本文作者周丹，單位系中央軍委后勤保障部采購服務(wù)中心。文章發(fā)表在《中國政府采購》雜志2022年第12期。
編者按
本文作者對強化采購人責(zé)任管理提出了明確權(quán)力義務(wù)、樹立結(jié)果導(dǎo)向、集中監(jiān)管資源等建議。
一、當前政府采購決策鏈現(xiàn)狀分析
（一）政府采購主要流程與職責(zé)分工
根據(jù)我國政府采購相關(guān)法規(guī)，政府采購，指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）明確，政府采購包括以下主要流程：（1）采購人編制上報采購計劃；（2）財務(wù)部門審核預(yù)算批復(fù)下達采購計劃；（3）采購管理部門審核匯總采購計劃后向集中采購機構(gòu)下達采購任務(wù)；（4）集中采購機構(gòu)編制采購文件、發(fā)布招標信息，隨機確定評審專家，按程序組織開標評標、確認評審結(jié)果、發(fā)布結(jié)果公告、確定預(yù)中標供應(yīng)商；（5）采購人與中標供應(yīng)商簽訂采購合同。
政府采購活動參與者主要包括五類：作為采購需求主體的采購人、對采購計劃進行審批管理的采購管理單位、負責(zé)采購過程具體實施的采購機構(gòu)、參與采購評標的評審專家和參與投標的供應(yīng)商。
（二）當前采購決策鏈形成的背景分析
政府采購改革之初，各方關(guān)注的重點是采購人的采購自主權(quán)過大、采購過于分散、缺乏有效監(jiān)督等，所以在改革過程中，保證采購人基本權(quán)利的同時，不斷引入多方監(jiān)管力量，不斷增加采購實施環(huán)節(jié)，不斷轉(zhuǎn)移確定成交結(jié)果的主體，目的是將采購項目徹底納入監(jiān)督體系，接受政府采購監(jiān)督管理部門的管理。這個過程中，先是引入采購管理部門統(tǒng)一監(jiān)管采購人，接著引入采購代理機構(gòu)代為行使采購單位合同賦予權(quán)責(zé)任，再引入評審專家作為評審主體，最終形成采購機構(gòu)約束采購人、評審專家約束采購機構(gòu)、采購管理部門統(tǒng)領(lǐng)整個采購過程的采購決策鏈。這種互相牽制、互聯(lián)監(jiān)督的機制，雖然限制了采購人的自主權(quán)，但同時也帶來了參與者眾多、采購流程繁瑣、決策過程復(fù)雜等新的難題。
二、政府采購各環(huán)節(jié)面臨的兩難困境
政府采購本身是一項為實現(xiàn)公共目標而組織的，敏感性強、復(fù)雜程度高的采購過程，目前政府采購涉及的范圍、環(huán)節(jié)和主體較多，導(dǎo)致政府采購實施過程中，各個環(huán)節(jié)都受到不同程度的制約，決策行為面臨各種干擾，很難達到平衡，對工作正常推進，實現(xiàn)最終目標造成很大阻礙。主要困難產(chǎn)生在以下幾個環(huán)節(jié)。
一是預(yù)算編制環(huán)節(jié)。采購人編制提報采購預(yù)算面臨兩難境地：如果預(yù)算過高容易造成中標金額虛高導(dǎo)致國家財產(chǎn)損失，預(yù)算編制過低會降低供應(yīng)商投標積極性與參與度，容易造成投標企業(yè)數(shù)量不足無法開標或評審環(huán)節(jié)流標廢標等問題，無法順利完成采購工作。雖然采購預(yù)算由財務(wù)部門審核把關(guān)，但審核過程很可能流于形式，而由采購人最終承擔(dān)風(fēng)險。
二是采購需求環(huán)節(jié)。采購人提報采購需求，同樣面臨兩難境地：如果設(shè)置指標過細，容易被懷疑有傾向性、排他性資格條件和技術(shù)參數(shù)，排除競爭對手指向特定供應(yīng)商，導(dǎo)致無法形成公平競爭，被質(zhì)疑投訴直至采購失敗；如果指標過于寬泛、不明確，需求模糊不清，又不利于采購質(zhì)量，容易買到劣質(zhì)產(chǎn)品。采購機構(gòu)審核采購人的采購需求時，處于弱勢地位，往往偏向于按照采購人的技術(shù)參數(shù)執(zhí)行；一旦采購機構(gòu)處于強勢地位，雙方往往陷入爭執(zhí)，影響采購執(zhí)行。
三是信息公開環(huán)節(jié)。政府采購監(jiān)管部門多，各方的監(jiān)管重點不一致，而且有可能存在沖突，采購機構(gòu)很難全面把握和全部滿足各種監(jiān)管部門的要求。比如，政府采購難免有敏感的項目，一些部門關(guān)注公開、公正，另一些部門關(guān)注其安全保密。信息不公開，存在廉政風(fēng)險，可能妨礙公開競爭，增加采購成本；信息公開，雖然可以得到充分競爭并獲得質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品，但即使信息去敏，也可能存在泄密的風(fēng)險。
