優(yōu)化營商環(huán)境下相互串通投標管理方法研究

# 招標信息 2023-03-18 09:16 來源：《招標采購管理》2022年第9期

本文針對優(yōu)化營商環(huán)境下的相互串通投標現(xiàn)狀，根據(jù)企業(yè)招標采購從業(yè)經驗，總結出了招標企業(yè)可以通過建立相互串通投標管理制度及流程、優(yōu)化招標采購評審辦法、建立完善的電子招標投標信息化系統(tǒng)、優(yōu)化供應商負面行為處理流程、強化監(jiān)督及履約管理工作等全流程管控方式構建完整的相互串通投標管理體系，實現(xiàn)對相互串通投標行為的全面遏制，凈化行業(yè)風氣，開拓招標投標雙方共贏的新局面。

從招標投標制度誕生之日起，就一直有相互串通投標現(xiàn)象?！墩袠送稑朔ā返牧⒎ㄗ谥贾痪褪谴龠M競爭，而相互串通投標行為嚴重損害了競爭機制，如何在確保公平競爭的前提下限制相互串通投標行為，這已成為招標采購行業(yè)管理的難點和痛點。筆者根據(jù)通信運營商采購合規(guī)管理崗位的采購實踐經驗，對相互串通投標的管理方法進行研究，并提出相應的管理體系建設思路，以供同行業(yè)參考。

優(yōu)化營商環(huán)境下相互串通<a href=

一、優(yōu)化營商環(huán)境下的相互串通投標現(xiàn)狀

2019年8月，《工程項目招投標領域營商環(huán)境專項整治工作方案》出臺，力求消除招標投標過程中對不同所有制企業(yè)設置的各類不合理限制和壁壘，維護公平競爭的市場秩序，并在全國工程項目招標投標領域開展營商環(huán)境專項整治工作。隨著優(yōu)化營商環(huán)境專項整治工作的逐步推進，相互串通投標行為的形勢也在不斷發(fā)生變化，投標的門檻更低、限制更少，導致投標人相互串通投標的成本更低、行為更加隱蔽、手段更為高明，招標人面臨的相互串通投標形勢也更加復雜。

二、相互串通投標行為判定的法律基礎

目前，招標采購行業(yè)判定相互串通投標行為的依據(jù)為《招標投標法實施條例》。

投標人相互串通投標是當前在招標投標實踐中的突出問題之一，嚴重損害了招標投標制度的嚴肅性和當事人的合法權益。《招標投標法實施條例》在總結實踐經驗的基礎上，列舉了投標人串通投標的幾種表現(xiàn)形式，完善了立法上的缺失，為認定查處串通投標行為提供依據(jù)，甚至很多企業(yè)的非招標類項目認定相互串通投標行為也是基于此規(guī)則。但在實際招標采購中，條例所描述的還有很多不完善的地方，其中第三十九條中所列舉的情形，除非有實質性證據(jù)并進行舉報，在招標采購實際中基本無法發(fā)現(xiàn)，即使是第四十條中列明了部分客觀外在表現(xiàn)行為，但在招標采購實踐中，很多似是而非、疑似相互串通投標的行為非常難以認定，這就為企業(yè)的招標采購管理帶來了很大的負擔。

三、相互串通投標管理體系建設思路

相互串通投標管理是一個系統(tǒng)性的管理難題，單一的管理措施能夠起到的作用十分有限，只有從全方位、多維度、全流程進行管理，才有可能在遏制相互串通投標方面起到較為明顯的效果。

從目前企業(yè)管理制度、招標投標現(xiàn)狀、相互串通投標行為特征等情況來看，結合電子招標投標系統(tǒng)的全面普及，招標企業(yè)可以通過建立相互串通投標管理制度及流程、優(yōu)化招標采購評審辦法、建立完善的電子招標投標信息化系統(tǒng)、優(yōu)化供應商負面行為處理流程、強化監(jiān)督及履約管理工作等全流程管控方式形成完整的相互串通投標管理體系，實現(xiàn)對相互串通投標行為的全面遏制。

