn)在的競(jìng)爭(zhēng)性磋商）上來(lái)。

自從競(jìng)爭(zhēng)性磋商成為一種采購(gòu)方式后，許多采購(gòu)人都表示了歡迎的態(tài)度。一方面在于磋商的采購(gòu)周期相對(duì)較短，有利于保證采購(gòu)效率。另一方面，相比于公開招標(biāo)，專家在談判活動(dòng)中能夠發(fā)揮更大的作用?！墩髑笠庖姼濉返谖迨艞l提出應(yīng)當(dāng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的兩種情形，“（一）需要通過(guò)談判細(xì)化解決方案，明確詳細(xì)技術(shù)規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)具體要求或者其他商務(wù)指標(biāo)的；（二）需要由供應(yīng)商提供解決方案，通過(guò)談判確定一種或者多種解決方案，并細(xì)化解決方案內(nèi)容的。”在上述兩種情形中，采購(gòu)人代表通過(guò)與評(píng)審專家交流，能夠更加準(zhǔn)確地把握項(xiàng)目重難點(diǎn)，供應(yīng)商則通過(guò)參與談判了解自身不足，一定程度降低后續(xù)質(zhì)疑投訴的可能性等。這也促使我們思考，在當(dāng)前落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任的背景下，我們能否更進(jìn)一步，推動(dòng)評(píng)審專家的角色從“打分者”逐漸向“談判者”轉(zhuǎn)變。即評(píng)審專家不再?zèng)Q定中標(biāo)候選人，而是作為專業(yè)的咨詢方，為采購(gòu)人提供選擇每一家投標(biāo)人優(yōu)劣勢(shì)的分析并提出改進(jìn)建議，采購(gòu)人依據(jù)專家分析及自身需要自行決定中標(biāo)人，并按專家提出的改進(jìn)建議開展履約驗(yàn)收。通過(guò)這種方式，各方權(quán)責(zé)回歸對(duì)等，對(duì)于激發(fā)采購(gòu)各方積極性，提高質(zhì)效也會(huì)有一定的幫助。

（作者單位：上海市政府采購(gòu)中心）