四是資格條件設(shè)置環(huán)節(jié)。采購機構(gòu)設(shè)置供應(yīng)商資格條件，是采購項目中最敏感、引起爭議最多的環(huán)節(jié)：資格條件寬了，供應(yīng)商良莠不齊，容易產(chǎn)生惡性競爭，導(dǎo)致低價低質(zhì)的產(chǎn)品中標，無法達到采購人的要求；資格條件窄了，有限供應(yīng)商競爭，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量相對更有保障，但容易遭到質(zhì)疑投訴或出現(xiàn)流標廢標等問題。
五是專家評審環(huán)節(jié)。引入專家是政府采購設(shè)計理想化的集中表現(xiàn)，設(shè)計初衷是專家與采購項目無關(guān)，能夠?qū)崿F(xiàn)公正無私評審。實際效果是，評審專家擁有較大自由裁量權(quán)，一方面可能“敷衍了事”，出現(xiàn)隨意廢、隨意評的現(xiàn)象，或者受專家本身的水平限制和責(zé)任心的影響，評標結(jié)果不盡如人意。另一方面，項目信息很難完全保密，一旦信息泄露，專家很難避免打“關(guān)系分”“人情分”，而且有些領(lǐng)域評審專家數(shù)量少，專家與供應(yīng)商之間或與其他專家之間往往存在利害關(guān)系，導(dǎo)致評審不公正。
六是質(zhì)檢驗收環(huán)節(jié)。對采購人而言，質(zhì)檢驗收環(huán)節(jié)是“燙手山芋”：驗收把關(guān)緊了，可能被采購管理部門或監(jiān)管部門認為是對采購結(jié)果不滿意，故意刁難供應(yīng)商；驗收把關(guān)松了，被認為是照顧關(guān)系走過場，出現(xiàn)質(zhì)量問題也難逃干系。
三、還權(quán)采購人是破解矛盾的根本路徑
透過現(xiàn)象看本質(zhì)，上述矛盾是過度分散和限制采購主體權(quán)力的結(jié)果——合同授予權(quán)是政府采購各類主體的最終權(quán)力，也是政府采購的核心矛盾，所有的制度設(shè)計和監(jiān)管措施都為了防止合同授予權(quán)濫用。幾十年來，政府采購為了約束權(quán)、防止尋租，不斷分解、讓渡合同授予權(quán)，延長決策鏈，對制度設(shè)計者來說，這是不得已而為之。雖然這些制度和監(jiān)管產(chǎn)生了約束和威懾力，但過長的決策鏈和過多的參與者，一方面導(dǎo)致采購人的初衷越來越被忽視，結(jié)果越來越偏離目標，甚至于中標成交不是優(yōu)中選優(yōu)，而是隨機性事件，另一方面尋租者反而能更好地隱蔽在鏈條之中或之外，違規(guī)獲利又不必擔(dān)責(zé)。所以，還權(quán)采購人是回歸采購本質(zhì)，也是讓各類政府采購從業(yè)人員不再左右為難的返璞歸真之路。
四、強化采購人責(zé)任管理的建議
還權(quán)采購人不是徹底放任自流，相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門可以在以下幾個方面做好采購人的權(quán)力管理工作。
（一）明確權(quán)力義務(wù)，確保權(quán)責(zé)一致
堅持“誰采購、誰負責(zé)”的原則，充分強化采購人主體責(zé)任，從具體操作層面將采購人的職責(zé)權(quán)限逐項明確和落實。從“管程序”到“管責(zé)任”，明確每個環(huán)節(jié)的具體責(zé)任人，形成分工明確相互制約的良性采購環(huán)境。通過賦權(quán)采購人自主選擇采購方式、評審專家和評審方法等，將更多的權(quán)利歸還采購人，同時讓其承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)與職責(zé)，不僅能讓采購人獲取更大權(quán)力達成采購目的，也讓采購人全部行為有章可循，處于正確的活動軌道。
（二）樹立結(jié)果導(dǎo)向，引導(dǎo)物有所值
樹立以結(jié)果導(dǎo)向的政府采購原則，實現(xiàn)政府采購管理從“注重程序控制”轉(zhuǎn)為“強調(diào)結(jié)果滿意”，確保采購結(jié)果物有所值。同時，采購機構(gòu)在促進采購人主體責(zé)任落實的工作中，應(yīng)充分發(fā)揮采購樞紐的職能作用和專業(yè)優(yōu)勢，為采購人做好服務(wù)工作，協(xié)助采購人解決疑難問題，助力采購人主體責(zé)任落實到位，確保采購項目順利實施。
（三）集中監(jiān)管資源，聚焦監(jiān)管對象
一是進一步精簡審核事項、減少審批手續(xù)、簡化流程設(shè)置，監(jiān)管重心由“事前事中”轉(zhuǎn)向“事后”。二是壓實采購人主體責(zé)任，建立結(jié)果導(dǎo)向的追責(zé)體系，推動形成各盡其職、各負其責(zé)的監(jiān)管格局。三是加強信息技術(shù)支撐，推動政府采購全流程電子化采購，打造新的政府采購智慧監(jiān)管平臺，做到政府采購活動全過程有記錄、有痕跡、可追溯、可跟蹤，實現(xiàn)對政府采購活動全過程的動態(tài)監(jiān)管。
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