（一）建立相互串通投標管理制度及流程

1. 建立防范相互串通投標管理制度

相互串通投標管理制度是企業(yè)管理相互串通投標行為的基礎，沒有規(guī)矩，不成方圓，只有做好上層制度設計，才能讓企業(yè)的招標采購體系按照預設的流程執(zhí)行。招標企業(yè)應結合相關法律法規(guī)及企業(yè)招標采購相關制度，制定企業(yè)相互串通投標管理制度，規(guī)范企業(yè)招標采購中相互串通投標行為的認定標準、處置流程及考核依據(jù)等內容，為后續(xù)相互串通投標管控措施的開展提供制度依據(jù)。

2.招標文件中約定相互串通投標判定規(guī)則

根據(jù)招標采購實際經驗，部分投標人被認定為相互串通投標行為后，投標人因其行為與法律描述未完全匹配，對判定規(guī)則不予認可，給招標采購項目的后續(xù)處理帶來了很多麻煩甚至訴諸法律的行為，極大地增加了項目的管理成本。建議招標企業(yè)在采購實施中應該做到規(guī)則在前，在招標文件中提前約定相互串通投標行為的認定規(guī)則和處理措施，比如投標人的網(wǎng)卡MAC地址、CPUID或機器碼等一致、投標文件修改人一致、不同投標文件查重率高等情形，將被直接或間接判定為相互串通投標行為，讓投標人在投標前了解不能逾越哪些紅線，從而降低其相互串通投標的意愿，也讓招標人在后續(xù)處理中有明確的依據(jù)，從而占據(jù)主動地位。

3.明確評審現(xiàn)場的管理制度和流程

目前專家的素質良莠不齊，專家不專的情況十分普遍，而對于招標代理機構的能力要求卻相對較高，招標企業(yè)應該建立相關的招標代理機構管理辦法及采購評審專家管理辦法，明確招標代理機構和采購評審專家的工作要求和流程，明確招標代理機構在評審過程中的組織和提醒職責，提示評審專家應根據(jù)招標文件中相互串通投標行為的認定規(guī)則進行評審，不可隨意認定相互串通投標行為或隨意發(fā)出澄清，避免項目評審處于被動。同時也賦予招標代理機構充分發(fā)揮所掌握信息、及時發(fā)現(xiàn)投標行為中相互串通投標痕跡的權利，為招標人和評審委員會判定相互串通投標行為提供線索。

4.建立完善的供應商管理制度

供應商管理制度是企業(yè)約束供應商行為，提高其履約能力，確保雙方合法利益的根本制度。招標企業(yè)的供應商管理制度需明確各級部門的管理職責、績效評估、負面行為分級、責任追究措施等內容，特別是應針對供應商的負面行為進行分級，并分別設置不同的責任追究措施，形成一整套完善的供應商管理體系。筆者所在企業(yè)的供應商管理制度將相互串通投標行為定義為嚴重負面行為，并在招標采購文件中載明，對于發(fā)生相互串通投標行為的供應商，不僅將沒收其投標保證金，還將施以一定時間內禁止參與投標、中止同類合同的處罰，大大提高了相互串通投標的成本。

（二）優(yōu)化招標采購評審辦法

1. 引入低價類評分辦法

相互串通投標行為的核心目的之一是圍“中標價”，也就是圍中間價。根據(jù)統(tǒng)計，在中間價類價格評分辦法的招標采購項目中，相互串通投標行為最為猖獗。引入低價類評分辦法，如反比法、λ值法、線性評分法等，能夠使投標人圍中間價的行為失效。但是推行低價類評分辦法將在需求部門遇到極大的阻力，在需求部門看來，低價就代表著低質，低價類評分辦法選出來的供應商都不行。這時，可以采用迂回戰(zhàn)術，說服需求部門優(yōu)先在標準型及簡單型等非核心類項目中推廣使用低價類評分辦法，同時做好供應商的履約管理工作，對于貨物類采購嚴格執(zhí)行到貨質量檢測要求，限制低價中標的供應商隨意違約，使得需求部門明白低價也有好貨，并促使投標人的投標報價回歸理性。待時機成熟后，將低價類評分辦法推廣至全產品，使投標人的相互串通投標行為無用武之地。

2. 技術不達標則不參與價格評分

限制相互串通投標行為，不僅可以從價格評審辦法上入手，也可以通過優(yōu)化技術商務評審辦法來實現(xiàn)。以常用的綜合評分法為例，投標人往往通過多家符合資格審查條件的投標人串標來控制價格分。這時，技術不達標、低于某分的投標人不參與價格評分就是對抗的利器，這一舉措將大幅抬高相互串通投標的門檻，提高投標人串標的成本，降低其相互串通投標的意愿。招標行業(yè)中對于“技術商務得分低于某分的投標人不具備中標資格”條款一直以來都存在爭議，認為其涉嫌以不合理條件限制、排斥潛在投標人，而在筆者看來，只要不設置對部分投標人限制性的條款就是合法的。即使不認可該觀點，該舉措在非招標類項目中也可以使用，從而避免供應商隨意尋找滿足資格審查條件的空殼公司進行價格圍標。

3.合理設置資格審查條件和實質性要求

資格審查條件和實質性要求是招標采購項目篩選投標人的最主要手段，合理設置資格審查條件和實質性要求能夠防范資格條件要求過高或過低導致的陪標現(xiàn)象，提高串通投標的成本和難度。招標企業(yè)可以在做好市場調研的前提下，結合各類型招標采購項目的實際需求、技術發(fā)展和供應市場情況，設置合理的資格條件，如業(yè)績要求、資質要求、技術標準等。對于潛在投標人較多的項目應適當提高資格條件，防范綜合實力差、串通報價拉高價格得分的圍標人參與項目；對于潛在投標人較少的采購項目應適當降低資格條件，防范資格門檻過高導致投標人不足所引起的湊投標人數(shù)量的陪標現(xiàn)象，該舉措的根本目的是在保持項目有一定競爭性的基礎上，限制投標人低成本甚至無成本的隨意相互串通投標。

（三）建立完善的電子招標投標信息化系統(tǒng)

1.通過信息化系統(tǒng)挖掘相互串通投標行為

隨著電子招標投標系統(tǒng)的全面普及，各種信息化手段、大數(shù)據(jù)平臺層出不窮，幾番較量之下，招標投標雙方發(fā)現(xiàn)電子招標投標信息化系統(tǒng)才是發(fā)現(xiàn)相互串通投標的殺手锏，是挖掘相互串通投標行為的終極工具?；诤Ａ看髷?shù)據(jù)分析的信息化平臺，將投標人的所有信息完整地展現(xiàn)給招標人和評標委員會，為其判定相互串通投標行為提供了強大的系統(tǒng)支撐。筆者所在企業(yè)的大數(shù)據(jù)平臺“疑似圍標串標分析”功能是發(fā)現(xiàn)相互串通投標行為的最重要手段，開標后大數(shù)據(jù)平臺能夠自動識別上傳投標文件終端的MAC地址信息是否一致、投標文件最后修改人是否一致、投標授權代表人信息是否一致、項目管理成員信息是否一致、投標文件是否異常一致等情形，不僅節(jié)省了評標委員會的大量評審時間，也為深入挖掘隱藏的相互串通投標行為提供了很多線索。

2.對信息化系統(tǒng)功能進行持續(xù)優(yōu)化和升級

正所謂道高一尺，魔高一丈，相互串通投標給投標人帶來的收益將使其不易收手，未來的相互串通投標行為會更加隱蔽、更加難以識別，招標企業(yè)只有不斷提高信息化系統(tǒng)的能力，深度挖掘大數(shù)據(jù)信息，不斷更新升級系統(tǒng)功能，才能確保在相互串通投標的對抗中不落下風。筆者所在企業(yè)的大數(shù)據(jù)平臺在原有功能的基礎上已列入人員詳細信息分析、業(yè)績信息分析、技術文件相識度展示、陪標分析等新功能開發(fā)計劃，進一步提高對投標人和投標文件的監(jiān)測能力，提高大數(shù)據(jù)平臺對串通投標行為的識別能力。

（四）優(yōu)化供應商負面行為處理流程

1.優(yōu)化投標保函收取規(guī)則

根據(jù)招標采購實際案例，部分供應商在投標時為降低投標成本，使用了金融機構的投標保函格式，但金融機構的保函格式和內容各不相同，部分投標保函在兌現(xiàn)保證金時發(fā)現(xiàn)有兌付延遲、兌付困難等情況，給招標人帶來了額外的管理成本。招標企業(yè)在符合法律法規(guī)的前提下，應當明確投標保函應當按照招標文件的格式提供見索即付保函，不按要求提供的將被否決投標，同時積極與電子保函平臺展開探索與合作，大力推廣電子保函，大幅提高投標保證金的兌現(xiàn)效率，降低兌現(xiàn)風險。

2.提高供應商相互串通投標行為認定和處罰效率

企業(yè)越大，內部制度越完善，流程也更加復雜，往往一個相互串通投標行為的認定和處罰流程在企業(yè)內部能夠流轉2~3個月，最終公之于眾的時間距離評審時間已過去了很久，繁瑣的流程帶來的雙方溝通不暢、爭議不斷等問題對于事件的最終認定將會帶來消極的影響，甚至也會影響供應商在其他項目的投標行為。為了避免發(fā)生以上情況，招標企業(yè)應建立相互串通投標行為的快速處理機制，在評審中發(fā)現(xiàn)有相互串通投標行為的，應在限定時間內上報并啟動相互串通投標認定及處罰流程。各流程節(jié)點應明確處理時限，縮短處理時長，明確相互串通投標認定意見后第一時間啟動投標保證金沒收流程，并結合供應商管理制度，對供應商進行同類招標采購項目扣分或一定時間內禁止合作的處罰，高效地處理流程也必將帶來招標企業(yè)相互串通投標管理水平的提升。

（五）強化監(jiān)督及履約管理工作

1.定期開展相互串通投標情況監(jiān)督工作

在企業(yè)中監(jiān)督工作十分重要，制度再好，管理再完善，沒有監(jiān)督，管理體系也會越來越松散，制度也會慢慢失去其約束的作用。招標企業(yè)采購職能管理部門應該擔起企業(yè)內部的監(jiān)督管理職責，定期開展相互串通投標情況回頭看等監(jiān)督工作。依托大數(shù)據(jù)平臺，重點核查信息化系統(tǒng)提示疑似相互串通投標行為的項目，對發(fā)現(xiàn)問題但未妥善處理的相關單位、部門和個人進行提醒，督促落實整改并與其績效相掛鉤，培養(yǎng)招標采購從業(yè)人員嚴格執(zhí)行相互串通投標管理制度的意識。

2.做好入圍供應商的履約監(jiān)督管理工作

在招標采購實踐中，往往會發(fā)現(xiàn)某些供應商的中標價格存在異常，但是苦于招標文件的限制，在沒有明顯違反要求的情況下，招標人無法對其做出進一步處理，這部分供應商在合同履約中經常成為違約的重災區(qū)。在招標企業(yè)中，對于以異常價格中標的中標人，招標采購部門需要承擔起對此類供應商的履約監(jiān)督管理工作，將其列入合同執(zhí)行的重點跟蹤對象，對其履約情況進行全流程嚴格管控，發(fā)現(xiàn)違約行為或跡象應第一時間處理并及時啟動補救措施，防止其違約行為對招標人造成重大影響。同時，做好對供應商的履約監(jiān)督管理工作，也將反向傳遞信息至投標人，使其投標報價趨于理性。

（六）相互串通投標管理體系實施成效

上述相互串通投標管理體系在筆者工作的企業(yè)已經運行了將近半年，其實施成效十分明顯，往常在幾個項目中就會出現(xiàn)一次的相互串通投標行為，經過前期試運行的宣傳和處罰后，投標人已經意識到相互串通投標管理體系的威力，相互串通投標行為已經越來越難以見到，相互串通投標管理體系在投標人群體中已起到了明顯的震懾作用。

四、結語

相互串通投標行為是阻礙招標采購行業(yè)健康發(fā)展的毒瘤，每個招標采購行業(yè)的從業(yè)人員都應該貢獻出自己的力量，持續(xù)優(yōu)化和完善相互串通投標管理體系，凈化招標采購行業(yè)風氣。隨著電子招標投標系統(tǒng)的全面普及，信息化手段的不斷提升，大數(shù)據(jù)平臺功能的不斷優(yōu)化，相信在不久的將來，相互串通投標行為將無所遁形。

作者：陳燾劉翔

作者單位：中國移動通信集團福建有限公司

來源：《招標采購管理》2022年第9期